Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-5287/2007
{T 0/2}
Urteil vom 10. März 2008
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz), Richter Bernard Vaudan, Richterin Ruth Beutler,
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
Parteien
M._______ AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Verweigerung der Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid in der Bewilligungssache X._______.
Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin ist eine am 10. Mai 2007 gegründete Handelsunternehmung mit Sitz im Kanton Appenzell Innerrhoden. Nach ihrer eigenen Darstellung liegt der Schwerpunkt ihrer Geschäftstätigkeit beim Import und Export hochwertiger Lebensmittel und Getränke mit Konzentration auf den europäisch-asiatischen Raum.
Am 16. Mai 2007 ersuchte die Beschwerdeführerin beim Amt für Ausländerfragen des Kantons Appenzell Innerrhoden um Erteilung einer Jahresaufenthaltsbewilligung für die chinesische Staatsangehörige X._______ (geb. 1982) zum Stellenantritt als Assistentin der Geschäftsleitung. Zum damaligen Zeitpunkt absolvierte X._______ das vierte Ausbildungsjahr an der Hotelfachschule "International Hotel and Tourism College" (IHTC) in Weggis/LU.
B.
Das Amt für Ausländerfragen erachtete die arbeitsmarktlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Jahresaufenthaltsbewilligung zu Lasten des kantonalen Kontingents als erfüllt und unterbreitete der Vorinstanz am 23. Mai 2007 einen Antrag auf Zustimmung zu seinem arbeitsmarktlichen Vorentscheid. Nach einer ersten negativen Stellungnahme der Vorinstanz reichte das Amt für Ausländerfragen eine Intervention der kantonalen Wirtschaftsförderung vom 19. Juni 2007 und Unterlagen der Beschwerdeführerin über Rekrutierungsbemühungen auf dem Arbeitsmarkt der Schweiz und der EU/EFTA zu den Akten.
C.
Mit Verfügung vom 17. Juli 2007 verweigerte die Vorinstanz die Zustimmung zum kantonalen Vorentscheid vom 23. Mai 2007 über die Bewilligung einer Erwerbstätigkeit. Zur Begründung berief sie sich auf eine fehlende Qualifizierung von X._______ für die zu besetzende Stelle, auf ungenügende Rekrutierungsbemühungen der Beschwerdeführerin im Arbeitsmarkt der Schweiz und der EU/EFTA, sowie auf den fremdenpolizeilichen Status von X._______, die sich verpflichtet habe, das Land nach Abschluss ihrer Ausbildung zu verlassen.
D.
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 6. August 2007 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, die Vorinstanz sei anzuweisen, X._______ die nachgesuchte Jahresaufenthaltsbewilligung zu erteilen.
E.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 4. Oktober 2007 auf Abweisung der Beschwerde.
F.
Mit Replik vom 26. Oktober 2007 hält die Beschwerdeführerin am eingereichten Rechtsmittel fest.
G.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit entscheiderheblich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BFM betr. Zustimmung zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31
|
SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 31 Principe - Le Tribunal administratif fédéral connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)20. |
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SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions |
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| 1 | Le recours est irrecevable contre: |
| a | les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal; |
| b | les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires; |
| c | les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes; |
| d | ... |
| e | les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant: |
| e1 | l'autorisation générale des installations nucléaires; |
| e2 | l'approbation du programme de gestion des déchets; |
| e3 | la fermeture de dépôts en profondeur; |
| e4 | la preuve de l'évacuation des déchets. |
| f | les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires; |
| g | les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision; |
| h | les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu; |
| i | les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR); |
| j | les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles. |
| 2 | Le recours est également irrecevable contre: |
| a | les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f; |
| b | les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale. |
|
SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions: |
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| a | du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale; |
| b | du Conseil fédéral concernant: |
| b1 | la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26, |
| b10 | la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44; |
| b2 | la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27, |
| b3 | le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29, |
| b4 | l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31, |
| b4bis | l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens, |
| b5 | la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34, |
| b6 | la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36, |
| b7 | la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38, |
| b8 | la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40, |
| b9 | la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42; |
| c | du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel; |
| cbis | du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel; |
| dquinquies | de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées; |
| e | des établissements et des entreprises de la Confédération; |
| f | des commissions fédérales; |
| g | des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises; |
| h | des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées; |
| i | d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral. |
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz keine abweichenden Bestimmungen aufstellt (Art. 37
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SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 37 Principe - La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la PA57, pour autant que la présente loi n'en dispose pas autrement. |
1.3 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist ausschliesslich die Zustimmung der Vorinstanz zum arbeitsmarktlichen Vorentscheid in einem ausländerrechtlichen Bewilligungsverfahren (vgl. dazu Ziff. 5.1 und 5.2). Soweit die Beschwerdeführerin über die Erteilung der Zustimmung hinaus die Gewährung einer Aufenthaltsbewilligung verlangt, ist ihr Rechtsmittel deshalb unzulässig.
