8C_60/2021 - 2021-08-09 - Fonction publique - Droit de la fonction publique (résiliation des rapports de service)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

8C 60/2021

Arrêt du 9 août 2021

Ire Cour de droit social

Composition
MM. les Juges fédéraux Maillard, Président, Wirthlin et Abrecht.
Greffière : Mme Castella.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Nicolas Perret, avocat,
recourant,

contre

Commune de Vandoeuvres,
route de Vandoeuvres 104, 1253 Vandoeuvres, représentée par Me Nicolas Wisard, avocat,
intimée.

Objet
Droit de la fonction publique (résiliation des rapports de service),

recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 1er décembre 2020 (A/3423/2019-FPUBL ATA/1205/2020).

Faits :

A.

A.a. A.________ a été engagé en 2001 par la Commune de Vandoeuvres (ci-après: la Commune) en qualité de secrétaire général. Le 29 août 2018, l'exécutif communal, alors composé de B.________, maire, de C.________ et de D.________, adjoints à la maire, a infligé un blâme à A.________ pour avoir remis en cause la position de l'exécutif communal de manière réitérée, et ce même après que toutes les informations utiles lui avaient été transmises et alors qu'aucun reproche ne lui était fait; en outre, des courriels des 1 eret 3 juin 2018, adressés à B.________ et aux avocats mandatés par la Commune, comprenaient des propos mettant en cause les magistrats communaux en des termes inacceptables.

Le recours interjeté par A.________ auprès de la chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la chambre administrative) contre le blâme infligé le 29 août 2018 a été rejeté par arrêt du 5 mars 2019.

A.b. Pendant la procédure judiciaire liée au blâme, A.________ a adressé le 17 octobre 2018 aux membres du Conseil municipal un courriel portant sur le procès-verbal d'une séance de la commission de travaux du 8 octobre 2018, lors de laquelle D.________ avait donné des informations au sujet des travaux des chemins E.________ et F.________. Dans ce courriel, également transmis à une partie du personnel communal, A.________ remettait en cause les propos tenus par D.________ et accusait celui-ci d'avoir violé son obligation de dignité; reprenant en détail les vingt-six points abordés par D.________, il qualifiait plusieurs d'entre eux d'informations non avérées, communiquées dans le seul but de le discréditer.

Le 22 octobre 2018, lors d'une séance, B.________ a informé le personnel de la Commune des faits ayant marqué l'année 2018. Lors de cette séance, A.________ a critiqué la gestion par l'exécutif du dossier de l'ancienne comptable, partie à la retraite au printemps 2018, qui avait obtenu pendant plusieurs années le paiement de nombreuses heures supplémentaires; il a détaillé les montants concernés et a informé les collaborateurs des faits découlant d'une enquête menée au printemps 2018 par le service de surveillance des communes (ci-après: SSCO).
Dès le 23 octobre 2018, A.________ a été mis au bénéfice d'un certificat médical d'incapacité de travail, régulièrement renouvelé. Le 10 décembre 2018, il a envoyé aux membres de la commission des travaux un courriel indiquant qu'une nouvelle fois, D.________ avait multiplié les affirmations mensongères dans le seul but de le discréditer lors de la séance du 4 décembre 2018.

A.c. Le 10 décembre 2018, B.________, pour la Commune, a informé A.________ de son intention de résilier ses rapports de service pour inaptitude à remplir les exigences du poste et en raison de la rupture de la relation de confiance, invoquant l'envoi du courriel du 17 octobre 2018 et sa diffusion au sein de la mairie, ainsi que les propos tenus lors de la séance du 22 octobre 2018.

A.________ ayant déclaré ne pas être en mesure d'exercer son droit d'être entendu dès lors qu'il était en arrêt maladie, la Commune a demandé une expertise médicale, qui a conclu que l'incapacité de travail était liée à l'environnement de travail et au conflit professionnel impliquant A.________, mais que celui-ci était cependant en capacité d'exercer son droit d'être entendu. Dans le délai prolongé au 16 juillet 2019 à cet effet, A.________ s'est opposé à son licenciement; revenant en détail sur les faits ayant mené à son message du 17 octobre 2018, sur le déroulement de la séance du 22 octobre 2018 et sur la rémunération de l'ancienne comptable, il a affirmé qu'il était révoltant et incompréhensible de faire l'objet d'une nouvelle sanction alors que les faits et les personnes qu'il avait à juste titre dénoncés faisaient l'objet d'une "omerta" et d'une "inaction suspecte" de la part de la maire.

