1C_38/2008 - 2008-10-08 - Fonction publique - Forderung aus dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_38/2008 nip

Urteil vom 8. Oktober 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Schoder.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Armin Neiger,

gegen

Gemeinde Höri, Wehntalerstrasse 46, 8181 Höri,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch SwissInterTax AG.

Gegenstand
Forderung aus dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung,
4. Kammer, vom 5. Dezember 2007.

Sachverhalt:

A.
X.________ war seit 1968 als Gemeindearbeiter in der Gemeinde Höri tätig. Per Ende Juli 2000 ging er in Pension.

Bereits im November 1998 forderte X.________ Fr. 271'247.35 von der Gemeinde Höri, weil diese ihre sich aus Art. 35 Abs. 2 der Verordnung über die Entschädigungen der Behörden und Kommissionen sowie über die Amtsstellung und Besoldung der Beamten, Angestellten, Arbeiter und übrigen Bediensteten der politischen Gemeinde Höri vom 14. Februar 1964 (Besoldungsverordnung, BVO) ergebenden Pflichten schlecht erfüllt haben soll und die Leistungen aus der beruflichen Vorsorge deswegen tiefer als erwartet seien. Auf eine im März 2001 von X.________ erhobene Klage gegen die Gemeinde Höri trat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich nicht ein.

In der Folge trat der Gemeinderat Höri auf ein Gesuch von X.________, ihm ab dem 1. August 2000 eine lebenslängliche Altersrente von Fr. 1'451.85 und seiner Ehefrau nach seinem Ableben eine Witwenrente auszurichten, nicht ein. Der Bezirksrat Bülach hiess einen gegen diesen Nichteintretensbeschluss eingereichten Rekurs gut und wies den Gemeinderat Höri an, auf das Gesuch einzutreten und einen materiellen Entscheid zu fällen. Eine dagegen von der Gemeinde Höri erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht ab.

Am 16. Mai 2006 beschloss der Gemeinderat Höri, auf das vorerwähnte Gesuch infolge Verwirkung/Verjährung nicht einzutreten. Mit Beschluss vom 31. Januar 2007 hiess der Bezirksrat Bülach den von X.________ dagegen erhobenen Rekurs teilweise gut und verpflichtete die Gemeinde Höri, diesem ab dem 1. August 2000 eine lebenslängliche Altersrente von monatlich Fr. 870.-- auszurichten. Die Gemeinde Höri führte gegen diesen Beschluss Beschwerde, welche das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 5. Dezember 2007 guthiess und den Beschluss des Bezirksrats aufhob. Als Begründung führte das Verwaltungsgericht Folgendes an: Die Frage, ob der geltend gemachte Anspruch von X.________ bereits verjährt bzw. verwirkt sei, könne offen bleiben, da nicht von einem pflichtwidrigen Verhalten der Gemeinde Höri auszugehen sei. Art. 35 Abs. 2 der kommunalen Besoldungsverordnung lege fest, dass sich die Angestellten, soweit sie nicht der Beamtenversicherungskasse beitreten, bei einer privaten Versicherung mindestens ebenbürtig versichern lassen müssen. X.________ sei bei der BVG-Sammelstiftung der A.________ versichert; diese erbringe Leistungen, die denjenigen der Beamtenversicherungskasse ebenbürtig seien, weshalb eine Verletzung von Art. 35 Abs. 2

der
Besoldungsverordnung durch die Gemeinde auszuschliessen sei. Offen bleiben könne demzufolge die Frage, ob Art. 35 Abs. 2

BVO sich, wie der Beschwerdeführer annimmt, an den Arbeitgeber oder aber an den Arbeitnehmer richtet und ob X.________ für die gewählte Versicherungslösung selber verantwortlich sei.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt X.________ beim Bundesgericht, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben, und die Angelegenheit sei zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

C.
Das Verwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Die Gemeinde Höri beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

Erwägungen:

1.
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts betrifft eine Forderung des Beschwerdeführers gegen die Gemeinde Höri als dessen ehemalige Arbeitgeberin. Sie wird mit einer Verletzung der sich angeblich aus Art. 35 Abs. 2 der kommunalen Besoldungsverordnung ergebenden Pflicht der Arbeitgeberin begründet, dafür zu sorgen, dass der Beschwerdeführer bei einer der Beamtenversicherungskasse ebenbürtigen beruflichen Vorsorge-Einrichtung versichert ist. Es handelt sich dabei um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG.

Der Beschwerdeführer verlangt eine monatliche Rente von Fr. 1'451.85. Unabhängig davon, ob vorliegend Personal- oder Staatshaftungsrecht zur Anwendung gelangt, ist die Streitwertgrenze von Art. 85 Abs. 1 BGG erreicht. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit zulässig.

