1C_109/2016 - 2016-08-08 - Droits politiques - Referendumsvorlage Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz, Nachtrag vom 28. Januar 2016 des Kantonsrates Obwalden

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_109/2016

Urteil vom 8. August 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Eusebio, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Pedretti.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Obwalden,
Rathaus, Postfach 1562, 6061 Sarnen.

Gegenstand
Referendumsvorlage Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz, Nachtrag vom 28. Januar 2016 des Kantonsrates Obwalden,

Beschwerde gegen den Nachtrag vom 28. Januar 2016 des Kantonsrats des Kantons Obwalden.

Sachverhalt:

A.
Der Regierungsrat des Kantons Obwalden schlug dem Kantonsrat im Rahmen des Konsolidierungs- und Aufgabenüberprüfungspakets (KAP), mit dem eine nachhaltige Entlastung der Erfolgsrechnung des Kantons erzielt werden soll, eine Massnahme im Bereich der Individuellen Prämienverbilligung (IPV) vor. Dabei sollen durch eine Senkung der Beiträge an die Anspruchsberechtigten fünf Millionen Franken gegenüber dem Budget 2016 eingespart werden können. Als Kompensationsmassnahme ist vorgesehen, die Kinder- und Ausbildungszulagen bei Familien mit Kindern bzw. Studierenden um Fr. 20.-- pro anspruchsberechtigte Person zu erhöhen. Der Kantonsrat beschloss unter dem Titel "Referendumsvorlage; Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz; Nachtrag vom 28. Januar 2016" das Folgende:

"I.
Der Erlass GDB 851.1 (Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 28. Januar 1999) (Stand 1. Januar 2014) wird wie folgt geändert:
Art. 2 Abs. 2 (geändert), Abs. 4 (geändert)
2 Der Selbstbehalt entspricht einem bestimmten Prozentsatz des anrechenbaren Einkommens. Der Prozentsatz verläuft linear und steigt ab einer bestimmten Grenze des anrechenbaren Einkommens an (linear-progressives System). Er wird vom Regierungsrat jährlich festgelegt.
4 Der in das Budget aufzunehmende Kantonsbeitrag entspricht mindestens 4,25 Prozent der Prämienkosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung des Kantons Obwalden.
Art. 7a (neu)
Evaluation
1 Der Regierungsrat beobachtet und analysiert die Entwicklung der Prämienverbilligung des Kantons und erstattet darüber dem Kantonsrat alle drei Jahre Bericht und beantragt allfällige Massnahmen. Erstmals erfolgt dies im Rahmen des Budgets für das Jahr 2016.
II.
1.
Der Erlass GDB 851.11 (Verordnung zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 28. Januar 1999) (Stand 1. April 2015) wird wie folgt geändert:
Art. 5 Abs. 1 (geändert)
1 Die kantonalen Richtprämien für Erwachsene und junge Erwachsene werden jährlich durch den Regierungsrat festgelegt.
2.
Der Erlass GDB 857.1 (Gesetz über die Familienzulagen vom 29. Mai 2008) (Stand 1. Januar 2013) wird wie folgt geändert:
Art. 5 Abs. 1 (geändert)
1 Die Kinderzulage beträgt Fr. 220.-- je Kind pro Monat und die Ausbildungszulage Fr. 270.-- je anspruchsberechtigte Person pro Monat.
III.
Keine Fremdaufhebungen.
IV.
Die Änderungen des Gesetzes über die Familienzulagen treten am 1. März 2016 in Kraft, im Übrigen tritt der Nachtrag rückwirkend auf den 1. Januar 2016 in Kraft. Er unterliegt dem fakultativen Referendum."
Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt Nr. 5 vom 4. Februar 2016 publiziert.

B.
Am 7. März 2016 ergriff das "Komitee für eine faire Prämienverbilligung in Obwalden" das Referendum. Die kantonale Abstimmung über die vom Kantonsrat verabschiedete Vorlage steht noch aus und ist für den 25. September 2016 vorgesehen.