A.d. Le 22 juillet 2019, la Commune a résilié les rapports de service de A.________ pour le 31 octobre 2019, en application du délai de résiliation statutaire de trois mois. Reprenant les éléments déjà développés antérieurement, la Commune a indiqué que le comportement de A.________ au cours de l'automne 2018 et de l'hiver 2019 avait causé une rupture définitive du lien de confiance nécessaire à la poursuite des rapports de service. Son insistance récurrente à revenir sur les événements survenus au cours de l'année 2018 témoignait du comportement de remise en cause systématique d'éléments anciens et qui, pour certains, avaient fait l'objet du blâme entré en force. L'exécutif communal ne pouvait que constater que A.________ persistait à violer ses devoirs statutaires, même dans ses déterminations dans lesquelles des critiques ad personam se manifestaient, comprenant une litanie de qualificatifs dénigrants.

B.
A.________ a interjeté recours auprès de la chambre administrative contre la décision de résiliation, en concluant principalement à l'annulation de celle-ci et à sa réintégration; à titre subsidiaire, il a conclu à la constatation que son licenciement était contraire au droit et au paiement d'une indemnité équivalant à six mois de salaire brut pour congé abusif.

Par arrêt du 1 er décembre 2020, la chambre administrative a rejeté le recours, avec suite de frais et dépens.

C.
A.________ interjette un recours en matière de droit public ainsi qu'un recours constitutionnel subsidiaire contre cet arrêt, en concluant principalement à sa réforme en ce sens qu'il soit ordonné à la Commune de Vandoeuvres de le réintégrer dans son poste de secrétaire général avec effet au 1er novembre 2019, subsidiairement que la Commune de Vandoeuvres doive lui payer une indemnité équivalant à six mois de salaire brut (soit 67'116 fr.) pour congé abusif. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à l'instance cantonale pour nouvelle décision.

L'intimée conclut principalement à l'irrecevabilité et subsidiairement au rejet tant du recours en matière de droit public que du recours constitutionnel subsidiaire, tandis que la chambre administrative s'est référée aux considérants de son arrêt. Le recourant a maintenu les termes de son recours.

Considérant en droit :

1.
L'arrêt entrepris a été rendu dans une cause en matière de rapports de travail de droit public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Dans la mesure où la contestation porte sur la résiliation des rapports de service, il s'agit d'une contestation de nature pécuniaire, de sorte que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en considération. La valeur litigieuse atteint par ailleurs le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie du recours en matière de droit public en ce domaine (art. 51 al. 1 let. a et al. 2 et 85 al. 1 let. b LTF). Déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) contre une décision prise par un tribunal supérieur qui a statué sur recours en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF), le recours en matière de droit public est donc recevable. En conséquence, le recours constitutionnel subsidiaire formé simultanément est irrecevable (art. 113 LTF a contrario).

2.

2.1. Sauf dans les cas mentionnés à l'art. 95 LTF, la violation du droit cantonal ou communal ne peut pas être invoquée en tant que telle devant le Tribunal fédéral. Il est cependant possible de faire valoir que son application viole le droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou d'autres droits constitutionnels (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1). Le Tribunal fédéral examine de tels moyens uniquement s'ils sont formulés conformément aux exigences de motivation qualifiée prévues à l'art. 106 al. 2 LTF, à savoir expressément soulevés et exposés de manière claire et détaillée (ATF 142 V 577 consid. 3.2 et la référence). Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si
une autre solution - y compris préférable - paraît possible (ATF 144 I 113 consid. 7.1).

2.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 143 IV 241 consid. 2.3.1; sur la notion d'arbitraire, cf. ATF 142 V 513 consid. 4.2) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 145 V 188 consid. 2). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques appellatoires portant sur l'appréciation des preuves ou l'établissement des faits par l'autorité précédente (ATF 140 V 213 consid. 2; 140 III 264 consid. 2.3).

