Tribunal federal
{T 1/2}
1C 181/2007 /viz
Sentenza del 9 agosto 2007
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Crameri.
Parti
1. Paolo Silvagni,
2. Marco Continati,
3. Duilio Capponi,
4. Franco Gambarasi,
5. Gian Marino Martinaglia,
6. Francesca Quarti,
7. Franco Zanetti,
8. Antonio Rossini,
ricorrenti,
patrocinati dagli avvocati Gardo Petrini e Attilio Rampini,
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
avvio della procedura di aggregazione dei Comuni di Lugano e Cadro (votazione consultiva),
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia costituzionale contro le risoluzioni del
22 e del 29 maggio 2007 del Consiglio di Stato
del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 12 aprile 2007 il Municipio di Lugano ha inoltrato al Consiglio di Stato del Cantone Ticino un'istanza di aggregazione fra il Comune di Lugano e quelli di Barbengo, Villa Luganese, Carabbia e Cadro sulla base dell'art. 4 della legge del 16 dicembre 2003 sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (LASC).
B.
L'Esecutivo cantonale ha in seguito preso atto della posizione contraria del Municipio di Cadro e della spaccatura della popolazione locale, sfociata in due raccolte di firme consegnate al Governo, segnatamente l'istanza-petizione del 16 marzo 2007 "Per l'avvio di un progetto di aggregazione del Comune di Cadro con Lugano", sottoscritta da 338 cittadini (oltre il 25% dei 1335 iscritti nel catalogo elettorale) e della "Petizione di dissenso al progetto di aggregazione fra Cadro e Lugano", del 16 maggio 2007, firmata da 577 cittadini (circa il 43% degli iscritti nel catalogo elettorale). Il Governo, ritenuto necessario conoscere l'opinione della cittadinanza di Cadro, con risoluzioni distinte del 22 maggio 2007 ha comunicato ai Comuni interessati di accogliere l'istanza di aggregazione, autorizzando il Dipartimento delle istituzioni a perfezionare la procedura nel senso di raccogliere i preavvisi comunali, in particolare a redigere e a trasmettere il rapporto del Consiglio di Stato alla popolazione e a organizzare la votazione popolare consultiva.
Con risoluzione del 29 maggio 2007, il Consiglio di Stato ha poi fissato la data delle votazioni consultive al 30 settembre 2007.
C.
Avverso queste decisioni Paolo Silvagni, Marco Continati, Duilio Capponi, Franco Gambarasi, Gian Marino Martinaglia, Francesca Quarti, Franco Zanetti e Antonio Rossini, cittadini di Cadro, sono insorti dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. La Corte cantonale, con giudizio del 19 giugno 2007, accertata la sua incompetenza (e non per carenza di legittimazione attiva come sostenuto dagli insorgenti), ha dichiarato inammissibile il ricorso.
D.
I cittadini appena menzionati impugnano le decisioni governative del 22 maggio 2007 con un ricorso in materia di diritto pubblico, subordinatamente con un "ricorso in materia costituzionale". Chiedono, in via principale, di accogliere il primo gravame e di annullare le risoluzioni impugnate e, in via subordinata, di accogliere il secondo rimedio esperito e di annullare le citate risoluzioni. Postulano inoltre di concedere l'effetto sospensivo alle impugnative. Fanno valere, in sostanza, che il Governo cantonale non poteva indire la votazione consultiva prima di nominare una commissione che avrebbe dovuto allestire uno studio preliminare di aggregazione.
Il Consiglio di Stato propone di dichiarare irricevibili i ricorsi, subordinatamente di respingerli in quanto ricevibili.
Diritto:
1.
