2A.692/2004 - 2005-02-09 - Sanità & sicurezza sociale

Tribunale federale
Tribunal federal

2A.692/2004/ADD/elo
{T 0/2}

Arrêt du 9 février 2005
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Merkli, Président, Betschart, Hungerbühler, Wurzburger et Müller.
Greffier: M. Addy.

Parties
Département fédéral de justice et police, 3003 Berne,
recourant,

contre

X.________,
intimé, représenté par Service d'aide juridique aux
exilé-e-s (SAJE), 1002 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne,

FAREAS, 1020 Renens,
Service de la population du canton de Vaud,
avenue de Beaulieu 19, 1014 Lausanne,
Service de prévoyance et d'aide sociales du canton de Vaud, avenue des Casernes 2, case postale,
1014 Lausanne.

Objet
Aide sociale,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 21 octobre 2004.

Faits:
A.
X.________, d'origine macédonienne, a déposé le 24 juillet 2002 une première demande d'asile, qui a été rejetée par décision de l'Office fédéral des réfugiés du 17 avril 2003, confirmée par prononcé de la Commission suisse de recours en matière d'asile (ci-après: la Commission de recours) du 19 juin 2003. Il a déposé une seconde demande d'asile le 31 janvier 2004, sur laquelle l'Office fédéral des réfugiés n'est pas entré en matière, selon décision du 16 avril 2004, qui n'a pas fait l'objet d'un recours.

Le 27 mai 2004, l'intéressé a déposé une demande de réexamen, qui a été rejetée par l'Office fédéral des réfugiés en date du 9 juin 2004. Il a alors saisi la Commission de recours par acte du 15 juin 2004. Par décision du 21 juin 2004, le juge chargé de l'instruction du recours a communiqué ce qui suit au représentant de X.________: "En application de l'art. 56 PA, et vu les circonstances particulières du cas, nous autorisons votre mandant à rester en Suisse jusqu'à droit connu sur l'issue du présent recours".
B.
Par la suite, le Service cantonal de la population du canton de Vaud a considéré que X.________ n'avait plus droit à l'aide sociale ordinaire des requérants d'asile, mais uniquement à une aide d'urgence qui, dans le canton de Vaud, relève dudit service. Quant à la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS), qui octroie l'aide sociale ordinaire aux requérants d'asile, elle a déclaré, par lettre du 3 août 2004, qu'elle n'avait pas à assister une personne dénuée d'un document de séjour dûment validé et prolongé par l'autorité cantonale compétente.

X.________ a recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif), en concluant à ce que la FAREAS soit tenue de lui fournir l'assistance ordinaire octroyée aux requérants d'asile.

Par arrêt du 21 octobre 2004, le Tribunal administratif a admis le recours et constaté que X.________ avait droit aux prestations de l'aide sociale prévues à l'art. 81 de la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31). En substance, les juges ont considéré que, faute de décision de renvoi exécutoire, l'une des conditions prévues à l'art. 44a LAsi (à teneur de la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d'allégement budgétaire 2003, en vigueur depuis le 1er avril 2004; RO 2004 II 1633) n'était pas remplie, de sorte que l'intéressé ne dépendait pas de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20), mais de la loi sur l'asile; il n'était donc pas réduit à se contenter de l'aide d'urgence pour les situations de détresse supportée par les cantons en application de l'art. 12 Cst., sous réserve d'un versement forfaitaire de la Confédération selon l'art. 14f al. 2 lettre a LSEE (introduit par la prédite loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d'allégement budgétaire 2003), mais avait droit aux prestations d'assistance ordinaires prévues en faveur des requérants d'asile aux art. 80 à 82 LAsi.
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département) conclut à l'annulation de la décision du Tribunal administratif du 21 octobre 2004 dans la mesure où la FAREAS est tenue de verser les prestations d'aide sociale à X.________ selon l'art. 81 LAsi. Le Tribunal administratif s'en remet à justice. La FAREAS renonce à répondre au recours. Le Service cantonal de la population se rallie aux conclusions du recours. X.________ conclut au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La décision attaquée constate que l'intimé est au bénéfice de l'assistance nécessaire prévue par l'art. 81 LAsi, soit qu'il n'en est pas exclu selon l'art. 44a LAsi. Fondée sur le droit public fédéral (cf. art. 97 al. 1 OJ en relation avec l'art. 5 PA) et rendue par une autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale (cf. art. 98 lettre g et 98a al. 1 OJ), cette décision peut, en principe, faire l'objet d'un recours de droit administratif. Par ailleurs, le Département a qualité pour recourir (art. 103 lettre b OJ).

Déposé en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est donc recevable (art. 106ss OJ).