3.
Le recourant est soumis au Statut du personnel de la Commune de Vandoeuvres dans sa version du 29 mai 2009 (ci-après: le Statut). Aux termes de celui-ci, les employés sont tenus de respecter les intérêts de la Commune et doivent s'abstenir de tout ce qui peut lui porter préjudice (art. 11 du Statut). Ils doivent, par leur attitude, entretenir des relations dignes et respectueuses avec les autorités communales, leurs supérieurs, leurs collègues et leurs subordonnés ainsi qu'avec le public; de plus, ils doivent justifier et renforcer la considération et la confiance mises en eux par les autorités communales (art. 12 al. 1 du Statut). Ils doivent s'abstenir de contester voire d'attaquer par voie de presse, de tracts, de moyens électroniques ou de toute autre manière la gestion de l'administration municipale (art. 12 al. 2 du Statut).

Après la nomination, le maire, après consultation de ses adjoints, peut, pour un motif objectivement fondé, mettre fin aux rapports de service d'un employé en respectant le délai de résiliation (art. 66 al. 2), qui est de trois mois pour la fin d'un mois lorsque les rapports de service ont duré plus d'une année (art. 67 al. 3 du Statut). Il y a motif objectivement fondé lorsque la continuation des rapports de service n'est plus compatible avec le bon fonctionnement de l'administration, soit notamment en raison de l'insuffisance des prestations, de l'inaptitude à remplir les exigences du poste, de la disparition durable d'un motif d'engagement ou de la rupture de la relation de confiance (art. 66 al. 3 let. a à d du Statut).

Selon l'art. 73 du Statut, si le Tribunal administratif (actuellement: chambre administrative de la Cour de justice), saisi d'un recours contre une décision de résiliation des rapports de service (cf. art. 72 du Statut), retient que la résiliation des rapports de travail est contraire au droit, il peut proposer à l'autorité compétente la réintégration de l'employé (al. 1); si l'autorité compétente refuse la réintégration de l'employé, le Tribunal fixe une indemnité qui ne peut pas être supérieure à six mois du dernier traitement brut, à l'exclusion de tout autre élément de rémunération (al. 2).

4.

4.1. Examinant d'abord la thèse du recourant selon laquelle celui-ci aurait été un "lanceur d'alerte" et aurait été licencié de ce fait, les juges cantonaux ont relevé que cette thèse se heurtait à ce qui avait été retenu dans l'arrêt du 5 mars 2019 confirmant le blâme prononcé le 29 août 2018 à l'encontre du recourant par la Commune. En effet, il avait alors été considéré que, sans remettre en cause la volonté initiale du recourant de veiller aux intérêts de la Commune à une utilisation conforme au Statut du personnel notamment des deniers communaux, son attitude à l'encontre de son autorité hiérarchique, après la fin de l'enquête du SSCO, avait mis à mal les rapports de confiance et la collaboration dans le respect des intérêts de la Commune en s'abstenant de tout ce qui pourrait lui porter préjudice. La chambre administrative avait encore retenu à l'époque que, même à suivre le recourant quant à sa volonté, dans l'intérêt de la Commune, de ne pas "enterrer" l'affaire malgré les résultats de l'enquête, la façon de procéder ainsi que les propos tenus à l'égard des magistrats et leur diffusion constituaient des violations de l'art. 11 du Statut (arrêt ATA/208/2019, consid. 5). La question de la position de "lanceur d'alerte" du
recourant ayant ainsi déjà été prise en compte à cette occasion, il n'y avait pas lieu de revenir, dans le cadre de l'examen de la décision de licenciement, sur les points déjà définitivement tranchés dans l'arrêt du 5 mars 2019 concernant le blâme.

4.2. Examinant ensuite la thèse du recourant selon laquelle il aurait été victime de mobbing, les juges cantonaux ont exposé que le recourant n'apportait aucun élément factuel nouveau quant à son allégation d'avoir été mis de manière systématique "sur le banc de touche" ou été victime d'un mobbing par l'exécutif de la Commune depuis qu'il avait lancé des alertes. Seul un témoin avait affirmé que le recourant aurait été mobbé. Cependant, celui-là avait également déclaré qu'il n'y avait eu aucune stratégie visant à écarter le recourant de la Commune, ce qui atténuait singulièrement son propos, et il n'avait pas avancé d'autres indices permettant de conclure à des actes de mobbing.

4.3. Les juges cantonaux ont relevé que la résiliation des rapports de service du recourant avait été prononcée en raison de comportements advenus ultérieurement au prononcé de la décision de blâme du 29 août 2018, laquelle aurait dû servir de déclencheur pour provoquer un changement d'attitude chez le recourant. Or il ressortait au contraire des pièces figurant au dossier et des témoignages recueillis que l'attitude du recourant, notamment à l'égard des magistrats de l'exécutif, ne s'était pas améliorée.

