1C_359/2016 - 2016-11-09 - Procedura amministrativa - extradition; refus de l'OFJ de faire procéder à l'effacement d'un signalement dans les bases de données suisses

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 359/2016

Arrêt du 9 novembre 2016

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Patrick Hunziker, avocat,
recourant,

contre

Office fédéral de la justice, Unité Extraditions, Bundesrain 20, 3003 Berne.

Objet
extradition; refus de l'OFJ de faire procéder à l'effacement d'un signalement dans les bases de données suisses,

recours contre l'arrêt du Tribunal pénal fédéral,
Cour des plaintes, du 26 juillet 2016.

Faits :

A.
A.________, ressortissant russe domicilié en Israël, a fait l'objet de demandes d'arrestation d'Interpol Moscou pour des soupçons d'abus de confiance, de détournements et de blanchiment d'argent en lien avec l'affaire dite Yukos. Ces demandes ont été inscrites par l'Office fédéral de la justice (OFJ) dans le système de recherches informatisées de police (RIPOL).
En 2010, A.________ s'est adressé à l'OFJ afin d'obtenir l'assurance qu'il ne serait pas extradé, l'entraide judiciaire ayant été refusée par la Suisse dans l'affaire Yukos. L'OFJ a rejeté la requête, décision confirmée successivement par la Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral, puis par le Tribunal fédéral (arrêt 1C 361/2010).
Aux mois d'octobre et novembre 2015, A.________ a demandé à l'OFJ d'effacer l'inscription le concernant dans le RIPOL, en relevant que le mandat d'arrêt d'Interpol Moscou était discriminatoire et reposait sur des motifs politiques et qu'il avait été radié des systèmes d'information d'Interpol. L'entraide judiciaire avait été définitivement refusée à la Russie dans l'affaire Yukos (arrêt 1A.15/2007 du 13 août 2007), et sa propre extradition avait aussi été refusée par la Lituanie pour les mêmes raisons. Par lettre du 12 janvier 2016, l'OFJ a refusé de procéder à l'effacement requis. Les autorités suisses n'étaient pas liées par l'appréciation d'Interpol; les engagements découlant de la CEExtr. empêchaient la Suisse de rejeter par avance une demande d'arrestation sans notamment permettre à l'Etat requérant de compléter sa démarche par le dépôt d'une demande formelle d'extradition.

B.
Par arrêt du 26 juillet 2016, la Cour des plaintes a déclaré irrecevable le recours formé par A.________ contre la décision de l'OFJ. Les décisions antérieures à un mandat d'arrêt - telle l'inscription d'une personne suite à une demande de recherche - ne pouvaient faire l'objet d'un recours. Le caractère politique des poursuites intentées contre le recourant ferait l'objet d'un examen à l'occasion d'une éventuelle procédure d'extradition.

C.
Par acte du 8 août 2016, A.________ forme un recours en matière de droit public fondé sur l'art. 84 LTF. Il demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Cour des plaintes et d'ordonner l'effacement de son signalement dans les bases de données suisses, subsidiairement de dire que son recours à la Cour des plaintes était recevable et de renvoyer la cause à cette autorité afin qu'elle statue sur le fond.
La Cour des plaintes se réfère à son arrêt, sans observations. L'OFJ conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Dans ses dernières observations, le recourant conteste notamment le caractère incident de la décision attaquée.

Considérant en droit :

1.
Selon l'art. 84 al. 1 LTF, le recours en matière de droit public est recevable contre une décision rendue par le Tribunal pénal fédéral en matière d'entraide pénale internationale s'il a pour objet une extradition, une saisie, le transfert d'objets ou de valeurs ou la transmission de renseignements concernant le domaine secret, et s'il concerne un cas particulièrement important. La condition première pour admettre la recevabilité d'un tel recours est l'existence d'une décision rendue en matière d'entraide judiciaire, portant sur l'un des objets précités.