C.
Noch vor Ablauf der Referendumsfrist gelangten A.________ und B.________ mit einer als Beschwerde in Stimmrechtssachen bezeichneten Eingabe vom 1. März 2016 an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung der "Referendumsvorlage Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz Nachtrag vom 28. Januar 2016 des Kantonsrats Obwalden". Im Wesentlichen machen sie eine Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie geltend.
Der Regierungsrat beantragt in eigenem Namen und im Namen des Kantonsrats die Abweisung der Beschwerde, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne. Die Beschwerdeführer halten in der Replik an ihrem Antrag fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 141 II 113 E. 1 S. 116).

1.2. Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden. In dieser Hinsicht bringen die Beschwerdeführer in der Hauptsache vor, die vom Kantonsrat verabschiedete Vorlage missachte den Grundsatz der Einheit der Materie nach Art. 34 Abs. 2 BV, weil die Kürzung der Prämienverbilligung und die Erhöhung der Familienzulagen in einer Vorlage vereinigt worden seien. Diese dürfe daher in der vorgesehenen Form nicht der Volksabstimmung unterbreitet werden. Zudem sei die rückwirkende Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2016 "zumindest problematisch, wenn nicht unangebracht". Die Beschwerdeführer sind unbestrittenermassen im Kanton Obwalden stimmberechtigt und damit im Hinblick auf die Referendumsabstimmung zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Fraglich ist dagegen, ob der Kantonsratsbeschluss vom 28. Januar 2016 einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid darstellt.

1.3. Die Stimmrechtsbeschwerde steht gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG nur gegen Akte letzter kantonaler Instanzen offen. Nach Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG müssen die Kantone ein Rechtsmittel gegen behördliche Akte vorsehen, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können. Dabei hat das Bundesgericht vor dem Hintergrund von Art. 29a BV und der Zielsetzungen des Bundesgerichtsgesetzes entschieden, dass die Kantone als Rechtsmittelinstanz eine gerichtliche Behörde einsetzen müssen (BGE 134 I 199 E. 1.2 S. 201 mit Hinweisen). Allerdings nimmt Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG Akte des Parlaments und der Regierung ausdrücklich aus. Für diese steht es den Kantonen frei, ein kantonales Rechtsmittel vorzusehen.

1.4. Nach Art. 54 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte vom 17. Februar 1974 des Kantons Obwalden (Abstimmungsgesetz/OW; GDB 122.1) können kantonale oder kommunale Abstimmungen wegen Verletzungen des Stimmrechts (lit. a; Stimmrechtsbeschwerde) oder wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder Durchführung der Abstimmung (lit. b; Abstimmungsbeschwerde) durch schriftliche und begründete Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden. Die Eingabe ist innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens aber am vierten Tag nach der Veröffentlichung der Ergebnisse im Amtsblatt einzureichen (Art. 54a Abstimmungsgesetz/OW). Gemäss Art. 64 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 des Kantons Obwalden (GOG/OW; GDB 134.1) kann gegen Entscheide der letzten kantonalen Verwaltungsbehörden Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht erhoben werden (Abs. 1). Eine solche ist jedoch unzulässig gegen Akte der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG (Abs. 2 lit. f).

1.5. In seiner Stellungnahme an das Bundesgericht führt der Regierungsrat aus, die Eingabe der Beschwerdeführer vom 1. März 2016 stelle eine typische Stimmrechtsbeschwerde dar, weshalb diese innerkantonal zunächst beim Regierungsrat hätte erhoben werden müssen, bevor die Beschwerdeführer den Entscheid an das Verwaltungsgericht hätten weiterziehen können. Er beantragt daher, auf das Rechtsmittel sei mangels Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs nicht einzutreten.

1.6. Mit dieser Haltung weicht der Regierungsrat jedoch von der in der Botschaft zum Entwurf eines Gesetzes über die Justizreform, eines Gesetzes über den Schutz bei häuslicher Gewalt sowie eines Nachtrags zur Kantonsverfassung vom 23. Februar 2010 vertretenen Auffassung ab. Darin erklärte er, der durch Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG den Kantonen belassene Regelungsspielraum solle genutzt werden, um die Nichtanfechtbarkeit von kantons- und regierungsrätlichen Akten beim Verwaltungsgericht zu statuieren. In diesem Sinne sei Art. 64 GOG/OW zu verstehen. Namentlich schliesse Abs. 1 dieser Bestimmung aus, dass im Kanton Obwalden Akte des Kantonsrats, wie z.B. die Ungültigerklärung von Volksinitiativen gestützt auf Art. 70 Ziff. 10 KV/OW (SR 131.216.1), an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden könnten (vgl. S. 48).