1.4 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung zur Beschwerde legitimiert, und ihr Rechtsmittel wurde frist- und formgerecht eingereicht (48 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist deshalb im oben dargestellten Umfang einzutreten.
2.
Am 1. Januar 2008 traten das neue Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die dazugehörigen Ausführungsverordnungen in Kraft (unter anderem die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]). Auf Gesuche, die vor dem Inkrafttreten des AuG eingereicht wurden, wie es vorliegend der Fall ist, bleibt gemäss Art. 126 Abs. 1
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SR 142.20 Loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI) LEI Art. 126 Dispositions transitoires - 1 Les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont régies par l'ancien droit. |
|
| 1 | Les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont régies par l'ancien droit. |
| 2 | La procédure est régie par le nouveau droit. |
| 3 | Les délais prévus à l'art. 47, al. 1, commencent à courir à l'entrée en vigueur de la présente loi, dans la mesure où l'entrée en Suisse ou l'établissement du lien familial sont antérieurs à cette date. |
| 4 | Les dispositions pénales de la présente loi s'appliquent aux infractions commises avant son entrée en vigueur lorsqu'elles sont plus favorables à leur auteur. |
| 5 | L'art. 107 ne s'applique qu'aux accords de réadmission et de transit conclus après le 1er mars 1999. |
| 6 | À l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 20 juin 2003 sur le système d'information commun aux domaines des étrangers et de l'asile475, les art. 108 et 109 sont abrogés. |
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SR 142.201 Ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA) OASA Art. 91 Abrogation du droit en vigueur - Sont abrogés: |
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| 1 | le règlement d'exécution du 1er mars 1949 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers246; |
| 2 | l'ordonnance du 20 avril 1983 sur la procédure d'approbation en droit des étrangers247; |
| 3 | l'ordonnance du 20 janvier 1971 concernant la déclaration du départ des étrangers248; |
| 4 | l'ordonnance du 19 janvier 1965 concernant l'assurance de l'autorisation de séjour pour prise d'emploi249; |
| 5 | l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers250. |
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und - soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat - die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49
|
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 62 |
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| 1 | L'autorité de recours peut modifier la décision attaquée à l'avantage d'une partie. |
| 2 | Elle peut modifier au détriment d'une partie la décision attaquée, lorsque celle-ci viole le droit fédéral ou repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits: pour inopportunité, la décision attaquée ne peut être modifiée au détriment d'une partie, sauf si la modification profite à la partie adverse. |
| 3 | Si l'autorité de recours envisage de modifier, au détriment d'une partie, la décision attaquée, elle l'informe de son intention et lui donne l'occasion de s'exprimer. |
| 4 | Les motifs invoqués à l'appui du recours ne lient en aucun cas l'autorité de recours. |
4.