1.1 Le risoluzioni impugnate sono state pronunciate dopo l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2007, della legge federale sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110). Il ricorso è quindi disciplinato dal nuovo diritto (art. 132 cpv. 1
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 132 Droit transitoire - 1 La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur. |
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| 1 | La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur. |
| 2 | ...122 |
| 3 | La période de fonction des juges ordinaires et suppléants qui ont été élus sur la base de l'organisation judiciaire du 16 décembre 1943123 ou de l'arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l'augmentation du nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral124 ou qui seront élus pendant les années 2007 et 2008 prend fin le 31 décembre 2008.125 |
| 4 | La limitation du nombre de juges suppléants au sens de l'art. 1, al. 4, s'applique dès 2009.126 |
1.2 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (art. 29 cpv. 1
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence. |
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| 1 | Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence. |
| 2 | En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte. |
1.3 I ricorrenti sostengono, invero in maniera generica, che il litigio concernerebbe i loro diritti politici e adducono la violazione degli art. 20
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SR 131.229 Constitution de la République et canton du Tessin, du 14 décembre 1997 Cst./TI Art. 20 - 1 Les communes ne peuvent ni fusionner avec d'autres communes ni se diviser sans le consentement de leurs citoyens et sans l'approbation du Grand Conseil.14 |
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| 1 | Les communes ne peuvent ni fusionner avec d'autres communes ni se diviser sans le consentement de leurs citoyens et sans l'approbation du Grand Conseil.14 |
| 2 | Le canton favorise la fusion des communes. |
| 3 | Le Grand Conseil peut décider de la fusion et de la séparation de communes aux conditions prévues par la loi.15 |
| 4 | Les communes conviennent directement des modifications de leurs frontières et des cessions de territoire de peu d'importance, sous réserve de la ratification du Conseil d'État.16 |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre: |
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| a | les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal; |
| b | les décisions relatives à la naturalisation ordinaire; |
| c | les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent: |
| c1 | l'entrée en Suisse, |
| c2 | une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit, |
| c3 | l'admission provisoire, |
| c4 | l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi, |
| c5 | les dérogations aux conditions d'admission, |
| c6 | la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation; |
| d | les décisions en matière d'asile qui ont été rendues: |
| d1 | par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger, |
| d2 | par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit; |
| e | les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération; |
| f | les décisions en matière de marchés publics: |
| fbis | les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65; |
| f1 | si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou |
| f2 | si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63; |
| g | les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes; |
| h | les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale; |
| i | les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile; |
| j | les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave; |
| k | les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit; |
| l | les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises; |
| m | les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs; |
| n | les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent: |
| n1 | l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision, |
| n2 | l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire, |
| n3 | les permis d'exécution; |
| o | les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules; |
| p | les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70 |
| p1 | une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public, |
| p2 | un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71; |
| p3 | un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73; |
| q | les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent: |
| q1 | l'inscription sur la liste d'attente, |
| q2 | l'attribution d'organes; |
| r | les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75; |
| s | les décisions en matière d'agriculture qui concernent: |
| s1 | ... |
| s2 | la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production; |
| t | les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession; |
| u | les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79); |
| v | les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national; |
| w | les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe. |
| x | les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs; |
| y | les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal; |
| z | les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe. |
pubblico (art. 82 lett. c
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
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| a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
| b | contre les actes normatifs cantonaux; |
| c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
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| a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
| b | contre les actes normatifs cantonaux; |
| c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
1.3.1 In effetti, per l'attuazione di una votazione consultiva valgono, di massima, le stesse disposizioni di procedura applicabili per le votazioni popolari ordinarie (cfr. DTF 104 Ia 226 consid. 1a; 236 consid. 2). Inoltre, nella fattispecie, non si tratta di una votazione consultiva che non implicherebbe una decisione giuridicamente vincolante per i cittadini, ossia di un semplice sondaggio d'opinione (o del sondaggio, di cui si dirà, prospettato dal Municipio di Cadro): nel Canton Ticino l'aggregazione di comuni non può infatti aver luogo senza previa votazione consultiva delle assemblee comunali (art. 6 cpv. 1 LASC; il Gran Consiglio può nondimeno decretare, in casi eccezionali, un'aggregazione anche contro l'opinione di una parte dei cittadini: sulle cosiddette aggregazioni coattive vedi gli art. 20 cpv. 3
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SR 131.229 Constitution de la République et canton du Tessin, du 14 décembre 1997 Cst./TI Art. 20 - 1 Les communes ne peuvent ni fusionner avec d'autres communes ni se diviser sans le consentement de leurs citoyens et sans l'approbation du Grand Conseil.14 |
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| 1 | Les communes ne peuvent ni fusionner avec d'autres communes ni se diviser sans le consentement de leurs citoyens et sans l'approbation du Grand Conseil.14 |
| 2 | Le canton favorise la fusion des communes. |
| 3 | Le Grand Conseil peut décider de la fusion et de la séparation de communes aux conditions prévues par la loi.15 |
| 4 | Les communes conviennent directement des modifications de leurs frontières et des cessions de territoire de peu d'importance, sous réserve de la ratification du Conseil d'État.16 |
1.3.2 I ricorrenti hanno inoltre un interesse pratico e attuale alla disamina del gravame: in effetti, in linea di principio, ulteriormente essi non avranno più la facoltà di esprimersi sulla fusione, eccetto nel caso di riuscita di un eventuale referendum contro il decreto legislativo con il quale il Gran Consiglio decidesse l'aggregazione. Infatti, di massima, come cittadini, contrariamente al Comune, essi non sono legittimati ad opporsi a un'eventuale aggregazione coatta (sentenza 1P.242/2005 del 18 aprile 2006 nella causa "Comunità di Aquila", apparsa in RtiD II-2006 n. 1).