1.7. Wenngleich diese Erwägungen in erster Linie die zulässigen Anfechtungsobjekte der Beschwerde an das Verwaltungsgericht umschreiben, lassen sie auch Rückschlüsse auf das ihm vorgelagerte Verfahren zu: Genauso wenig wie das Verwaltungsgericht gegen Beschlüsse des Kantonsrats angerufen werden kann, soll es dem Regierungsrat offenstehen, solche Akte zu überprüfen. Vielmehr geht aus der kantonalen Prozessordnung hervor, dass Kantonsratsbeschlüsse innerkantonal keinem Rechtsmittel unterworfen, sondern direkt beim Bundesgericht anfechtbar sind. Es würde denn auch unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung systemwidrig und fragwürdig anmuten, die Exekutive als Rechtsmittelinstanz gegen Entscheide der Legislative einzusetzen. Aus diesen Gründen scheint es angebracht, Akte des Kantonsrats vom Gegenstand der kantonalen Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 54 lit. a Abstimmungsgesetz/OW an den Regierungsrat auszunehmen, obgleich der Wortlaut dieser Bestimmung grundsätzlich weit gefasst ist. Dabei entsteht kein Widerspruch zur bisherigen Rechtsprechung: Zwar bildete im Urteil 1C_28/2015 vom 29. Mai 2015 der Regierungsrat unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts. Anders als der hier zu beurteilenden Streitigkeit über die Verabschiedung der
genannten Referendumsvorlage durch den Kantonsrat lag jenem Verfahren aber ein Akt des Regierungsrats zugrunde. Dessen Rechtsmittelentscheid über seine Abstimmungserläuterungen wurde beim Bundesgericht angefochten, ohne dass vorher beim Verwaltungsgericht Beschwerde eingelegt worden wäre. Ein solches Vorgehen hält nach der Rechtsprechung vor der Verfassung stand: Das Bundesgericht befand, dass es bei Einspracheentscheiden des Regierungsrats über die von ihm publizierte Abstimmungszeitung mit Art. 29a BV vereinbar erscheint, diese als Akte der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG zu bezeichnen und insoweit gestützt auf Art. 29a Satz 2 BV eine gesetzlich verankerte Ausnahme von der Rechtsweggarantie zuzulassen (Urteil 1C_570/2013 vom 7. Januar 2014 E. 1.2.2).
Überdies ist davon auszugehen, dass die Ergreifung der Stimmrechtsbeschwerde gegen den vorliegenden Kantonsratsbeschluss einer zwecklosen Formalität gleichkäme. Der Regierungsrat hat sowohl die Massnahme im Bereich der IPV als auch die Erhöhung der Familienzulagen dem Kantonsrat vorgeschlagen. Wenngleich er dies in zwei verschiedenen Botschaften erklärte, ist nicht davon auszugehen, dass er sich einer Zusammenfassung der beiden Massnahmen in einer Vorlage widersetzen und eine solche für verfassungswidrig erachten würde. Denn immerhin versteht er die Erhöhung der Kinder- und Ausbildungszulagen als Ausgleich zur geplanten Senkung der Auszahlung von Mitteln im Rahmen der IPV (vgl. Erläuterungen zum Änderungsantrag zur Teilrevision des Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz betreffend Erhöhung der Familienzulagen vom 10. November 2015, S. 3). Da somit jedenfalls ernsthafte Zweifel daran bestehen, dass den Beschwerdeführern ein wirksames kantonales Rechtsmittel zur Verfügung stand, ist nach der Praxis des Bundesgerichts vom Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs abzusehen (BGE 134 I 199 E. 1.3 S. 202; 120 Ia 194 E. 1d S. 198; 118 Ia 341 E. 2e S. 346 f.; 415 E. 3 S. 418 f.).

