1A.36/2003 - 2003-04-09 - Equilibrio ecologico - Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.36/2003 /col Arrêt du 9 avril 2003

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1A.36/2003 /col

Arrêt du 9 avril 2003
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Aeschlimann et Reeb.
Greffier: M. Jomini.

Parties
République et canton de Genève (Etat de Genève)
recourant,
agissant par le Département cantonal de l'aménagement,
de l'équipement et du logement, rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève 8,

contre

A.________,
B.________,
intimés,
tous deux représentés par Me Jean-Marc Siegrist, avocat, quai des Bergues 23, 1201 Genève,
Tribunal administratif de la République et canton
de Genève, rue des Chaudronniers 3, 1204 Genève,

Objet
autorisation de construire,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Genève
du 14 janvier 2003.

Faits:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires en hoirie de la parcelle n° 1851 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vernier. Cette parcelle est classée dans la 5e zone du plan d'affectation cantonal (zone résidentielle destinée aux villas). Le 1er juin 2001, ces propriétaires ont requis l'autorisation de construire quatre villas mitoyennes et une villa individuelle sur leur terrain. Le 5 octobre 2001, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève (ci-après: le département cantonal) a refusé la demande, en retenant que le projet n'était pas conforme aux dispositions de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), le terrain étant situé dans un périmètre fortement exposé aux nuisances de l'aéroport de Genève.
B.
A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions. Cette autorité a admis le recours par un prononcé du 3 juin 2002 et elle a renvoyé l'affaire au département cantonal pour examiner la possibilité d'octroyer une autorisation nonobstant le dépassement des valeurs limites d'immission fixées par l'ordonnance sur la protection contre le bruit (dérogation selon l'art. 31 al. 2 OPB).
Le département cantonal a recouru auprès du Tribunal administratif cantonal contre la décision de la commission de recours, en se plaignant d'une mauvaise application des règles définissant le pouvoir d'examen de cette autorité ainsi que d'une violation de l'art. 31 OPB. Le Tribunal administratif a statué sur ce recours par un arrêt rendu le 14 janvier 2003 et il l'a rejeté comme mal fondé.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Genève demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de confirmer la décision du département cantonal refusant l'autorisation de construire. Le recourant se plaint de diverses violations de la législation fédérale sur la protection de l'environnement.
Il n'a pas été demandé de réponses au recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 La contestation porte sur une autorisation de construire au sens de l'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Selon l'art. 34 al. 1 LAT, le recours de droit administratif n'est alors recevable que si la décision attaquée, prise en dernière instance cantonale, porte "sur la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir", ou encore "sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 à 24d [LAT]". En pareil cas, les cantons ont qualité pour recourir (art. 34 al. 2 LAT). L'art. 34 al. 3 LAT dispose en revanche que les autres décisions prises en matière d'autorisations de construire par les autorités cantonales de dernière instance sont définitives, le recours de droit public étant réservé.
1.2 La parcelle des intimés n'est pas située hors de la zone à bâtir. La 5e zone est en effet définie par le droit cantonal comme une zone à bâtir (art. 19 al. 3 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LaLAT]). Le recourant met certes en doute la validité du plan d'affectation cantonal annexé à cette loi (cf. art. 12 al. 1 LaLAT); il admet toutefois que dans l'hypothèse où les zones à bâtir de ce plan n'auraient pas encore été délimitées conformément aux critères de la loi fédérale, notamment de l'art. 15 LAT, le terrain litigieux, sis au milieu d'un environnement bâti de villas et lui-même déjà partiellement bâti, ferait néanmoins partie de la zone à bâtir provisoire prévue à l'art. 36 al. 3 LAT. Il n'y a cependant pas lieu d'examiner plus avant l'argument relatif à la validité de la 5e zone (cf. arrêt 1A.228/2002 du 25 février 2003, destiné à la publication, consid. 1.3). Quoi qu'il en soit, il n'est pas question, en l'espèce, d'une autorisation, ordinaire ou dérogatoire, pour un projet hors de la zone à bâtir; en d'autres termes, il n'est pas contesté que le recourant ne peut pas se prévaloir de l'art. 34 al. 1 et 2 LAT pour agir par la voie du recours de droit administratif.
1.3 Quand la décision, prise en dernière instance cantonale au sujet d'une autorisation de construire, est fondée non seulement sur des règles cantonales d'aménagement du territoire mais également sur des dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) ou des ordonnances prévues par cette loi, la voie du recours de droit administratif peut être ouverte si l'application de ces normes du droit public fédéral est en jeu. Le régime de l'art. 34 LAT ne fait pas obstacle, dans cette mesure, à ce que la protection juridique soit soumise aux règles ordinaires des art. 97 ss OJ (art. 54 al. 1 LPE; cf. ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 233; 116 Ib 175 consid. 1a p. 178 et les arrêts cités).
En l'occurrence, l'arrêt attaqué est fondé sur des normes fédérales en matière de protection contre le bruit (avant tout l'art. 31 OPB), et le recourant dénonce une violation de ces règles. La qualité pour former un recours de droit administratif est définie à l'art. 103 OJ. La collectivité publique, ou l'autorité, ne peut en principe pas invoquer la norme fixant les conditions de recevabilité pour le recours des particuliers, à savoir l'art. 103 let. a OJ - sauf dans l'hypothèse, manifestement non réalisée ici, où elle agit à l'instar d'un simple particulier - car elle doit satisfaire aux exigences soit de l'art. 103 let. b OJ (pour certaines autorités fédérales), soit de l'art. 103 let. c OJ; en pareil cas, elle doit pouvoir se prévaloir d'un droit de recours accordé par la législation fédérale (cf. ATF 123 II 371 consid. 2 p. 373, 425 consid. 2-3 p. 427-429; 110 Ib 96; 110 V 127 consid. 1 p. 129; 108 Ib 167 consid. 2a p. 170). Or l'art. 56 al. 2 LPE (titre de l'article: Droit de recours des autorités) ne prévoit pas, comme l'art. 34 al. 2 LAT, un droit de recours sans restrictions pour les cantons; ce droit n'est en effet garanti que "lorsque des atteintes émanant d'un canton voisin affectent leur territoire". Cette condition
n'est manifestement pas réalisée dans le cas présent, le recours étant formé par un canton contre une décision de son propre Tribunal administratif, à propos de nuisances provenant d'une installation située sur son propre territoire (cf. arrêt 1A.228/2002 du 25 février 2003, destiné à la publication, consid. 1.4).
1.4
Il s'ensuit que le recours de droit administratif est irrecevable. Il est superflu d'examiner la possibilité de le convertir en recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) car, dans l'accomplissement de ses tâches en matière d'aménagement du territoire ou de protection de l'environnement, un canton n'est pas titulaire de ces droits constitutionnels, qui existent précisément contre lui (cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219 et les arrêts cités; arrêt 1A.228/2002 du 25 février 2003, destiné à la publication, consid. 1.5).
2.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Les intimés, qui n'ont pas été invités à répondre au recours, n'ont pas droit à des dépens.

Par ces motifs, vu l'art. 36a OJ, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est irrecevable.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève, au mandataire des intimés et au Tribunal administratif de la République et canton de Genève.
Lausanne, le 9 avril 2003
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier:

SR 814.41 Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF) OIF Art. 31 Autorizzazione di costruire nelle zone esposte ai rumori - 1 Quando i valori limite d'immissione sono superati, la costruzione o la modificazione sostanziale di un edificio con locali sensibili al rumore può essere autorizzata soltanto se detti valori possono essere rispettati:
¹	Quando i valori limite d'immissione sono superati, la costruzione o la modificazione sostanziale di un edificio con locali sensibili al rumore può essere autorizzata soltanto se detti valori possono essere rispettati:
^a	grazie alla disposizione dei locali sensibili al rumore sul lato opposto dell'edificio rispetto al rumore stesso; oppure
^b	grazie a misure di costruzione o di sistemazione che proteggano l'edificio dai rumori.27
²	Se i provvedimenti di cui al capoverso 1 non permettono di rispettare i valori limite d'immissione, l'autorizzazione di costruire può essere accordata solo se esiste un interesse preponderante per la costruzione dell'edificio e se l'autorità cantonale è consenziente.
³	Le spese per detti provvedimenti sono a carico del proprietario del terreno.