1.3.3 Sia i ricorrenti sia il Consiglio di Stato considerano le decisioni impugnate incidentali. A meno che riguardino la competenza o la ricusazione (art. 92
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 92 Décisions préjudicielles et incidentes concernant la compétence et les demandes de récusation - 1 Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours. |
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| 1 | Les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours. |
| 2 | Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
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| a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
| b | contre les actes normatifs cantonaux; |
| c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
1.4 Nella risposta, il Consiglio di Stato, richiamate le sentenze del Tribunale federale sulle aggregazioni coatte dei Comuni di Sala Capriasca e di Aquila (apparse in RDAT I-2001 n. 1 e RtiD II-2006 n. 1), contesta la legittimazione a ricorrere degli insorgenti, sostenendo che non sarebbero particolarmente toccati dalle decisioni impugnate. L'assunto non regge. Nella fattispecie, contrariamente alle cause invocate dall'Esecutivo cantonale, il ricorso non è infatti fondato in primo luogo sull'autonomia comunale, ma è diretto in sostanza contro gli atti preparatori della votazione in esame, che potrebbero falsare l'esercizio della volontà popolare e che, di massima, devono essere impugnati immediatamente (cfr. DTF 121 I 357 consid. 2c): inoltre, in concreto, il Municipio di Cadro ha dichiarato al Consiglio di Stato la sua posizione contraria alla prospettata aggregazione. D'altra parte, in materia di diritti politici, il ricorrente non dev'essere particolarmente toccato dalla decisione impugnata, poiché il diritto di ricorso in tale ambito spetta a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa (art. 89 cpv. 3
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
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| 1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
| a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
| b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
| c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
| 2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
| a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
| b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
| c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
| d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
| 3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
questione di merito, non di legittimazione.
1.5 Il ricorso può essere presentato per violazione del diritto, in particolare delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari, conformemente a quanto stabilito dall'art. 95 lett. d
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation: |
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| a | du droit fédéral; |
| b | du droit international; |
| c | de droits constitutionnels cantonaux; |
| d | de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires; |
| e | du droit intercantonal. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
|
| 1 | Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
| 2 | Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. |
Secondo l'art. 42 cpv. 1 e
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
|
| 1 | Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
| 2 | Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16 |
| 3 | Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision. |
| 4 | En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement: |
| a | le format du mémoire et des pièces jointes; |
| b | les modalités de la transmission; |
| c | les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18 |
| 5 | Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
| 6 | Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
| 7 | Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable. |
|
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
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| 1 | Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
| 2 | Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. |
175).
1.6 I ricorrenti censurano il fatto che il Consiglio di Stato ha avviato la procedura di aggregazione accogliendo l'istanza di un solo Comune, cioè la Città di Lugano. Ciò poiché quest'ultima nella sua domanda indicava che 338 cittadini di Cadro avevano dato il loro consenso alla prospettata fusione. Ora, premesso che tale critica non concerne di per sé il diritto di voto ed è quindi inammissibile, i ricorrenti disconoscono che secondo il chiaro tenore dell'art. 4 cpv. 1 LASC è sufficiente che l'istanza sia formulata da un Municipio, e non, come da loro sostenuto a torto, da almeno due Comuni. Del resto, affermazioni ricorsuali secondo cui i cittadini, che avrebbero sottoscritto la petizione a favore dell'aggregazione, l'avrebbero fatto "senza aver ben capito il tema in oggetto riproponendosi di opporsi al momento della votazione", così come l'assunto secondo cui i fautori della fusione costituirebbero un gruppo esiguo "che non ha capito la portata della decisione", sono poco rispettosi della volontà popolare e poco seri. Per di più, queste circostanze non esercitano alcun influsso sulla votazione litigiosa.
2.
2.1 La libertà di voto e di elezione garantisce al cittadino elettore che siano riconosciuti solo i risultati elettorali corrispondenti in modo affidabile e non falsato alla volontà dell'elettore liberamente espressa (art. 34 cpv. 2
|
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis. |
|
| 1 | Les droits politiques sont garantis. |
| 2 | La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. |
2.2 L'art. 4 LASC dispone che il Consiglio di Stato esamina l'istanza di aggregazione e, se questa non è manifestamente incompatibile con gli obiettivi di politica cantonale in tema di aggregazione, entro sei mesi vi dà seguito avviando uno studio d'aggregazione di cui definisce il comprensorio (cpv. 2). Di regola, esso nomina una commissione, che entro il termine fissato allestisce lo studio e, sentiti i Municipi, lo sottopone al Governo: sono riservate diverse modalità operative stabilite dal Consiglio di Stato (cpv. 3).