1.1. En l'occurrence, la décision de l'OFJ concerne l'effacement des données concernant le recourant dans les registres suisses. Il s'agit certes d'une décision en rapport avec l'extradition, comme l'a retenu la Cour des plaintes. Au contraire de celle-ci, qui peut connaître de recours formés contre tous les genres de décisions rendues dans ce domaine (art. 25 al. 1 EIMP), le Tribunal fédéral ne statue que si le recours a pour objet une extradition. Le recours est ainsi recevable contre la décision finale d'extradition proprement dite ou contre une remise accessoire d'objets ou de valeurs (art. 59 EIMP). Il n'est en revanche pas ouvert contre les décisions préjudicielles et incidentes rendues en matière d'entraide, sous réserve des décisions d'arrestation (art. 47 EIMP) ou de saisies de valeurs, pour autant que les conditions de l'art. 93 al. 1 LTF soient réunies (art. 93 al. 2 LTF). Il en va a fortiori de même pour les décisions rendues antérieurement à l'ouverture d'une procédure formelle d'extradition. Contrairement à ce que soutient le recourant, une demande d'arrestation provisoire au sens de l'art. 16 CEExtr. n'ouvre pas la procédure d'extradition, l'Etat requérant n'ayant à faire part que d'une intention sur ce point.
L'art. 84 LTF a été adopté afin de limiter fortement l'accès au Tribunal fédéral dans le domaine de l'entraide judiciaire et de l'extradition en ne permettant de recourir que dans des cas exceptionnels jugés particulièrement importants (ATF 133 IV 125, 129, 131, 132). Une interprétation extensive de cette disposition ne se justifie pas. Dès lors, faute de porter directement sur l'extradition ou sur la détention extraditionnelle, l'arrêt attaqué ne peut faire l'objet du recours prévu à l'art. 84 LTF. Il n'y a pas, cela étant, à s'interroger sur l'existence d'un cas particulièrement important, ni sur la nature incidente de l'arrêt attaqué.

1.2. Le recours en matière de droit public pourrait certes se fonder sur la disposition générale de l'art. 82 let. a LTF. A supposer qu'il soit recevable au regard des art. 86 al. 1 let. b , 89 al. 1 let. a in fine et 93 LTF, il devrait de toute manière être rejeté.
En effet, comme cela est relevé dans l'arrêt 1C 361/2010 du 6 septembre 2010, la personne éventuellement visée par une demande d'extradition n'a pas un droit à ce qu'il soit statué, le cas échéant par anticipation, sur une telle demande. Dans l'hypothèse où la Suisse ne serait pas encore saisie d'une requête formelle d'extradition, mais d'une simple demande d'arrestation, l'autorité ne pourrait d'ailleurs donner aucune assurance quant au sort d'une éventuelle demande d'extradition formée par la suite par l'Etat étranger. Dès lors, la personne qui fait l'objet d'un signalement ne saurait se prévaloir de son droit de rectification ou d'effacement garanti à l'art. 16 de l'ordonnance concernant le Bureau central national Interpol Bern (ordonnance Interpol, RS 366.1) pour obtenir la suppression d'un tel signalement. Le bien-fondé d'une demande d'extradition est en effet du seul ressort de l'autorité suisse compétente en la matière, et la personne concernée ne saurait obtenir qu'il soit statué à ce sujet par anticipation, sans notamment laisser à l'Etat requérant l'occasion de préciser ou de compléter sa démarche comme le prévoit notamment l'art. 13 CEExtr.
C'est dès lors à juste titre que la qualité pour recourir a été déniée au recourant.

2.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant qui succombe.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'Office fédéral de la justice, Unité Extraditions, et au Tribunal pénal fédéral, Cour des plaintes.