Ainsi, dans un courriel du 17 octobre 2018, adressé aux destinataires d'un procès-verbal d'une commission du conseil municipal ainsi qu'à des employés de la Commune, de surcroît sans aucune justification professionnelle, mais uniquement pour des raisons personnelles, le recourant avait accusé l'un des adjoints de vouloir le discréditer aux yeux de la commission et avait sous-entendu que celui-ci n'avait pas une attitude digne et respectable.

Lors de la séance regroupant le personnel le 22 octobre 2018, le recourant était revenu longuement, hors propos et sans y avoir été invité, sur le traitement réservé par l'exécutif à l'affaire de l'ancienne comptable municipale, insinuant notamment que celle-ci s'était enrichie sur le dos du personnel depuis 2004, semant ainsi un doute quant au rôle tenu par l'exécutif. À cette occasion, il avait également révélé des faits et des montants découlant de l'enquête du SSCO que l'exécutif n'entendait pas divulguer aux collaborateurs de la Commune.

Il apparaissait ainsi que la rupture du lien de confiance était déjà consommée le 10 décembre 2018, dès lors que le recourant avait agi à deux reprises en tout cas en violation claire de ses devoirs découlant des art. 11 et 12 du Statut. Dans le contexte du blâme qui lui avait été adressé quelques mois auparavant, ces violations étaient particulièrement graves et dénotaient l'absence totale de prise de conscience de l'inadéquation de son comportement en qualité de secrétaire général.

Finalement, le 10 décembre 2018, le recourant avait encore envoyé aux membres de la commission des travaux un autre courriel commentant les déclarations de l'adjoint et l'accusant à nouveau de s'exprimer à son sujet de façon calomnieuse et de vouloir ruiner sa réputation en son absence.

À ces faits s'ajoutait encore l'attitude du recourant entre le 10 décembre 2018 et le 22 juillet 2019, qui n'avait pu que conforter la Commune dans la décision à prendre. Ainsi, dans son courrier à la Commune du 16 juillet 2019, le recourant accusait à nouveau l'exécutif d'"omerta", soit de vouloir cacher des faits, et d'inaction dans l'affaire des heures supplémentaires de l'ancienne comptable, mettant une nouvelle fois en cause l'intégrité et la compétence de ses membres, en violation de ses devoirs de fonctionnaire.

Il y avait ainsi lieu de retenir que la décision de résiliation des rapports de service était fondée sur des violations incontestables des devoirs de service et que la poursuite de ces rapports n'apparaissait plus compatible avec le bon fonctionnement de l'administration en raison de la rupture de la relation de confiance. En outre, compte tenu du blâme déjà infligé dans le même contexte, mais n'ayant pas eu l'effet escompté sur l'attitude et les comportements du recourant envers son autorité hiérarchique, notamment s'agissant de la remise en cause du travail de celle-ci, le rapport de confiance qui était déjà mis à mal ne pouvait qu'être considéré comme définitivement rompu. En conclusion, la décision de résiliation des rapports de service apparaissait conforme au droit et le recours devait être rejeté.

5.
Le recourant s'en prend d'abord à l'établissement des faits, reprochant aux premiers juges d'avoir constaté les faits de manière manifestement incomplète et d'avoir rejeté certaines réquisitions de preuves.

5.1. En premier lieu, le recourant fait grief à la cour cantonale d'avoir omis de mentionner les anomalies qu'il avait soulevées en 2013, 2017 et 2018 concernant la rémunération de la comptable en poste depuis de nombreuses années, "avant qu'enfin l'exécutif de la Commune réagisse au début du printemps 2018", ce qui concourrait à sa qualification de "lanceur d'alerte" ("whistleblower").

La chambre administrative a exposé que la question de la position de "lanceur d'alerte" du recourant avait déjà été définitivement tranchée dans son arrêt du 5 mars 2019 concernant le blâme et qu'il n'y avait pas lieu d'y revenir dans le cadre de l'examen de la décision de licenciement (cf. consid. 4.2 supra). Le recourant ne démontre pas en quoi cette appréciation serait arbitraire et les éléments qu'il invoque sont au demeurant tous antérieurs à la décision de blâme. Son grief tombe en outre à faux dans la mesure où la résiliation des rapports de service a été prononcée en raison de comportements advenus après la décision de blâme du 29 août 2018 (cf. consid. 4.3 supra).