L'art. 4 cpv. 3 LASC recita, come si è visto, che la procedura di fusione viene avviata con lo studio d'aggregazione. Il capoverso seguente attenua tuttavia questa esigenza, che alla semplice lettura del capoverso precedente parrebbe imprescindibile. In effetti, il Consiglio di Stato nomina "di regola" una commissione. Esso, usando il suo potere di apprezzamento, può quindi anche non procedere a detta nomina. Un'eventuale mancata nomina della stessa implica ovviamente anche la rinuncia a far allestire lo studio d'aggregazione da parte di detta commissione. Certo non pare escluso che un siffatto studio possa essere redatto direttamente dal Consiglio di Stato: nel messaggio n. 5355 del 14 gennaio 2003 sulla LASC si indica che, per esempio, non appare necessario costituire una commissione di studio quando i Municipi, in collaborazione fra loro, sottopongono uno studio al Governo. La facoltà per il Consiglio di Stato di scegliere modalità operative diverse è del resto espressamente riservata dalla citata norma.
2.3 In siffatte circostanze, il perentorio assunto ricorsuale, secondo cui uno studio di aggregazione sarebbe obbligatorio per legge, è per lo meno impreciso e generico. Certo, è vero che in concreto le schede modulari non sono state allestite dal Consiglio di Stato, ma dalla Città di Lugano senza il concorso attivo del Municipio di Cadro. I ricorrenti insistono tuttavia a torto sulla circostanza che il Gran Consiglio, che potrebbe essere chiamato a esprimersi sull'aggregazione qualora il Consiglio di Stato dovesse sottoporgli la sua proposta (art. 7 LASC), dovrebbe procedervi senza uno studio serio e soltanto sulla base di dette schede. Con questa argomentazione essi disattendono che questo quesito, non attinente al loro diritto di voto, esula dall'oggetto del litigio e che, d'altra parte, essi non sono legittimati a far valere un'eventuale lesione dei diritti spettanti al Parlamento.
2.3.1 È inoltre a torto ch'essi sostengono che la popolazione di Cadro non potrebbe recarsi alle urne senza aver avuto la possibilità di conoscere il preavviso del suo Municipio e del Consiglio di Stato. Essi non indicano alcun elemento concreto secondo cui il Municipio non sottoporrebbe, come richiesto dall'art. 6 cpv. 1 LASC, il suo preavviso ai cittadini. Il Comune, con scritto del 6 giugno 2007 ha del resto ribadito al Governo cantonale la sua opposizione al progetto di aggregazione e sottolineato di non accettare le citate schede modulari, ritenendole redatte in maniera unilaterale. La sua volontà, e il suo compito, di informare compiutamente la popolazione risulta evidente dalla sua presa di posizione del 22 gennaio 2007 e dalla sua informazione del 14 marzo successivo, nella quale precisava di aver contattato anche il Municipio di Sonvico.
2.3.2 I ricorrenti parrebbero disattendere che nella risoluzione del 22 maggio 2007 il Consiglio di Stato ha autorizzato il Dipartimento delle istituzioni, chiaramente prima della votazione in esame, in particolare a redigere e a trasmettere il rapporto del Consiglio di Stato alla popolazione. Certo, occorre dare atto ai ricorrenti che mal si comprende perché nella fattispecie non è stato allestito uno specifico studio di aggregazione, considerato anche l'obbligo del Governo cantonale di dirigere la collettività spiegando compiutamente i suoi obiettivi (cfr. DTF 132 I 104 consid. 4.1): ciò a maggior ragione ritenuta la spaccatura della popolazione di Cadro sull'argomento e ricordato che la volontà popolare costituisce un elemento fondamentale per valutare l'opportunità di un progetto di fusione. La formazione di tale volontà può essere confortata attraverso uno studio che illustri in maniera chiara e oggettiva i vantaggi e gli svantaggi di una tale operazione. In effetti, come rilevato dal Consiglio di Stato, in concreto l'istanza di aggregazione tra i Comuni di Lugano e Villa Luganese è sottoscritta da entrambi i loro Municipi, ma il comprensorio coinvolto non costituisce un'entità territoriale coerente, interponendosi il
territorio del Comune di Cadro.