2.
Sous l'intitulé "Statut juridique des personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière", l'art. 44a LAsi prévoit, respectivement en français, allemand et italien:
"Les personnes dont la demande d'asile a fait l'objet, en vertu des art. 32 à 34 , d'une décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de renvoi exécutoire sont soumises aux dispositions de la LSEE. L'art. 14 est réservé."
"Für Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid nach den Artikeln 32-34 und einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid gelten die Bestimmungen des ANAG. Vorbehalten bleibt Artikel 14."
"Alle persone la cui domanda d'asilo è stata oggetto di una decisione di non entrata nel merito passata in giudicato secondo gli articoli 32-34 e di una decisione di allontanamento definitiva si applicano le disposizioni della LDDS. È fatto salvo l'articolo 14."
Cette disposition a été introduite par la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d'allégement budgétaire 2003, entrée en vigueur le 1er avril 2004. Elle a pour but de réduire les dépenses dans le domaine de l'asile et d'inciter les personnes frappées d'une décision de non-entrée en matière devenue exécutoire à quitter rapidement la Suisse. Ainsi, lorsque les conditions de l'art. 44a LAsi sont remplies, les intéressés sont soumis aux dispositions de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers. Ils ne bénéficient donc plus de l'aide sociale prévue par la loi sur l'asile. Considérés comme des étrangers résidant illégalement en Suisse, ils ne peuvent plus prétendre qu'à une aide d'urgence fournie par les cantons en application de l'art. 12 Cst. (cf. art. 14f al. 2 lettre a LSEE sur le forfait versé de ce chef aux cantons par la Confédération).
3.
En l'occurrence, la décision de non-entrée en matière est passée en force. Cette situation n'est pas modifiée par le seul dépôt de la demande de réexamen, qui est un moyen de droit extraordinaire dépourvu d'effet suspensif. Contrairement à ce que paraît croire l'intimé, une telle demande ne le replace donc pas dans la même situation qu'un requérant dont la demande d'asile est en cours d'instruction.
4.
Pour que l'art. 44a LAsi s'applique, il faut encore que la décision de renvoi soit exécutoire (rechtskräftig, definitiva). Pour le Département, la possibilité ou non d'exécuter le renvoi n'a aucune incidence sur l'applicabilité de l'art. 44a LAsi. Certes, à partir du moment où la décision de renvoi est entrée en force, les difficultés d'exécution de celle-ci, notamment dues au fait que la personne concernée se refuse à quitter volontairement la Suisse, ne font pas obstacle à l'application de l'art. 44a LAsi. En l'espèce, toutefois, la Commission de recours a autorisé l'intimé à rester en Suisse. En conséquence, on ne saurait considérer que la décision de renvoi est en l'état exécutoire. Même au regard des textes allemand et italien, il n'y a pas lieu d'interpréter différemment l'art. 44a LAsi, si l'on se réfère aux travaux préparatoires et, notamment, au message du Conseil fédéral du 2 juillet 2003 concernant le programme d'allégement 2003 du budget de la Confédération (PAB 03; FF 2003 V 5091, 5166 ss). Il s'agissait en effet d'inciter les personnes ayant l'obligation de quitter la Suisse à la suite d'une décision de non-entrée en matière à s'exécuter dans les plus brefs délais, en supprimant l'aide sociale ordinaire prévue pour
les requérants d'asile au profit d'une aide minimale en cas de détresse. Or, l'intimé a le droit de rester en Suisse pendant la durée de la procédure qu'il a ouverte devant la Commission de recours pour contester le refus de réexamen de son droit à l'asile. Il ne se justifie donc pas, en l'état, de le considérer comme étant soumis à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers au même titre qu'un requérant d'asile frappé d'une décision de non-entrée en matière qui poursuivrait de manière illégale son séjour en Suisse.

En résumé, la décision attaquée est bien-fondée. La décision de renvoi concernant l'intimé n'étant pour l'heure pas exécutoire, ce dernier ne peut pas être exclu des prestations d'assistance de l'art. 81 LAsi.