Lausanne, le 9 novembre 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Fonjallaz

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 84 Assistenza internazionale in materia penale - 1 Contro le decisioni nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale il ricorso è ammissibile soltanto se concerne un'estradizione, un sequestro, la consegna di oggetti o beni oppure la comunicazione di informazioni inerenti alla sfera segreta e si tratti di un caso particolarmente importante.
¹	Contro le decisioni nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale il ricorso è ammissibile soltanto se concerne un'estradizione, un sequestro, la consegna di oggetti o beni oppure la comunicazione di informazioni inerenti alla sfera segreta e si tratti di un caso particolarmente importante.
²	Un caso è particolarmente importante segnatamente laddove vi sono motivi per ritenere che sono stati violati elementari principi procedurali o che il procedimento all'estero presenta gravi lacune.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 84 Assistenza internazionale in materia penale - 1 Contro le decisioni nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale il ricorso è ammissibile soltanto se concerne un'estradizione, un sequestro, la consegna di oggetti o beni oppure la comunicazione di informazioni inerenti alla sfera segreta e si tratti di un caso particolarmente importante.
¹	Contro le decisioni nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale il ricorso è ammissibile soltanto se concerne un'estradizione, un sequestro, la consegna di oggetti o beni oppure la comunicazione di informazioni inerenti alla sfera segreta e si tratti di un caso particolarmente importante.
²	Un caso è particolarmente importante segnatamente laddove vi sono motivi per ritenere che sono stati violati elementari principi procedurali o che il procedimento all'estero presenta gravi lacune.

SR 351.1 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (Assistenza in materia penale, AIMP) - Assistenza in materia penale AIMP Art. 25 - 1 Salvo che la legge disponga altrimenti, le decisioni di prima istanza delle autorità cantonali e delle autorità federali possono essere impugnate direttamente con ricorso alla Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale.70
¹	Salvo che la legge disponga altrimenti, le decisioni di prima istanza delle autorità cantonali e delle autorità federali possono essere impugnate direttamente con ricorso alla Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale.70
²	Il ricorso contro una domanda svizzera a uno Stato estero è ammissibile soltanto se questo è richiesto di assumere il perseguimento o l'esecuzione penali. In tale caso, è legittimata a ricorrere unicamente la persona perseguita che ha dimora abituale in Svizzera.71
^2bis	È ammissibile il ricorso contro una domanda svizzera volta a far assumere a uno Stato estero l'esecuzione di una decisione penale relativa a una consegna ai sensi dell'articolo 101 capoverso 2.72
³	L'UFG può ricorrere contro le decisioni delle autorità cantonali e contro le decisioni del Tribunale penale federale. L'autorità cantonale può ricorrere contro la decisione dell'UFG di non presentare la domanda.73
⁴	Il ricorso può vertere anche sull'applicazione inammissibile o manifestamente inesatta del diritto straniero.
⁵	...74
⁶	La Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale non è vincolata dalle conclusioni delle parti.75

SR 351.1 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (Assistenza in materia penale, AIMP) - Assistenza in materia penale AIMP Art. 59 Consegna di oggetti e beni - 1 Se le condizioni per l'estradizione sono adempiute, sono consegnati gli oggetti e i beni in possesso della persona perseguita che:
¹	Se le condizioni per l'estradizione sono adempiute, sono consegnati gli oggetti e i beni in possesso della persona perseguita che:
^a	possono servire come mezzi di prova, o
^b	provengono dal reato.
²	Se una terza persona che ha acquisito diritti in buona fede, un'autorità o il danneggiato che abita in Svizzera fanno valere diritti sugli oggetti o i beni che possono servire come mezzi di prova, la consegna avviene soltanto se lo Stato richiedente garantisce la restituzione gratuita dopo la chiusura del suo procedimento.
³	Gli oggetti o i beni che provengono dal reato comprendono:
^a	oggetti con i quali è stato commesso il reato;
^b	il prodotto o il ricavo del reato, il valore di rimpiazzo e l'indebito profitto;
^c	i doni o altre liberalità che sono serviti o erano destinati a determinare o a ricompensare l'autore del reato e il valore di rimpiazzo.
⁴	Gli oggetti o i beni che provengono del reato possono essere trattenuti in Svizzera se:
^a	il danneggiato cui devono essere restituiti dimora abitualmente in Svizzera;
^b	un'autorità fa valere diritti su di essi; o
^c	una persona estranea al reato, le cui pretese non sono garantite dallo Stato richiedente, rende verosimile di aver acquisito in buona fede diritti su tali oggetti o beni in Svizzera o, in quanto dimorante abitualmente in Svizzera, all'estero.
⁵	Parimenti, oggetti o beni giusta il capoverso 1 possono essere trattenuti in Svizzera fintanto che sono necessari per un procedimento penale pendente in Svizzera.
⁶	Se un avente diritto fa valere pretese su oggetti o beni giusta il capoverso 4, la loro consegna allo Stato richiedente viene rimandata fino a quando la situazione giuridica sia chiarita. Gli oggetti o i beni litigiosi possono essere consegnati all'avente diritto solo se:
^a	lo Stato richiedente vi acconsente;
^b	nel caso del capoverso 4 lettera b, l'autorità dà il suo consenso, o
^c	la fondatezza della pretesa è stata riconosciuta da un'autorità giudiziaria svizzera.
⁷	La consegna di oggetti o di beni è indipendente dall'estradizione effettiva della persona perseguita.
⁸	Non vengono consegnati gli oggetti e i beni di cui al capoverso 1 lettera b che spettano alla Svizzera in esecuzione di un accordo di ripartizione in applicazione della legge federale del 19 marzo 2004107 sulla ripartizione dei valori patrimoniali confiscati.108

SR 351.1 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (Assistenza in materia penale, AIMP) - Assistenza in materia penale AIMP Art. 47 Ordine di arresto e altre decisioni - 1 L'UFG emette un ordine di arresto in vista d'estradizione. Esso può prescindervi segnatamente se la persona perseguita:
¹	L'UFG emette un ordine di arresto in vista d'estradizione. Esso può prescindervi segnatamente se la persona perseguita:
^a	verosimilmente non si sottrarrà all'estradizione né comprometterà l'istruzione penale, o
^b	può produrre immediatamente il suo alibi.
²	Se la persona perseguita non è in condizione d'essere incarcerata o se altri motivi lo giustificano, l'UFG può, in luogo della carcerazione, decidere altri provvedimenti cautelari.
³	Simultaneamente, esso decide quali oggetti e beni debbano rimanere od essere messi al sicuro.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

IR 0.353.1 Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957 CEEstr Art. 16 Arresto provvisorio - 1. In caso d'urgenza, le autorità competenti della Parte richiedente potranno domandare l'arresto provvisorio dell'individuo ricercato; le autorità competenti della Parte richiesta statuiranno sulla domanda conformemente alla loro legge.
¹	In caso d'urgenza, le autorità competenti della Parte richiedente potranno domandare l'arresto provvisorio dell'individuo ricercato; le autorità competenti della Parte richiesta statuiranno sulla domanda conformemente alla loro legge.
²	La domanda d'arresto provvisorio indicherà l'esistenza di uno degli atti previsti nel paragrafo 2, lettera a dell'articolo 12 e manifesterà l'intenzione di inviare una domanda d'estradizione; essa menzionerà il reato per il quale l'estradizione sarà domandata, il tempo e il luogo ove è stato commesso e, nella misura del possibile, il segnalamento dell'individuo ricercato.
³	La domanda di arresto provvisorio sarà trasmessa alle autorità competenti dalla Parte richiesta sia per via diplomatica, sia direttamente per posta o telegrafo, sia attraverso l'organizzazione internazionale di Polizia criminale (Interpol), sia per qualsiasi altro mezzo lasciante una traccia scritta o ammessa dalla Parte richiesta. L'autorità richiedente sarà informata senza indugio del seguito dato alla domanda.
⁴	L'arresto provvisorio potrà cessare, se, entro 18 giorni dall'arresto, la Parte richiesta non dispone della domanda di estradizione e degli atti menzionati nell'articolo 12; esso non potrà, in alcun caso, superare 40 giorni dal momento dell'arresto. Tuttavia, la liberazione provvisoria è sempre possibile, in quanto la Parte richiesta prenda tutte le misure da essa ritenute necessarie per evitare la fuga dell'individuo richiesto.
⁵	La liberazione provvisoria non impedisce un nuovo arresto né l'estradizione, se la domanda di estradizione perviene ulteriormente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.