X._______ untersteht als Staatsangehörige der Volksrepublik China weder dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, SR 0.142.112.681) noch dem Abkommen vom 21. Juni 2001 zur Änderung des Übereinkommens vom 4. Januar 1960 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA-Übereinkommen, SR 0.632.31). Ihre Zulassung als sogenannte Drittstaatsangehörige zum schweizerischen Arbeitsmarkt richtet sich deshalb uneingeschränkt nach dem aANAG und der aBVO (Art. 1 aANAG und Art. 2 aBVO). Die Behörde entscheidet, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt oder Niederlassung (Art. 4 aANAG).
5.
5.1 Art. 7 aBVO regelt den "Vorrang der inländischen Arbeitnehmer". Nach dessen Abs. 1 bis 3 können Drittstaatsangehörige zum schweizerischen Arbeitsmarkt nur zugelassen werden, wenn auf diesem keine geeignete Arbeitskraft zu finden ist, die gewillt und fähig wäre, die Arbeit zu den orts- und berufsüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen zu leisten. Der Arbeitgeber hat dafür den Nachweis zu erbringen (Art. 7 Abs. 4 aBVO). Vorbehalten sind die Ausnahmetatbestände des Artikels 7 Absätze 5 und 6 aBVO. Unter der Überschrift "Prioritäten für die Rekrutierung" errichtet Artikel 8 Absatz 1 aBVO ein analoges System zugunsten von Angehörigen der EU/EFTA-Staaten. Durchbrochen wird es durch die Ausnahmetatbestände des Artikels 8 Absätze 2 und 3 aBVO. Die Zulassung von Drittstaatsangehörigen ist somit erst möglich, wenn nicht nur keine geeigneten einheimischen Arbeitskräfte rekrutiert werden können, sondern auch keine geeigneten Arbeitskräfte aus dem EU/EFTA-Raum zu Verfügung stehen. Vorbehalten bleiben die jeweiligen Ausnahmetatbestände.
5.2 Ob die Bestimmungen über den Inländervorrang (Art. 7 aBVO) und den Vorrang von Angehörigen von Mitgliedstaaten der EU und EFTA (Art. 8 aBVO) die Zulassung eines Drittstaatsangehörigen zum schweizerischen Arbeitsmarkt erlauben, darüber entscheidet die kantonale Arbeitsmarktbehörde im Rahmen eines Vorentscheides zu Handen des kantonalen Bewilligungsverfahrens. Der Vorentscheid zu Bewilligungen, die zu Lasten der kantonalen Höchstzahlen gehen (Kontingentsbewilligungen), ist alsdann dem BFM zur Zustimmung zu unterbreiten (Art. 42 Abs. 1 und 5 aBVO). Das BFM befindet über das Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen in Ausübung einer originären Sachentscheidskompetenz des Bundes ohne Bindung an die Beurteilung durch die kantonalen Behörden (vgl. BGE 127 ll 49 E. 3a S. 51 f., BGE 120 lb 6 E. 3c S. 11 f., ferner Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 70.23, 67.62 oder 66.66).
5.3 Gemäss Art. 8 Abs. 1 aBVO werden Bewilligungen zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit in erster Linie den Angehörigen der EU-Mitgliedstaaten nach dem Freizügigkeitsabkommen und den Angehörigen der EFTA-Mitgliedstaaten nach dem EFTA-Übereinkommen erteilt. Vorbehalten bleiben nach Art. 8 Abs. 2 aBVO hochqualifizierte Personen, die um eine Bewilligung für eine zeitlich begrenzte Tätigkeit gemäss den von der Schweiz abgeschlossenen Wirtschafts- und Handelsvereinbarungen nachsuchen. Weitere Ausnahmen von Absatz 1 können nach Art. 8 Abs. 3 aBVO von den Arbeitsmarktbehörden im Rahmen des Vorentscheids zu Bewilligungen verfügt werden, wenn einer der folgenden Tatbestände erfüllt ist: Der Drittstaatsangehörige ist eine qualifizierte Arbeitskraft und besondere Gründe rechtfertigen eine Ausnahme (Bst. a), oder beim Drittstaatsangehörigen handelt es sich um eine Person, die im Rahmen von schweizerischen Hilfs- und Entwicklungsprojekten über die wirtschaftliche oder technische Zusammenarbeit ein Weiterbildungsprogramm absolviert (Bst. b), oder der Drittstaatsangehörige gehört der Personenkategorie der Künstler, Artisten und Cabaret-Tänzerinnen an, die sich innerhalb eines Kalenderjahres insgesamt längstens acht Monate in der Schweiz aufhalten (Bst. c).