2.
2.1 Umstritten ist vorliegend die Anwendung von Art. 35 Abs. 2 Satz 1 und 2 der Besoldungsverordnung der Gemeinde Höri. Die Vorschrift lautet:
"Die Angestellten haben der Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenversicherung des Staatspersonals des Kantons Zürich (Beamtenversicherungskasse) beizutreten und die vertraglichen Arbeitnehmerbeiträge zu leisten oder haben sich bei einer privaten Versicherung mindestens ebenbürtig versichern zu lassen. Die Aufstellung des Versicherungsreglementes ist Sache des Gemeinderates."
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Begriff "Ebenbürtigkeit" bedeute, dass die Leistungen der gewählten privaten beruflichen Vorsorgeversicherung mindestens gleich gut oder besser sein müssten. Es würden drei Gutachten im Recht liegen, welche bestätigen, dass die Leistungen der privaten BVG-Stiftung denjenigen der Beamtenversicherungskasse nicht ebenbürtig seien. Entgegen diesen Gutachten gelange das Verwaltungsgericht zur gegenteiligen Annahme. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Willkürverbots bei der Beweiswürdigung und bei der Anwendung des kommunalen Rechts.

2.2 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid aber nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls vertretbar oder gar zutreffender wäre, genügt nicht (BGE 132 I 13 E. 5.1 S. 17, mit Hinweisen).

2.3 In den vom Beschwerdeführer genannten drei Expertisen wird die Vergleichbarkeit der von der Beamtenversicherungskasse angebotenen Vorsorge-Versicherung und derjenigen der privaten BVG-Stiftung geprüft. Im Vordergrund stehen dabei Rechtsfragen, welche das Gericht nicht durch ein Gutachten abzuklären, sondern selber zu beantworten hat. Rechtsgutachten können nicht als Beweismittel dienen. Die Rüge der willkürlichen Beweiswürdigung stösst damit ins Leere.

Im Übrigen wird der in den drei Gutachten vertretene Standpunkt, dass die von der privaten BVG-Stiftung erbrachten Leistungen im Bereich der Altersvorsorge tiefer liegen als die Leistungen der Beamtenversicherungskasse im angefochtenen Urteil nicht in Frage gestellt.

2.4 Die Besoldungsverordnung der Gemeinde Höri verlangt, dass sich diejenigen Arbeitnehmer, welche der Beamtenversicherungskasse nicht beigetreten sind, sich bei einer privaten Versicherung mindestens ebenbürtig versichern lassen. Der Begriff "ebenbürtig" ist weder ein Fachausdruck (terminus technicus) noch besteht dafür eine Legaldefinition. Gemäss allgemeinem Sprachgebrauch bedeutet "ebenbürtig" wenn auch nicht identisch, so doch gleichwertig. Unter Zugrundelegung dieses Begriffsverständnisses muss der bei der Beamtenversicherungskasse nicht angeschlossene Arbeitnehmer bei einer privaten Versicherung gleichwertig versichert sein. In der Besoldungsverordnung wird das Erfordernis der Gleichwertigkeit der privaten Versicherung noch unterstrichen, indem der Arbeitnehmer "mindestens ebenbürtig", d.h. "mindestens gleichwertig" versichert sein muss.

Das Verwaltungsgericht vertritt den Standpunkt, das Erfordernis der Ebenbürtigkeit verlange, dass die Leistungen der privaten BVG-Versicherung (mit Beitragsprimat) und der Beamtenversicherungskasse (mit Leistungsprimat) in ihrem Ausgangspunkt mindestens gleichwertig seien. Die Gleichwertigkeit sei im vorliegenden Fall zu bejahen, da beide Versicherungen die massgeblichen Risiken Alter, Tod und Invalidität abdecken. Nicht erforderlich sei, dass die Leistungen im Zeitpunkt des Eintritts des Versicherungsfalls betragsmässig gleichwertig sind.

Diese Auffassung findet im Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 der Besoldungsverordnung keine Stütze. Auch wäre sie mit Sinn und Zweck der Vorschrift nicht vereinbar. Das Erfordernis der Gleichwertigkeit kann sich nur auf die bei Eintritt des Versicherungsfalles ausgerichteten Leistungen beziehen, da es für den Betroffenen letztlich nur auf diese ankommt. Entgegen dem Standpunkt des Verwaltungsgerichts kann das Erfordernis der Ebenbürtigkeit nicht bereits dadurch als erfüllt betrachtet werden, dass beide Versicherungen (die private BVG-Stiftung und die Beamtenversicherungskasse) die obligatorischen BVG-Leistungen, d.h. die Risiken Alter, Tod und Invalidität (vgl. Art. 1 und 7 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982, BVG; SR 831.40) erbringen, sondern es muss beim Vergleich der Versicherungen grundsätzlich auf die Höhe des Leistungsanspruchs abgestellt werden. Dass mit dem Erfordernis der Ebenbürtigkeit nicht lediglich die Erbringung der obligatorischen BVG-Leistungen gemeint sein kann, ergibt sich daraus, dass die Besoldungsordnung der Gemeinde Höri aus dem Jahr 1964 stammt, während das Bundesgesetz über die berufliche Vorsorge von 1982 datiert. Die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, dass allein schon mit der Erbringung der nach BVG obligatorischen Versicherungsleistungen die Ebenbürtigkeit der privaten BVG-Stiftung mit der Beamtenversicherungskasse bejaht werden muss, ist nicht vertretbar und damit willkürlich.