2.3.3 Certo, nella risposta 19 giugno 2007 alla lettera del 6 giugno precedente del Comune di Cadro, il Consiglio di Stato precisa d'aver rinunciato a creare una commissione ai sensi dell'art. 4 cpv. 3 LASC, poiché il Municipio di Cadro ha chiaramente espresso la sua contrarietà al progetto di aggregazione in esame. Esso ha sottolineato che, vista la particolarità della situazione, intende indicare chiaramente nel rapporto alla popolazione l'opinione del Comune e riportare il contenuto delle petizioni presentate in proposito, precisando che il Municipio avrà la possibilità di inviare alla popolazione, congiuntamente a detto rapporto, la propria presa di posizione. Dopo aver valutato l'esito della votazione litigiosa, il Governo deciderà se proporre al Gran Consiglio di formalizzare l'aggregazione tra il Comune di Lugano e quello di Cadro, oppure chiederne l'abbandono.
2.3.4 Infine, anche l'accenno ricorsuale al fatto che non sarebbero state esaminate altre varianti è impreciso. In effetti, in data 22 gennaio 2007, il Municipio di Cadro aveva informato la popolazione di aver comunicato alla Città di Lugano la propria decisione di rinunciare, senza escluderla per il momento, all'avvio di una procedura di aggregazione, intendendo esaminare eventuali soluzioni alternative. Prospettava quindi di farsi promotore di un sondaggio, in contemporanea alle elezioni cantonali di aprile, offrendo alla popolazione la possibilità di esprimersi sulla fusione dopo un ampio dibattito informativo. Allo scopo di favorire la conoscenza della materia, il Municipio ha distribuito alle forze politiche il dossier a schede modulari realizzato come da lui comunicato - invero contraddicendo altre sue affermazioni - in collaborazione con la Città di Lugano. Con nota informativa del 14 marzo 2007, il Municipio, volendo approfondire ulteriormente il tema, ha poi posticipato a data da definire l'annunciato sondaggio. Con scritto del 24 aprile 2007, in risposta a una richiesta di chiarimenti sottopostagli dai Municipi di Cadro e Sonvico, il Consiglio di Stato si è pure espresso sull'eventualità di essere confrontato a domande
contrapposte di aggregazione nello stesso comprensorio, in particolare riguardo a un'eventuale istanza da parte di quest'ultimi tendente all'avvio di una procedura di fusione tra i due Comuni.
2.3.5 In siffatte circostanze si può ritenere che la popolazione in parte è già stata e ancora potrà essere informata compiutamente o per lo meno in maniera sufficiente e oggettiva sulla votazione litigiosa. In questo contesto va pure tenuto conto del fatto che nel Cantone Ticino il tema delle aggregazioni è da anni all'ordine del giorno e che i cittadini sono quindi a conoscenza dei contrapposti interessi in gioco e sensibilizzati su questa delicata tematica. Giova nondimeno osservare che nella fattispecie, considerate anche le vive reazioni che l'aggregazione in esame ha suscitato nella popolazione, l'allestimento di uno studio d'aggregazione, ricordato che secondo il messaggio della LASC questo ha lo scopo di chiarire la fattibilità e l'opportunità del progetto di aggregazione mettendone a fuoco tutti gli elementi determinanti, poteva apparire opportuno, anche se la sua assenza non integra ancora, seppure di poco, gli estremi di una violazione del diritto di voto. Certo, il Consiglio di Stato può applicare modalità operative diverse: in tal caso occorre tuttavia spiegarne chiaramente i motivi e illustrare il modo di procedere alternativo. La conoscenza della volontà popolare, per il tramite di una votazione consultiva imposta
dalla legge, non costituisce infatti un'alternativa allo studio d'aggregazione. La semplice conoscenza della volontà popolare avrebbe potuto essere se del caso indagata attraverso il sondaggio informale prospettato dal Comune di Cadro. Di fronte a un eventuale esito negativo della consultazione popolare, appare di conseguenza assai dubbio che il Gran Consiglio possa decidere un'aggregazione coattiva del Comune di Cadro senza potersi fondare su uno specifico studio d'aggregazione.
3.
3.1 Ne segue che il ricorso in materia di diritto pubblico, in quanto ammissibile, dev'essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
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| 1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
| 2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
| 3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
| 4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
| 5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
3.2 L'emanazione del presente giudizio rende priva di oggetto l'istanza di effetto sospensivo.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è respinto.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
3.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti in solido.
4.
Comunicazione ai patrocinatori dei ricorrenti e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Losanna, 9 agosto 2007
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: