1C_25/2021 - 2022-01-10 - Aménagement public et droit public des constructions - Planungs- und Baurecht (baurechtlicher Vorentscheid: Erschliessung)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 25/2021

Urteil vom 10. Januar 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwälte Bruno Frick
und Philipp Mazenauer,

gegen

1. B.B.________ und C.B.________,
2. D.D.________ und E.D.________,
3. F.F.________ und G.F.________,
4. H.H.________ und I.H.________,
5. J.J.________ und K.J.________,
6. L.L.________ und M.L.________,
7. N.________,
8. O.________,
9. P.________,
10. Q.________,
11. R.________,
12. S.________,
13. T.T.________ und U.T.________,
14. V.V.________ und W.V.________,
15. X.X.________ und Y.X.________,
16. Z.________,
17. A1.A1.________ und B1.A1.________,
18. C1.________,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Rechtsanwältin Miriam Huwyler Schelbert,

Gemeinderat Wollerau,
Hauptstrasse 15, Postfach 335, 8832 Wollerau,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Michel,

Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 14, Postfach 1186, 6431 Schwyz,

Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz.

Gegenstand
Planungs- und Baurecht (baurechtlicher Vorentscheid: Erschliessung),

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 23. November 2020 (III 2020 115).

Sachverhalt:

A.
Die A.________ AG ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. 785, 1029 und 1042 in Wollerau. Die drei Grundstücke sind derzeit überbaut und werden über den Unteren Erlenweg erschlossen. Zusammen bilden sie den Perimeter des Gestaltungsplans "Sparkling II". Der Gestaltungsplanperimeter grenzt an die deutlich grössere Parzelle Nr. 2344, die ihrerseits an der Altenbachstrasse liegt und nicht überbaut ist. Für die Parzelle Nr. 2344 gilt eine Gestaltungsplanpflicht. Gesuche der A.________ AG, der auch dieses Grundstück gehört, auf Erlass eines Gestaltungsplans blieben jedoch erfolglos: Ein erstes Gesuch (Gestaltungsplan "Sparkling I") wurde im Rechtsmittelverfahren aufgehoben, ein zweites (Gestaltungsplan "Unter Erlen") zog die A.________ AG in der Folge selbst zurück.
Auf ein Gesuch der A.________ AG um einen verbindlichen Vorentscheid betreffend die Erschliessung der drei Parzellen des Gestaltungsplans "Sparkling II" sowie der Parzelle Nr. 2344 hin stellte der Gemeinderat von Wollerau am 20. Oktober 2014 fest, dass die Grundstücke über die Altenbachstrasse erschlossen werden können. Drei dagegen erhobene Beschwerden hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 17. November 2015 gut. Er begründete dies zum einen damit, dass der Gemeinderat das Gesuch zwingend an die kantonale Gesuchszentrale hätte weiterleiten müssen. Zum andern liege für die der Gestaltungsplanpflicht unterliegende Parzelle Nr. 2344 noch kein rechtskräftig genehmigter Gestaltungsplan vor, weshalb betreffend die externe Erschliessung dieses Grundstücks noch kein verbindlicher Vorentscheid hätte getroffen werden dürfen. Die in der Folge von der A.________ AG erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit Entscheid vom 26. Oktober 2016 ab.
Am 17. Juli 2017 reichte die A.________ AG beim Gemeinderat das folgende überarbeitete Gesuch ein:

"1. Es sei festzustellen, dass das Gestaltungsplangebiet der Gesuchstellerin (Gestaltungsplan "Sparkling II"), umfassend die Baulandparzellen 785, 1029 und 1042 Wollerau, vorerst über die bestehende Altenbachstrasse und erst zu einem späteren Zeitpunkt gegebenenfalls über die sich noch in Planung befindliche Junkerstrasse zu erschliessen ist.
2. Es sei festzustellen, dass auf der ganzen Altenbachstrasse (Abzweigung Erlenstrasse bis mindestens Bahnübergang) gemäss Wegrodel der Gemeinde Wollerau ein öffentliches Fahrwegrecht mit privater Unterhaltspflicht besteht, und dass der Gesuchstellerin gestützt auf den Ortsgebrauch das Recht zusteht, die bestehende Altenbachstrasse im ganzen heutigen Ausmass, d.h. in ihrer heutigen Breite mit Strassenfläche und Trottoir, für die Feinerschliessung ihrer Baulandparzellen mitzubenützen, womit die Gesuchstellerin bei einer zonen- und gestaltungsplankonformen Überbauung ihrer Baulandparzellen über die rechtlich gesicherte Zufahrt verfügt.
3. Es sei festzustellen, dass die bestehende Altenbachstrasse mit den heutigen Ausmassen von Strasse und Trottoir genügend verkehrssicher und im Übrigen so beschaffen ist, dass sie der zu erwartenden Beanspruchung durch Benützer und öffentliche Dienste gewachsen ist, womit die Gesuchstellerin bei einer zonen- und gestaltungsplankonformen Überbauung ihrer Baulandparzellen auch über die technisch hinreichende Zufahrt verfügt. Die allenfalls noch notwendigen technischen Zusatzmassnahmen zur Herbeiführung der genügenden Zugänglichkeit seien im Vorentscheid genau festzulegen.
4. Demzufolge sei als verbindlicher Vorentscheid gemäss § 84 Abs. 3 PBG festzustellen, dass die Parzellen KTN 785, 1029 und 1042 Wollerau baurechtlich erschlossen sind.
5. Eventualbegehren (nur für den Fall, dass der Gemeinderat die Begehren Ziff. 1-4 wider Erwarten ablehnt) : Es sei für die ganze Altenbachstrasse die Erschliessungshilfe zu gewähren."
Das Gesuch wurde öffentlich publiziert. Dagegen erhoben B.B.________ und C.B.________ sowie weitere Personen Einsprachen. Mit Beschluss vom 16. Dezember 2019 wies der Gemeinderat diese Einsprachen unter Bezugnahme auf den Gesamtentscheid des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE/SZ) ab und erliess den von der A.________ AG beantragten Feststellungsentscheid. Dabei definierte er, wie beantragt, auch die noch zu erfüllenden technischen Zusatzmassnahmen zur Gewährleistung einer hinreichenden Zufahrt.
Eine von B.B.________ und C.B.________ sowie weiteren Personen gegen diesen Beschluss erhobene Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat am 26. Mai 2020 ab. In der Folge gelangten sie ans Verwaltungsgericht, das ihr Rechtsmittel mit Entscheid vom 23. November 2020 guthiess. Zur Begründung führte es aus, dass kein Vorentscheid ergehen könne, solange es keinen Gestaltungsplan für die Parzelle Nr. 2344 gebe.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 14. Januar 2021 beantragt die A.________ AG im Wesentlichen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. November 2020 sei aufzuheben und die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, soweit das Bundesgericht nicht selbst reformatorisch den von ihr beantragten Feststellungsentscheid fälle.
Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht haben auf eine Stellungnahme verzichtet. Das ARE/SZ hat sich ebenfalls nicht inhaltlich geäussert. Die Beschwerdegegner beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat schliesst dagegen auf deren Gutheissung, wobei er vorbringt, dass im Gesuch um einen Vorentscheid nicht nach den Anforderungen für eine Erschliessung über die Parzelle Nr. 2344 gefragt worden sei. Die Beschwerdeführerin hat eine Replik eingereicht, wobei sie sich der Auffassung der Gemeinde anschliesst.

Erwägungen:

1.

1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid der Vorinstanz im Bereich des Baurechts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 82 ff . BGG).

1.2. Gemäss § 84 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Schwyz vom 14. Mai 1987 (PBG; SRSZ 400.100) kann zur Abklärung wichtiger Baufragen der Bewilligungsbehörde das Gesuch um einen Vorentscheid unterbreitet werden (Satz 1). Der Vorentscheid ist hinsichtlich der behandelten Fragen in gleicher Weise verbindlich, gültig und anfechtbar wie eine Baubewilligung (Satz 2).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt ein positiv lautender baurechtlicher Vorentscheid grundsätzlich einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG dar (BGE 135 II 30 E. 1 S. 31 ff. mit Hinweisen), ein negativer Vorentscheid dagegen einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG (Urteil 1C 456/2009 vom 5. August 2010 E. 1.1 mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht erwog, ein baurechtlicher Vorentscheid könne nicht ergehen, weil für die Parzelle Nr. 2344, welche die Streitgegenstand bildenden Parzellen des Gestaltungsplans "Sparkling II" von der Altenbachstrasse trennt, noch kein genehmigter Gestaltungsplan bestehe. Inhaltlich ging das Verwaltungsgericht somit nicht auf die Feststellungsanträge der Beschwerdeführerin ein. Es liegt deshalb weder ein positiver noch ein negativer baurechtlicher Vorentscheid vor. Dass das Verwaltungsgericht dies nicht im Dispositiv zum Ausdruck brachte, indem es nebst der Gutheissung der Beschwerde und der Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses festhielt, dass auf das Gesuch um Erlass eines Vorentscheids nicht eingetreten werde, ändert daran nichts (vgl. Urteil 2C 423/2012 vom 9. Dezember 2012 E. 1.2 mit Hinweisen).
Da mit dem angefochtenen Entscheid das angestrebte Bauvorhaben der Beschwerdeführerin nicht ausgeschlossen wird, ist rechtsprechungsgemäss von einem Zwischenentscheid nach Art. 93 BGG auszugehen. Gemäss dieser Bestimmung sind andere (als in Art. 92 BGG geregelte) Vor- und Zwischenentscheide nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Die Variante nach Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt hier von vornherein ausser Betracht. Dagegen ist zu prüfen, ob ein nicht wieder gutzumachenden Nachteil droht. Nach Art. 42 Abs. 1 BGG muss die Beschwerdeführerin die Tatsachen darlegen, aus denen sich ihre Beschwerdeberechtigung ergibt, sofern diese nicht offensichtlich gegeben ist (BGE 141 IV 289 E. 1.3 mit Hinweisen).

1.3. Der Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG muss grundsätzlich rechtlicher Natur sein. Das Bundesgericht lässt allerdings im Zusammenhang mit baurechtlichen Vorentscheiden unter gewissen Umständen einen tatsächlichen Nachteil genügen, weil andernfalls das im Baurecht zahlreicher Kantone enthaltene Institut des publizierten und kantonsintern anfechtbaren Vorentscheids weitgehend seines Gehalts entleert würde. Diese kantonale Rechtsfigur ist geschaffen worden, um in Bezug auf gewisse dafür geeignete Bauvorhaben ein etappenweises, speditives und möglichst ökonomisch ausgestaltetes Baubewilligungsverfahren zu gewährleisten (zum Ganzen: BGE 135 II 30 E. 1.3.4 f. mit Hinweisen). Aus dem Bundesrecht (insbesondere aus Art. 22 RPG [SR 700]) ergibt sich hingegen kein Anspruch auf Erlass eines baurechtlichen Vorentscheids.
Die Anwendung des kantonalen Rechts wird vom Bundesgericht nur auf Willkür überprüft (Art. 9 BV). Damit vorliegend von der Voraussetzung eines drohenden, nicht wieder gutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur abgesehen werden könnte, müsste die Beschwerdeführerin deshalb darlegen, dass das Verwaltungsgericht § 84 Abs. 2 PBG geradezu willkürlich angewendet hat. Dies tut sie jedoch nicht. Auch legt sie nicht dar, dass ihr ein solcher Nachteil rechtlicher Natur droht.

2.
Auf die Beschwerde ist aus diesen Gründen nicht einzutreten.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese hat den Beschwerdegegnern eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Wollerau, dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. Januar 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 92 Décisions préjudicielles et incidentes concernant la compétence et les demandes de récusation - 1 Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
¹	Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
²	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 22 Autorisation de construire - 1 Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.
¹	Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.
²	L'autorisation est délivrée si:
^a	la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone;
^b	le terrain est équipé.
³	Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.