5.2. Le recourant reproche ensuite à la cour cantonale d'avoir omis de retenir qu'il s'était plaint "depuis le début de l'année 2018 de faire l'objet d'une mise à l'écart, d'un manque de confiance, de harcèlement, d'attaques à son encontre, respectivement de mobbing". Il cite à cet égard "les pièces et témoignages où [le recourant] fait systématiquement état des attaques de mise à l'écart dont il est victime".

Par une telle argumentation appellatoire, le recourant ne démontre pas le caractère arbitraire de l'appréciation des preuves qui a conduit la cour cantonale à tenir pour non établies les allégations du recourant d'avoir été mis de manière systématique "sur le banc de touche" ou d'avoir été victime d'un mobbing par l'exécutif de la Commune (cf. consid. 4.2 supra). Son grief ne peut dès lors qu'être écarté.

5.3. Le recourant reproche en outre aux juges cantonaux l'absence de mention des constatations et conclusions du rapport de la Cour des comptes d'octobre 2019, qui "donne[raie]nt entièrement raison [au recourant] quant à l'inorganisation au sein de l'administration de la Commune de Vandoeuvres respectivement quant à la manière dont le recourant a pu être traité".

Le recourant ne démontre toutefois pas en quoi le rapport en question aurait une quelconque pertinence pour la présente cause, les éléments qu'il relève ayant tous trait à des carences dans l'organisation de la Commune et non à la manière dont il aurait été traité par cette dernière. Son grief ne peut dès lors qu'être écarté.

5.4. Le recourant fait enfin grief aux premiers juges d'avoir refusé certaines des mesures d'instruction qu'il avait sollicitées, à savoir la production du rapport du SSCO dans son intégralité ainsi que la production des notes d'honoraires adressées à la Commune par ses avocats.

La cour cantonale a rejeté ces réquisitions de production de pièces au motif qu'aucune de celles-ci n'était en lien avec la décision de résiliation qui constituait l'objet du litige. Or le recourant se contente à cet égard d'affirmer que la volonté délibérée de la Commune de ne pas lui donner accès au rapport du SSCO serait "l'un des éléments qui aujourd'hui renforcent la thèse de mise à l'écart [du recourant]" et que le montant des notes d'honoraires serait de nature à démontrer "que [le recourant] avait toute raison de s'insurger contre le fonctionnement de son employeur et contre le traitement qui lui était réservé par l'exécutif". Ce faisant, il ne démontre aucunement le caractère arbitraire de l'appréciation de la cour cantonale quant à l'absence de pertinence des pièces en question pour l'issue du litige. Dans ces conditions, le Tribunal fédéral statuera sur la base des faits établis par l'autorité précédente, conformément à l'art. 105 al. 1 LTF.

6.

6.1. En droit, le recourant conteste la licéité de son licenciement sous l'angle de la violation de l'obligation de l'employeur de protéger sa personnalité et sous l'angle de la proportionnalité de la mesure prise à son encontre.

6.2. Sur le premier point, l'argumentation du recourant consiste à soutenir qu'il aurait été victime de comportements inadéquats violant sa personnalité, perpétrés par l'exécutif de la Commune qui aurait utilisé sa propre violation du contrat pour le licencier. Or cette argumentation repose entièrement sur une version des faits qui ne trouve aucune assise dans les faits établis par l'autorité précédente, qui lient le Tribunal fédéral dès lors qu'ils n'ont pas été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. consid. 2.2 et 5 supra).

Les juges cantonaux ont retenu que la résiliation des rapports de service avait été prononcée pour rupture de la relation de confiance ensuite de l'envoi du courriel du 17 octobre 2018, de sa diffusion au sein de la mairie ainsi que des propos tenus par le recourant lors de la séance du 22 octobre 2018, ajoutant que l'attitude du recourant entre le 10 décembre 2018 et le 22 juillet 2019 n'avait pu que conforter l'intimée dans la décision à prendre. Ils ont considéré que la décision de résiliation des rapports de service était fondée sur des violations incontestables des devoirs de service et que la poursuite de ces rapports n'apparaissait plus compatible avec le bon fonctionnement de l'administration en raison de la rupture de la relation de confiance (cf. consid. 4.3 supra). Or on ne voit pas que cette conclusion procède d'une application arbitraire du droit communal.

6.3. Sous l'angle de la proportionnalité de la décision de licenciement, le recourant fait valoir que la période pendant laquelle les comportements inadéquats qui lui sont reprochés ont été adoptés serait relativement brève, soit environ cinq mois (de mai à octobre 2018) sur 18 ans d'engagement auprès de la Commune et que cet élément, de même que le fait qu'il était âgé de 57 ans lors de la décision de licenciement, devrait être mis en balance avec l'intérêt public à mettre un terme aux rapports de travail.

Le principe de la proportionnalité, bien que de rang constitutionnel, ne constitue pas un droit constitutionnel avec une portée propre (ATF 136 I 241 consid. 3.1 et les arrêts cités). Aussi, lorsque, comme en l'espèce, ce principe est invoqué en relation avec l'application du droit cantonal ou communal (en dehors du domaine de protection d'un droit fondamental spécial), le Tribunal fédéral n'intervient que si la mesure de droit cantonal ou communal est manifestement disproportionnée et qu'elle viole simultanément l'interdiction de l'arbitraire; autrement dit, le grief se confond avec celui de l'arbitraire (ATF 141 I 1 consid. 5.3.2; arrêts 8C 644/2020 du 4 mars 2021 consid. 7.1; 8C 866/2010 du 12 mars 2012 consid. 4.5.2 et les arrêts cités).

En l'espèce, il ressort de l'état de fait de l'arrêt attaqué, qui lie le Tribunal fédéral (cf. consid. 2.2 et 5 supra), que les violations par le recourant de ses devoirs de fonction se sont étendues sur de nombreux mois, puisqu'elles ont d'abord été sanctionnées par un blâme le 29 août 2018, qu'elles ont été réitérées en octobre 2018 puis en décembre 2018 et qu'en juillet 2019, le recourant a mis une nouvelle fois en cause l'intégrité et la compétence des membres de l'exécutif communal, en violation de ses devoirs de fonctionnaire. Dans ces circonstances, compte tenu de la persévérance du recourant dans la volonté de violer ses devoirs de fonctionnaire et de la rupture définitive du lien de confiance qui s'en est suivie, la confirmation de la résiliation des rapports de service échappe au grief d'arbitraire et de violation du principe de la proportionnalité, le recourant n'indiquant d'ailleurs pas quelle mesure moins incisive aurait permis d'atteindre le même but.

7.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté. Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Bien qu'obtenant gain de cause, l'intimée n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF; cf. arrêt 8C 151/2010 du 31 août 2010 consid. 6.2).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.

2.
Le recours en matière de droit public est rejeté.

3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3000 fr., sont mis à la charge du recourant.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.

Lucerne, le 9 août 2021

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Maillard

La Greffière : Castella

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 51 Calcul - 1 La valeur litigieuse est déterminée:
¹	La valeur litigieuse est déterminée:
^a	en cas de recours contre une décision finale, par les conclusions restées litigieuses devant l'autorité précédente;
^b	en cas de recours contre une décision partielle, par l'ensemble des conclusions qui étaient litigieuses devant l'autorité qui a rendu cette décision;
^c	en cas de recours contre une décision préjudicielle ou incidente, par les conclusions restées litigieuses devant l'autorité compétente sur le fond;
^d	en cas d'action, par les conclusions de la demande.
²	Si les conclusions ne tendent pas au paiement d'une somme d'argent déterminée, le Tribunal fédéral fixe la valeur litigieuse selon son appréciation.
³	Les intérêts, les fruits, les frais judiciaires et les dépens qui sont réclamés comme droits accessoires, les droits réservés et les frais de publication du jugement n'entrent pas en ligne de compte dans la détermination de la valeur litigieuse.
⁴	Les revenus et les prestations périodiques ont la valeur du capital qu'ils représentent. Si leur durée est indéterminée ou illimitée, le capital est formé par le montant annuel du revenu ou de la prestation, multiplié par vingt, ou, s'il s'agit de rentes viagères, par la valeur actuelle du capital correspondant à la rente.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 85 Valeur litigieuse minimale - 1 S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
¹	S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
^a	en matière de responsabilité étatique si la valeur litigieuse est inférieure à 30 000 francs;
^b	en matière de rapports de travail de droit public si la valeur litigieuse est inférieure à 15 000 francs.
²	Même lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.