6.
In der vorliegenden Streitsache fällt als Ausnahmetatbestand allein Art. 8 Abs. 3 Bst. a aBVO in Betracht, der eine Ausnahme von den Rekrutierungsprioritäten zu Gunsten qualifizierter Arbeitskräfte zulässt, wenn besondere Gründe dies rechtfertigen. Beide Kriterien - die fachliche Qualifikation und die besonderen Gründe - müssen kumulativ erfüllt sein (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4642/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 3.3 mit weiteren Hinweisen). Ihr Vorliegen kann nicht leichthin angenommen werden, soll die Absicht des Verordnungsgebers verwirklicht werden, die Zuwanderung aus dem Nicht-EU/EFTA-Raum restriktiv zu gestalten, konsequent dem volkswirtschaftlichen Gesamtinteresse unterzuordnen und vermehrt an den übergeordneten integrations- und staatspolitischen Zielen auszurichten (vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1229/2006 vom 6. Juni 2007 E. 5.3; ferner Weisungen und Erläuterungen des BFM über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt [ANAG-Weisungen], 3. Aufl., Bern 2006, E. 432.3).
7.
Gemäss der ausländerrechtlichen Praxis, wie sie in den ANAG-Weisungen zum Ausdruck kommt (zur Bedeutung der ANAG-Weisungen vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgericht C-4642/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 5.1), kann die Qualifikation je nach Beruf oder Spezialisierung auf verschiedenen Stufen erfolgt sein: Universitätsabschluss, Fachhochschuldiplom, besondere fachliche Ausbildung mit mehrjähriger Berufserfahrung, Beruf mit Zusatzausbildung, oder sonstwie erfolgte Aneignung ausserordentlicher, unerlässlicher Spezialkenntnisse in spezifischen Bereichen. Das Vorliegen der erforderlichen Qualifikation kann bei der arbeitsmarktlichen Prüfung auch von der Funktion der ausländischen Arbeitskraft abgeleitet werden, wie z.B. bei Firmengründern oder Unternehmensleitern von arbeitsmarktlich bedeutenden Betrieben (Ziff. 432.32 der ANAG-Weisungen).
7.1 Den Akten lässt sich entnehmen, dass X._______ nach Abschluss der Oberschule im Juni 2001 erste berufliche Erfahrungen als Rezeptionistin bei der "Shanghai Exhibition Hall" sammelte und im Juni 2003 an der dortigen Universität für Fremdsprachen den Grad eines "Bachelor of Commerce English" erwarb. Im Oktober 2003 gelangte sie mit einer Studentenbewilligung in die Schweiz, um eine vierjährige Ausbildung am IHTC in Weggis/LU aufzunehmen. Dort erlangte sie im September 2006 den Titel eines "Bachelor of Science in International Hotel and Tourism". Zum Zeitpunkt der Einleitung des Bewilligungsverfahrens setzte X._______ ihre Ausbildung am gleichen Institut mit einem MBA-Lehrgang mit Konzentration auf Hotellerie- und Tourismusmanagement fort. Nach dem Konkurs des IHTC im Herbst 2007 schliesst X._______ gegenwärtig ihre Ausbildung an der ebenfalls in Weggis/LU domizilierten Hotelfachschule "International School of Business Management" mit "MBA in Hospitality Management" ab. Ausbildungsbegleitend durchlief X._______ bei renommierten Hotellerie- und Gastronomiebetrieben mehrere Praktika in den Bereichen Housekeeping, Küche, Restaurant und Service. Parallel dazu absolvierte sie eine Lehre zur Servicefachangestellten und erweiterte ihre Deutschkenntnisse an der Migros-Klubschule. Die Beurteilung ihrer schulischen und praxisbezogenen Leistungen war durchwegs sehr gut bis hervorragend. X._______ fiel als eine der besten Studentinnen der IHTC auf und konnte anlässlich der Internationalen Servicemeisterschaft IGEHO 2005 einen Spitzenplatz realisieren. Damit verfügt X._______ auf dem Gebiet des Hotellerie und des Tourismus zweifellos über einen hohen Ausbildungsstand und eindrückliche berufliche Fertigkeiten. Für sich allein genügt dies jedoch nicht, um X._______ im Sinne der Verordnung als besonders qualifiziert erscheinen zu lassen. Entscheidend ist, ob das Anforderungsprofil der zu besetzenden Stelle gerade die Qualifikation erfordert, über welche X._______ verfügt.