SR 814.41 Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF) OIF Art. 31 Autorizzazione di costruire nelle zone esposte ai rumori - 1 Quando i valori limite d'immissione sono superati, la costruzione o la modificazione sostanziale di un edificio con locali sensibili al rumore può essere autorizzata soltanto se detti valori possono essere rispettati:
¹	Quando i valori limite d'immissione sono superati, la costruzione o la modificazione sostanziale di un edificio con locali sensibili al rumore può essere autorizzata soltanto se detti valori possono essere rispettati:
^a	grazie alla disposizione dei locali sensibili al rumore sul lato opposto dell'edificio rispetto al rumore stesso; oppure
^b	grazie a misure di costruzione o di sistemazione che proteggano l'edificio dai rumori.27
²	Se i provvedimenti di cui al capoverso 1 non permettono di rispettare i valori limite d'immissione, l'autorizzazione di costruire può essere accordata solo se esiste un interesse preponderante per la costruzione dell'edificio e se l'autorità cantonale è consenziente.
³	Le spese per detti provvedimenti sono a carico del proprietario del terreno.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
¹	Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
²	L'autorizzazione è rilasciata solo se:
^a	gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione; e
^b	il fondo è urbanizzato.
³	Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
¹	I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
²	I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti:
^a	le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5);
^b	la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile;
^c	le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82
³	L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24^d - 1 In edifici abitativi agricoli, conservati nella loro sostanza, può essere autorizzata un'utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli.66
¹	In edifici abitativi agricoli, conservati nella loro sostanza, può essere autorizzata un'utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli.66
^1bis	...67
²	Il cambiamento totale di destinazione di edifici e impianti degni di protezione può essere autorizzato se:68
^a	sono stati sottoposti a protezione dall'autorità competente; e
^b	la loro conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo.
³	Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:69
^a	l'edificio o l'impianto non è più necessario all'utilizzazione anteriore, si presta all'utilizzazione prevista e non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
^b	l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
^c	è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e il finanziamento di tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione dell'edificio o dell'impianto, sono ribaltati sul proprietario;
^d	la coltivazione agricola dei terreni circostanti non è minacciata;
^e	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 36 Misure introduttive dei Cantoni - 1 I Cantoni emanano le disposizioni necessarie all'applicazione della legge.
¹	I Cantoni emanano le disposizioni necessarie all'applicazione della legge.
²	Fintanto che il diritto cantonale non avrà designato altre autorità, i governi cantonali sono autorizzati ad emanare ordinamenti provvisori, in particolare a stabilire zone di pianificazione (art. 27) e ad emanare disposizioni restrittive per costruzioni fuori delle zone edificabili (art. 27a).88
³	In assenza di zone edificabili e salvo diversa disposizione del diritto cantonale, il comprensorio già largamente edificato vale quale zona edificabile provvisoria.

SR 814.01 Legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (Legge sulla protezione dell'ambiente, LPAmb) - Legge sulla protezione dell'ambiente LPAmb Art. 56 Ricorso delle autorità - 1 L'Ufficio federale può impugnare le decisioni delle autorità cantonali in applicazione della presente legge e delle sue disposizioni d'esecuzione con i rimedi giuridici del diritto federale e del diritto cantonale.130
¹	L'Ufficio federale può impugnare le decisioni delle autorità cantonali in applicazione della presente legge e delle sue disposizioni d'esecuzione con i rimedi giuridici del diritto federale e del diritto cantonale.130
²	Lo stesso diritto spetta ai Cantoni per controversie riguardanti gli effetti provenienti da Cantoni vicini.
³	...131