1.8. Neben der Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie bringen die Beschwerdeführer vor, die rückwirkende Inkraftsetzung der Vorlage auf den 1. Januar 2016 sei "zumindest problematisch, wenn nicht unangebracht". Damit vermögen sie den Begründungsanforderungen gemäss Art. 42 Abs. 2 bzw. Art. 106 Abs. 2 BGG jedoch nicht zu genügen. Im Übrigen verkennen sie, dass eine derartige Kritik, die verschiedene verfassungsrechtliche Prinzipien betrifft, nicht mit Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. b BGG vorzutragen ist (vgl. BGE 128 I 190 E. 1.2 S. 193). Die insofern unrichtige Bezeichnung des Rechtsmittels gereichte den Beschwerdeführern zwar nicht zum Nachteil (BGE 138 I 367 E. 1.1 S. 370; 134 III 379 E. 1.2 S. 382; je mit Hinweisen). Ebenso wenig führte die zu frühe Einreichung der Beschwerde zum Nichteintreten, sondern in der Regel lediglich zu einer Sistierung des bundesgerichtlichen Verfahrens (BGE 136 I 17 E. 1.2 S. 20 mit Hinweisen). Zu berücksichtigen ist aber, dass der Kantonsrat am 14. April 2016 gestützt auf Art. 75 Ziff. 3 KV/OW die Verordnung des Regierungsrats über das Inkrafttreten des Nachtrags zum Einführungsgesetz zum
Krankenversicherungsgesetz vom 15. März 2016 (vgl. Amtsblatt Nr. 11 vom 17. März 2016 S. 505) genehmigt hat, mit der das Inkrafttreten der Vorlage auf den 1. Januar 2017, d.h. auf einen Zeitpunkt nach der Volksabstimmung, verschoben wurde (vgl. Amtsblatt Nr. 16 vom 21. April 2016 S. 732). Dadurch scheint das aktuelle und praktische Interesse an der Beschwerdeführung ohnehin dahingefallen zu sein.
Unter Vorbehalt dieser Ausführungen ist somit auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1. Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass eine Vorlage grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf bzw. dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen belässt. Umfasst eine Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen und Materien, ist erforderlich, dass die einzelnen Teile einen sachlichen inneren Zusammenhang aufweisen und in einer sachlichen Beziehung zueinander stehen und dasselbe Ziel verfolgen. Dieser sachliche Zusammenhang darf nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch bestehen. Im Einzelnen ist der Begriff der Einheit der Materie schwer zu fassen. Er ist von relativer Natur und vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse zu beurteilen. Der sachliche Zusammenhang kann sich aus einem einheitlichen Ziel oder einem gemeinsamen Zweck ergeben und ist abhängig von der Abstraktionshöhe der Betrachtung und vom gesellschaftlich-historischen Umfeld. Dabei ist nicht bloss auf die Absichten des Gesetzgebers abzustellen, sondern der Normtext nach den anerkannten Interpretationsregeln
auszulegen und auch der Sicht des "aufgeklärten", politisch interessierten Stimmbürgers Rechnung zu tragen. Da der Begriff der Einheit der Materie von relativer Natur ist und die Gewichtung einzelner Teile einer Vorlage und ihres Verhältnisses zueinander zudem vorab eine politische Frage ist, kommt den Behörden bei der Ausgestaltung von Abstimmungsvorlagen ein weiter Gestaltungsspielraum zu. An die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie dürfen keine überspannten Anforderungen gestellt werden. Überdies betont die Rechtsprechung, dass die Stimmberechtigten keinen verfassungsmässigen Anspruch darauf haben, dass ihnen einzelne, allenfalls besonders wichtige Teile einer Vorlage gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden; sie müssen sich vielmehr auch dann für die Gutheissung oder Ablehnung der ganzen Vorlage entscheiden, wenn sie nur mit einzelnen Vorschriften einverstanden sind bzw. einzelne Teile ablehnen (vgl. zum Ganzen hinsichtlich behördlicher Vorlagen: BGE 137 I 200 E. 2.2 S. 203 f.; 129 I 366 E. 2.2 f. S. 370 ff.; Urteile 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 2; 1P.223/ 2006 vom 12. September 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 332).