7.2 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Aktiengesellschaft, die am 10. Mai 2007 gegründet wurde und die gemäss Handelsregisterauszug vom 16. Mai 2007 unter anderem Import und Export sowie Handel mit Waren aller Art betreibt. Am 16. Mai 2007, d.h. praktisch unmittelbar nach ihrer Gründung unterbreitete die Beschwerdeführerin bei der Migrationsbehörde des Kantons Appenzell Innerrhoden ein Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an X._______ zwecks Erwerbstätigkeit als Assistentin der Geschäftsleitung. Im einen Tag zuvor aufgesetzten Arbeitsvertrag wird der Aufgabenbereich von X._______ wie folgt umschrieben: Assistentin der Geschäftsführerin, Verhandlungen mit Kunden und Lieferanten, Übersetzungsarbeiten vor allem zwischen Deutsch und Chinesisch sowie Aufbau einer Marketing- und Verkaufsabteilung. Die Geschäftsführerin erläuterte in einem Begleitschreiben zum Bewilligungsgesuch, das Unternehmen befinde sich in taiwanesischer Hand und sei dem Handel mit hochwertigen Bio-Produkten, Lebensmitteln und Getränken, sowie Gütern des täglichen Gebrauchs aus aller Welt gewidmet. In einem ersten Schritt würden Verteiler namentlich in Taiwan, China und Japan gesucht, und es werde eine Niederlassung in Taiwan zur Erschliessung des asiatischen Marktes gegründet. X._______ sei prädestiniert für die Schweizer Niederlassung des Unternehmens. Dies im Wesentlichen aus drei Gründen. Um die Kommunikation zwischen Taiwan und der Schweiz optimal zu gestalten, werde eine Person benötigt, die Deutsch und Chinesisch beherrsche. Gute Kenntnisse des Englischen seien zusätzlich von Vorteil. X._______ erfülle alle diese Anforderungen. Die Stelle verlange ferner eine Persönlichkeit, die sich durch ein starkes Interesse im kulinarischen und gastronomischen Bereich auszeichne. X._______ verfüge über eine Hotelfachausbildung. Mit ihren während der letzten drei Jahre an renommierten Adressen in Zürich absolvierten Praktika habe sie ihr waches Interesse auf diesem Gebiet unter Beweis gestellt. Schliesslich und endlich habe man X._______ im Juli 1996 (recte wohl 2006) als enthusiastische, fürsorgliche, fröhliche, freundliche und dankbare Persönlichkeit kennen gelernt, alles Charaktereingenschaften, die der Unternehmensvision entsprechen würden.
7.3 Es versteht sich von selbst, dass die an der Hotelfachschule erworbenen, spezifisch auf die Bedürfnisse der Hotellerie, der Gastronomie und des Tourismus ausgerichteten Qualifikationen von X._______ nicht dem Anforderungsprofil eines Handelsunternehmens entsprechen, das sich mit dem Import und Export von Bio-Produkten beschäftigt. Es ist auch nicht ersichtlich, welche während der Ausbildung erworbenen Fertigkeiten X._______ besonders befähigten, eine Marketing- und Verkaufabteilung eines solchen Unternehmens aufzubauen. Dass X._______ an der Hotelfachschule mit Erfolg Ausbildungsgänge besuchte, deren Inhalte mehr oder weniger ausgeprägte Schnittmengen mit dem Anforderungsprofil eines Import/Export-Kaufmanns im Food/Beverage-Bereich aufweisen, kann an dieser Feststellung solange nichts ändern, als X._______ nicht auf einschlägige berufliche Erfahrungen zurückgreifen kann. Im Stelleninserat, mit dem die Beschwerdeführerin ihre Suchbemühungen auf dem schweizerischen und EU/EFTA-Arbeitsmarkt dokumentiert, wird denn auch nicht ein spezifisches Fachwissen verlangt, wie es üblicherweise an einer Hotelfachschule vermittelt wird. Der Kandidat soll nicht weiter umschriebene Erfahrungen im Bereich des Getränke- und Lebensmittelhandels oder in der Gastronomie aufweisen können. Dafür werden die sprachlichen Kompetenzen des Kandidaten in den Vordergrund gestellt: Er müsse über sehr gute Kenntnisse in Wort und Schrift der chinesischen, englischen und deutschen Sprache verfügen. Es sind auch diese Sprachkenntnisse, die die Geschäftsführerin des Unternehmens in ihrer Aufzählung der besonderen Qualifikationen von X._______ zuallererst nennt, und in ihrer Replik schliesslich räumt die Beschwerdeführerin selbst ein, für die Besetzung der Stelle sei nicht ein Hochschul- oder Fachhochschulabschluss massgebend, sondern die Sprachkenntnisse von X._______, die man anders nicht erwerben könne. Fehlen indessen - wie es vorliegend der Fall ist - spezifische fachliche Qualifikationen für eine berufliche Stellung, dann kann das Manko auch nicht mit ausgezeichten Sprachkenntnissen und charakterlicher Eignung des Kandidaten wettgemacht werden. Dass X._______ sehr gute Kenntnisse in der chinesischen, englischen und deutschen Sprache aufweist und sich von ihrem Wesen her bestens in das Unternehmen einfügt, soll nicht in Abrede gestellt werden, ist jedoch für die Beurteilung der Streitsache nicht erheblich.
7.4 Ausgehend von diesen Erwägungen ist mit der Vorinstanz festzustellen, dass X._______ als Absolventin einer Hotelfachschule ohne einschlägige Berufserfahrung nicht über die nach Art. 8 Abs. 3 Bst. a aBVO notwendige Qualifikation verfügt, um im Hinblick auf eine Erwerbstätigkeit im Unternehmen der Beschwerdeführerin eine Ausnahme von den Rekrutierungsprioritäten zu rechtfertigen.
8.