Im vorliegenden Fall bestehen erhebliche Unterschiede bei der Altersversicherung, somit bei demjenigen Versicherungsrisiko, das am wahrscheinlichsten eintritt. Der Beschwerdeführer macht geltend, diejährliche Altersrente der Beamtenversicherungskasse betrage Fr. 40'770.40, diejenige der privaten BVG-Stiftung dagegen lediglich Fr. 23'348.40. Der Unterschied der Renten von Fr. 17'422.-- (Fr. 1'451.85 monatlich) ist gross, zumal von bescheidenen Lohnverhältnissen des als Gemeindearbeiter tätig gewesenen Beschwerdeführers auszugehen ist. Grund dafür sind die verschiedenen Versicherungssysteme, welche der privaten BVG-Versicherung (Beitragsprimat) und der Beamtenversicherungskasse (Leistungsprimat) zugrunde liegen (vgl. HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, Zürich 2005, Rz. 574 f.). Der Beschwerdeführer erhielt keine anderweitigen Leistungen, die diese Differenz ausgleichen würden. Bei einem summenmässig derart grossen, auf die Versicherungssysteme rückführbaren Unterschied der Versicherungsleistungen im Alter kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer bei der privaten BVG-Versicherung gleichwertig resp. ebenbürtig versichert ist. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist auch im Ergebnis willkürlich.

3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird neu entscheiden und dabei auch Fragen bezüglich der Eigenverantwortlichkeit des Beschwerdeführers und der Verjährung des Schadenersatzanspruchs prüfen müssen.

Ausgangsgemäss sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Gemeinde hat dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 5. Dezember 2007 aufgehoben und die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Die Gemeinde Höri hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Höri und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Oktober 2008

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

Féraud Schoder

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 85 Valeur litigieuse minimale - 1 S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
¹	S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
^a	en matière de responsabilité étatique si la valeur litigieuse est inférieure à 30 000 francs;
^b	en matière de rapports de travail de droit public si la valeur litigieuse est inférieure à 15 000 francs.
²	Même lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) LPP Art. 1 But - 1 La prévoyance professionnelle comprend l'ensemble des mesures prises sur une base collective pour permettre aux personnes âgées, aux survivants et aux invalides, ensemble avec les prestations de l'assurance vieillesse, survivants et invalidité fédérale (AVS/AI), de maintenir leur niveau de vie de manière appropriée, lors de la réalisation d'un cas d'assurance vieillesse, décès ou invalidité.
¹	La prévoyance professionnelle comprend l'ensemble des mesures prises sur une base collective pour permettre aux personnes âgées, aux survivants et aux invalides, ensemble avec les prestations de l'assurance vieillesse, survivants et invalidité fédérale (AVS/AI), de maintenir leur niveau de vie de manière appropriée, lors de la réalisation d'un cas d'assurance vieillesse, décès ou invalidité.
²	Le salaire assuré dans la prévoyance professionnelle ou le revenu assuré des travailleurs indépendants ne doit pas dépasser le revenu soumis à la cotisation AVS.
³	Le Conseil fédéral précise les notions d'adéquation, de collectivité, d'égalité de traitement, de planification et le principe d'assurance. Il peut fixer un âge minimal pour la retraite anticipée.

SR 831.40 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) LPP Art. 7 Salaire et âge minima - 1 Les salariés auxquels un même employeur verse un salaire annuel supérieur à 22 050 francs12 sont soumis à l'assurance obligatoire pour les risques de décès et d'invalidité dès le 1er janvier qui suit la date à laquelle ils ont eu 17 ans et, pour la vieillesse, dès le 1er janvier qui suit la date à laquelle ils ont eu 24 ans.13
¹	Les salariés auxquels un même employeur verse un salaire annuel supérieur à 22 050 francs12 sont soumis à l'assurance obligatoire pour les risques de décès et d'invalidité dès le 1er janvier qui suit la date à laquelle ils ont eu 17 ans et, pour la vieillesse, dès le 1er janvier qui suit la date à laquelle ils ont eu 24 ans.13
²	Est pris en considération le salaire déterminant au sens de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS)14. Le Conseil fédéral peut admettre des dérogations.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.