2.2. In Bezug auf die angefochtene Verabschiedung der Referendumsvorlage durch den Kantonsrat bringen die Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, die darin vorgesehene Senkung der Beiträge im Rahmen der Prämienverbilligung und die Erhöhung der Familienzulagen verfolgten nicht dasselbe Ziel und wiesen keinen inneren Zusammenhang auf. Während erstere Massnahme eine bedarfsgerechte Prämiensubventionierung in der Krankenversicherung beabsichtige, zielten die Familienzulagen darauf ab, die finanzielle Belastung durch ein Kind oder mehrere Kinder teilweise auszugleichen. Diese kämen allen Eltern unabhängig von ihren wirtschaftlichen Verhältnissen zu. Insofern regle die Referendumsvorlage zwei verschiedene Sachbereiche.

2.3. Der Regierungsrat entgegnet in seiner Vernehmlassung, durch die Kürzung der effektiv auszuzahlenden Prämien würden bestimmte Anspruchsgruppen stärker benachteiligt als andere. Zu den besonders betroffenen gehörten verheiratete Doppelverdienerpaare und Eltern mit unterhaltsberechtigten Kindern. Genau in der Schnittmenge dieser Gruppe greife die Erhöhung der Familienzulagen, die mit Mitteln ausserhalb der Staatskasse finanziert werde, und federe die Kürzungen ab. Zwar seien die Empfänger der beiden Leistungen nicht identisch, doch bestünde trotzdem ein sachlicher Zusammenhang. Dass mit der Erhöhung der Familienzulagen auch Eltern profitierten, die nicht von der Kürzung der IPV betroffen seien, stelle einen positiven Nebeneffekt dar. Die Stimmberechtigten hätten über eine Massnahme zur Entlastung des allgemeinen Staatshaushalts zu befinden, wobei es sich bei der Erhöhung der Familienzulagen um einen Nebenschauplatz handle.

2.4. Die angefochtene Referendumsvorlage umfasst im Wesentlichen zwei Bereiche: Zum einen ist vorgesehen, die effektiv auszubezahlenden Prämien im Rahmen der IPV um ca. Fr. 500'000.-- im Vergleich zum Jahr 2015 zu verringern, indem den Leistungsempfängern tiefere Beiträge ausgeschüttet werden (vgl. Botschaft zu einem Nachtrag zum Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Oktober 2015, S. 8). Zum anderen soll mit der Erhöhung der Kinder- und Ausbildungszulagen um je Fr. 20.-- pro anspruchsberechtigte Person und Monat der Reservefonds der Familienausgleichskasse Obwalden auf die gesetzlich vorgesehenen Marke von 50 Prozent des durchschnittlichen Jahresaufwands (Art. 18 des Gesetzes über die Familienzulagen vom 29. Mai 2008 des Kantons Obwalden [kFamZG; GDB 857.1]) gesenkt werden. Die Zulagen für Nichterwerbstätige werden vom Kanton beigesteuert, während diejenigen für die Arbeitnehmenden allein durch die dem Gesetz unterstellten Arbeitgeber finanziert werden. Diesbezüglich beschloss der Regierungsrat am 10. November 2015, den Beitragssatz um 0.1 Prozent zu reduzieren (vgl. Erläuterungen zum Änderungsantrag zur Teilrevision des Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz betreffend Erhöhung der Familienzulagen
vom 10. November 2015, S. 2).

2.5. Bei der Beurteilung der Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie ist somit von diesen beiden Sachbereichen auszugehen. Es ist zu prüfen, in welchem Verhältnis diese zueinander stehen, was sie miteinander verbindet bzw. was sie voneinander trennt und ob sie demnach gemäss Art. 34 Abs. 2 BV zu einer einzigen Abstimmungsvorlage zusammengefasst werden durften.

3.

3.1. Die genannten Sachbereiche betreffen unterschiedliche Themenkreise: Während die erste Massnahme im Bereich der IPV angesiedelt ist, kann die zweite Massnahme der Familienförderung zugeordnet werden. Trotz dieses Umstands kann aber nicht gesagt werden, sie beträfen verschiedenartigste Regelungsbereiche ohne jegliche Berührungspunkte, so dass vollkommen sachfremde Elemente in einer Vorlage zusammengefasst worden wären. Ein gewisser Zusammenhang zwischen den beiden Teilen ist darin zu erblicken, dass die zweite Massnahme die Auswirkungen der ersten zu mildern beabsichtigt. Ihre Zusammenfassung in einer einzigen Vorlage kann daher nicht als künstlich oder geradezu willkürlich im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung bezeichnet werden.

3.2. Die beiden Teile der umstrittenen Referendumsvorlage stehen nicht in einem Verhältnis der Abhängigkeit oder Unterordnung zueinander. Namentlich kann nicht gesagt werden, dass der eine den anderen bedingte oder der eine den Grundsatz und der andere die Mittel zum Zweck festlegte. Vielmehr sind die beiden Teilbereiche einander gleichgeordnet, wobei nach der unbestritten gebliebenen Auffassung des Regierungsrats der Schwerpunkt der Vorlage auf der Entlastung des allgemeinen Staatshaushalts durch die Kürzungen im Bereich der IPV liegt. Gleichwohl könnten die Senkung der effektiven Beiträge im Rahmen der IPV einerseits und die Erhöhung der Familienzulagen andererseits unabhängig voneinander Bestand haben, ohne dabei ihren Sinn zu verlieren. Obschon es daher denkbar wäre, die beiden Teile getrennt zur Abstimmung zu bringen, ist darin nach der Rechtsprechung kein Indiz für eine Missachtung der Einheit der Materie zu erblicken (BGE 129 I 366 E. 4.1 S. 376; Urteil 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 3.3). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist nach den vorerwähnten Ausführungen ebenso wenig entscheidend, dass die vorgeschlagenen Änderungen zwei verschiedene Erlasse betreffen (Urteil 1C_103/2010 vom 26. August 2010 E. 3.4.1).
Vielmehr können zwei unterschiedliche Massnahmen im Hinblick auf ein gemeinsames Ziel zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden. Dabei gibt es Erlassvorlagen, die eine Querschnittaufgabe zum Gegenstand haben und deshalb zwingend verschiedene Sachbereiche betreffen. Dies ist etwa bei Sparvorlagen der Fall, bei denen das Ziel des langfristigen Haushaltsausgleichs es rechtfertigt, in verschiedenen Sachbereichen Ausgaben zu kürzen, auch wenn dies zwangsläufig Auswirkungen auf die inhaltliche Gestaltung dieser Bereiche zeitigt (Urteil 1P.414/1999 vom 14. Dezember 1999 E. 3e ff., in: Pra 2000 Nr. 91 S. 545).

3.3. Während die Beschwerdeführer insbesondere auf die Inkongruenz der von den verschiedenen Massnahmen profitierenden Gruppen von Leistungsempfängern abstellen, um die Unterschiedlichkeit der einzelnen Teile hervorzuheben und den Anspruch auf eine differenzierte Willenskundgabe zu begründen, betont der Regierungsrat in seiner Stellungnahme die grundsätzliche Ausrichtung der Vorlage. Diese Argumentation liegt auf einer höheren Abstraktionsstufe als diejenige der Beschwerdeführer und rückt über die einzelnen Teile hinaus den grundlegenden Zweck der Referendumsvorlage in den Vordergrund, eine Entlastung des Staatshaushalts zu erreichen. Zugleich soll einer von der Kürzung der Beiträge im Rahmen der IPV besonders stark betroffenen Gruppe von Anspruchsberechtigten durch eine Erhöhung der Familienzulagen Abhilfe verschafft werden. Obgleich dadurch nicht allen Empfängern von gekürzten IPV-Auszahlungen geholfen wird, kann darin ein hinreichender innerer Sachzusammenhang erblickt werden. Ausserdem wird durch die Erhöhung der Familienzulagen das übergeordnete Ziel gewahrt. Diese Massnahme führt nicht zu einer Mehrbelastung des Staatshaushalts, soll damit doch der Reservefonds der Familienausgleichskasse, deren Finanzierung zum
allergrössten Teil durch die angeschlossenen Arbeitgeber sichergestellt ist, in den kommenden Jahren kontinuierlich abgebaut werden. Die von den Beschwerdeführern geltend gemachte Opposition, die sich unterschiedlich und gegenläufig gegen die beiden Teile der Vorlage richtet, lässt nicht erkennen, dass deren Zusammenfassung in einer einzigen Vorlage auf politischem Kalkül beruhen würde. Jedenfalls vermögen sie nicht darzutun, dass der Kantonsrat damit andere Ziele als den Ausgleich des Staatshaushalts verbunden mit einer Abschwächung der Auswirkungen der Sparmassnahme für eine bestimmte Gruppe verfolgen würde. Art. 34 Abs. 2 BV belässt dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum (vgl. E. 2.1 hiervor). Wenngleich - wie die Beschwerdeführer vorbringen - andere Kompensationsmassnahmen denkbar wären, ist dieser in Anbetracht des Ziels, den Haushalt zu entlasten und dessen Folgen mit Mitteln ausserhalb der Staatskasse teilweise abzuschwächen, nicht überschritten. Die Stimmbürger haben keinen Anspruch darauf, dass ihnen besonders wichtige Fragen getrennt zur Abstimmung unterbreitet werden (vgl. E. 2.1 vorne). Vielmehr sind sie gehalten, eine Gesamtwürdigung der Abstimmungsvorlage vorzunehmen, um zu entscheiden, ob sie mit dem
angestrebten Ziel und den dafür vorgesehenen Massnahmen einverstanden sind (BGE 137 I 200 E. 4 S. 205). Anlässlich der Stimmabgabe erhalten sie die Gelegenheit, sich in grundsätzlicher Weise zur Entlastung des Staatshaushalts zu äussern, indem sie für die gesamte Annahme oder die gesamte Verwerfung der Vorlage stimmen können.

3.4. Insgesamt durfte der Kantonsrat somit ohne Verletzung der Verfassung davon ausgehen, dass die beiden zu einer Vorlage verbundenen Teile die Stimmberechtigten nicht in eine Zwangslage versetzen und der Grundsatz der Einheit der Materie gewahrt wird.

4.
Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Der Kanton Obwalden hat keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Obwalden und dem Kantonsrat des Kantons Obwalden schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. August 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Eusebio

Die Gerichtsschreiberin: Pedretti

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 131.216.1 Constitution du canton d'Obwald, du 19 mai 1968 Cst./OW Art. 70 - Le Grand Conseil est en outre compétent pour:
¹	examiner les projets et faire des propositions en vue des votations populaires;
¹²	exercer les droits reconnus au canton par la constitution fédérale41 à l'égard de la Confédération;
¹³	décider de l'adhésion à un concordat et passer des accords juridiques avec l'évêché, sous réserve du référendum financier et des compétences que la législation délègue au Conseil d'État;
¹⁴	assumer toutes les autres tâches qui lui sont confiées en vertu de la législation.
²	interpréter la constitution cantonale, les lois et ordonnances, à l'exclusion des affaires pendantes devant le juge;
³	exercer la haute surveillance sur l'administration cantonale et sur l'administration de la justice, notamment examiner et approuver les rapports de gestion;
⁴	établir le budget annuel, examiner et approuver le compte d'État et les comptes administratifs et les comptes de fonds spéciaux;
⁵	décider les dépenses incombant au canton en vertu du droit fédéral, les dépenses que le Grand Conseil est habilité à arrêter en vertu d'une loi et, sous réserve du référendum financier, les dépenses uniques librement déterminables et affectées à un même but ainsi que les dépenses renouvelables annuellement, quand elles ne ressortissent pas à la compétence du Conseil d'État;
⁶	acquérir des terrains destinés à la réalisation des tâches incombant au canton;
⁷	statuer sur le lancement et le renouvellement d'emprunts à long terme;
⁸	exercer le droit de grâce pour des peines privatives de liberté;
⁹	statuer sur les conflits de compétence entre autorités cantonales et entre autorité cantonale et une autorité communale;

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 131.216.1 Constitution du canton d'Obwald, du 19 mai 1968 Cst./OW Art. 75 - Le Conseil d'État est compétent pour édicter:
¹	des dispositions d'exécution de prescriptions du droit fédéral, pour autant qu'elles se limitent à régler la procédure et la compétence;
²	des dispositions d'exécution des lois cantonales qui prévoient une délégation au Conseil d'État ainsi que des ordonnances du Grand Conseil;
³	des arrêtés urgents de durée limitée. Ils doivent être soumis aussitôt que possible au Grand Conseil, qui décide s'il y a lieu de continuer à les appliquer et jusqu'à quel terme.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.