Erfüllt X._______ die von Art. 8 Abs. 3 Bst. a aBVO geforderte Qualifikation für die zu besetzende Stelle nicht, muss nicht geprüft werden, wie es mit den anderen Voraussetzungen einer Ausnahme von den Rekrutierungsprioritäten bestellt ist, nämlich dem Vorliegen besonderer Gründe (Art. 8 Abs. 3 Bst. a aBVO; vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1229/2006 vom 6. Juni 2007 E. 5.3 ff.) und den hinreichenden Suchbemühungen auf dem Arbeitsmarkt der Schweiz und der EU/EFTA (Art. 7 Abs. 1 und 4, Art. 8 Abs. 1 aBVO). Nur nebenbei sei deshalb darauf hingewiesen, dass die Anstrengungen der Beschwerdeführerin, auf dem schweizerischen und europäischen Arbeitsmarkt eine geeignete Arbeitskraft zu finden, nicht den Anschein der Ernsthaftigkeit erwecken. Den Migrationsbehörden wurde X._______ ohne vorgängige Suchbemühungen als Wunschkandidatin präsentiert. Erst nach zweimaliger Beanstandung liess die Beschwerdeführerin Inserate auf den Internetportalen www.fazjob.com und www.ostjob.ch aufschalten. Dies geschah am 27. bzw. 30. Juni 2007. Bereits wenige Tage später, am 9. Juli 2007, betrachtete die Beschwerdeführerin die Sache mangels Bewerbungen als gescheitert und wandte sich erneut an die Migrationsbehörden. Wie lange die Inserate schlussendlich aufgeschaltet blieben, ist nicht bekannt. Zum heutigen Zeitpunkt jedenfalls kann weder auf dem einen noch auf dem anderen Internetportal eine aktive Suche festgestellt werden. Anderweitige Bemühungen wurden offenkundig nicht unternommen, obschon sich eine Verlagerung auf Fachmedien und gegebenenfalls auf spezifische Personengruppen aufgedrängt hätte. Alles in allem kann sich das Bundesverwaltungsgericht des Eindrucks nicht erwehren, dass die Beschwerdeführerin einen Erfolg der Suchbemühungen gar nicht wollte, weil sie ihre Wahl bereits definitiv getroffen hatte.
9.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung zu Recht ergangen ist (Art. 49
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
10.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 |
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| 1 | En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis. |
| 2 | Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes. |
| 3 | Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure. |
| 4 | L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101 |
| 4bis | L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé: |
| a | entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires; |
| b | entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102 |
| 5 | Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106 |
11.
Dieses Urteil ist endgültig (Art. 1 Abs. 2
|
SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 1 Principe |
|
| 1 | Le Tribunal administratif fédéral est le tribunal administratif ordinaire de la Confédération. |
| 2 | Il statue comme autorité précédant le Tribunal fédéral, pour autant que la loi n'exclue pas le recours à celui-ci. |
| 3 | Il comprend 50 à 70 postes de juge. |
| 4 | L'Assemblée fédérale détermine dans une ordonnance le nombre de postes de juge. |
| 5 | Elle peut autoriser, pour une période de deux ans au plus, des postes de juge supplémentaires si le Tribunal administratif fédéral est confronté à un surcroît de travail que ses moyens ne lui permettent plus de maîtriser. |
|
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre: |
|
| a | les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal; |
| b | les décisions relatives à la naturalisation ordinaire; |
| c | les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent: |
| c1 | l'entrée en Suisse, |
| c2 | une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit, |
| c3 | l'admission provisoire, |
| c4 | l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi, |
| c5 | les dérogations aux conditions d'admission, |
| c6 | la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation; |
| d | les décisions en matière d'asile qui ont été rendues: |
| d1 | par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger, |
| d2 | par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit; |
| e | les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération; |
| f | les décisions en matière de marchés publics: |
| fbis | les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65; |
| f1 | si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou |
| f2 | si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63; |
| g | les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes; |
| h | les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale; |
| i | les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile; |
| j | les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave; |
| k | les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit; |
| l | les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises; |
| m | les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs; |
| n | les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent: |
| n1 | l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision, |
| n2 | l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire, |
| n3 | les permis d'exécution; |
| o | les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules; |
| p | les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70 |
| p1 | une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public, |
| p2 | un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71; |
| p3 | un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73; |
| q | les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent: |
| q1 | l'inscription sur la liste d'attente, |
| q2 | l'attribution d'organes; |
| r | les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75; |
| s | les décisions en matière d'agriculture qui concernent: |
| s1 | ... |
| s2 | la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production; |
| t | les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession; |
| u | les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79); |
| v | les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national; |
| w | les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe. |
| x | les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs; |
| y | les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal; |
| z | les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe. |
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 700.-- verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
- die Vorinstanz
- das Amt für Ausländerfragen des Kantons Appenzell Innerrhoden
- das Amt für Migration des Kantons Luzern
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Julius Longauer
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