Le Département craint que, de ce fait, l'application de l'art. 44a LAsi ne puisse être indûment paralysée. Il y a d'abord lieu de rappeler que le seul dépôt d'une demande de réexamen ne fait pas obstacle à l'application de cette disposition. De plus, si une demande de réexamen est abusive, il appartient à l'autorité compétente de refuser l'effet suspensif, si tant est qu'une telle demande ne puisse être traitée rapidement.
5.
Le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais (art. 156 al. 2 OJ). Des dépens sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.
3.
Une indemnité de 800 fr. à titre de dépens est mise à la charge du Département fédéral de justice et police en faveur de X.________.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties et au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi qu'à la FAREAS, au Service de la population et au Service de prévoyance et d'aide sociales du canton de Vaud.
Lausanne, le 9 février 2005
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier:

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 80 Competenza nei centri della Confederazione - 1 La Confederazione garantisce aiuto sociale o soccorso d'emergenza alle persone che soggiornano in Svizzera in virtù della presente legge e sono alloggiate in un centro della Confederazione o in un centro di prima integrazione per gruppi di rifugiati. Assicura, in collaborazione con il Cantone d'ubicazione, l'assistenza sanitaria e l'istruzione scolastica di base. Può delegare a terzi l'adempimento di tutti o parte di questi compiti. Gli articoli 81-83a si applicano per analogia.
¹	La Confederazione garantisce aiuto sociale o soccorso d'emergenza alle persone che soggiornano in Svizzera in virtù della presente legge e sono alloggiate in un centro della Confederazione o in un centro di prima integrazione per gruppi di rifugiati. Assicura, in collaborazione con il Cantone d'ubicazione, l'assistenza sanitaria e l'istruzione scolastica di base. Può delegare a terzi l'adempimento di tutti o parte di questi compiti. Gli articoli 81-83a si applicano per analogia.
²	La SEM indennizza i terzi incaricati, sulla base di un contratto, per le spese amministrative e di personale, nonché per le altre spese sostenute nell'adempimento dei compiti di cui al capoverso 1. L'indennizzo è fissato a titolo forfettario. Eccezionalmente l'indennizzo può essere fissato in funzione delle spese effettive, in particolare l'indennizzo di spese uniche.
³	La SEM può convenire con il Cantone d'ubicazione che quest'ultimo stipuli l'assicurazione malattie obbligatoria. La SEM rimborsa a titolo forfettario le spese per i premi, le aliquote percentuali e la franchigia dell'assicurazione malattie.
⁴	Il Cantone d'ubicazione organizza l'istruzione scolastica di base per i richiedenti l'asilo in età di scuola dell'obbligo che soggiornano in un centro della Confederazione. Se necessario, l'istruzione è impartita nel centro stesso. La Confederazione può versare sussidi per l'istruzione scolastica di base. L'indennizzo è fissato a titolo forfettario. Eccezionalmente l'indennizzo può essere fissato in funzione delle spese effettive, in particolare per l'indennizzo di spese uniche.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 82 Prestazioni d'aiuto sociale e soccorso d'emergenza - 1 La concessione di prestazioni d'aiuto sociale e del soccorso d'emergenza è retta dal diritto cantonale. Le persone colpite da una decisione d'allontanamento passata in giudicato e cui è stato imposto un termine di partenza sono escluse dall'aiuto sociale.215
¹	La concessione di prestazioni d'aiuto sociale e del soccorso d'emergenza è retta dal diritto cantonale. Le persone colpite da una decisione d'allontanamento passata in giudicato e cui è stato imposto un termine di partenza sono escluse dall'aiuto sociale.215
²	Per la durata di una procedura straordinaria di ricorso o di una procedura d'asilo secondo l'articolo 111c le persone di cui al capoverso 1 e i richiedenti l'asilo ricevono, su richiesta, un soccorso d'emergenza. Questa disposizione si applica anche se l'esecuzione dell'allontanamento è sospesa.216
^2bis	Durante una moratoria generale delle decisioni e delle esecuzioni e se il DFGP lo prevede, i Cantoni possono concedere aiuto sociale alle persone di cui ai capoversi 1 e 2. L'indennizzo è retto dall'articolo 88 capoverso 2.217
³	Il sostegno ai richiedenti l'asilo e alle persone bisognose di protezione non titolari di un permesso di dimora deve consistere, per quanto possibile, in prestazioni in natura. L'entità del sostegno è inferiore a quanto previsto per le persone residenti in Svizzera.218
^3bis	Nel collocare richiedenti l'asilo minorenni non accompagnati, famiglie con figli e persone che necessitano di assistenza occorre tener conto, per quanto possibile, dei loro bisogni particolari.219
⁴	Il soccorso d'emergenza è versato per quanto possibile sotto forma di prestazioni in natura nei luoghi designati dai Cantoni o dalla Confederazione. L'entità del sostegno è inferiore all'aiuto sociale versato ai richiedenti l'asilo e alle persone bisognose di protezione non titolari di un permesso di dimora.220
⁵	Nel sostegno ai rifugiati e alle persone bisognose di protezione che hanno diritto a un permesso di dimora occorre tenere conto della loro situazione particolare; segnatamente se ne faciliterà l'integrazione professionale, sociale e culturale.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.