Tribunal federal
{T 0/2}
2A.409/2003 /kil
Urteil vom 8. Juni 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller, Merkli,
Ersatzrichter Cavelti,
Gerichtsschreiber Küng.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Advokat Dr. Fabrizio Gabrielli,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, Rathaus, Marktplatz 9, Postfach, 4001 Basel,
Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Bäumleingasse 1, 4051 Basel.
Gegenstand
Bewilligung zur Ausübung der selbständigen Berufstätigkeit als Psychotherapeutin,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil
des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt
vom 29. April 2003.
Sachverhalt:
A.
X.________ erwarb im Mai 1975 das Diplom in angewandter Psychologie mit besonderer Studienrichtung Erziehungsberatung und Jugendpsychologie des Instituts für Angewandte Psychologie in Zürich (IAP). Die Fachkommission Psychotherapeuten wies im Jahr 1981 ein erstes Gesuch zur selbständigen Berufsausübung im Kanton Basel-Stadt ab. Am 26. August 1999 wurde ihr von der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich die Bewilligung zur Ausübung der selbständigen Berufstätigkeit bis zum 31. August 2004 erteilt. In der Folge beantragte X.________ gestützt auf die Berufsausübungsbewilligung des Kantons Zürich sowie auf Art. 4 Abs. 1
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 4 Riconoscimento di certificati di capacità |
|
1 | I certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3. |
2 | ...11 |
3 | Se il certificato di capacità adempie solo in parte le condizioni richieste nel luogo di destinazione, l'interessato può provare di aver acquisito le conoscenze necessarie nel quadro di una formazione o di un periodo di pratica svolti altrove. |
3bis | Il riconoscimento di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di applicazione dell'Accordo del 21 giugno 199912 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone è operato conformemente a tale Accordo.13 |
4 | Se i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla presente legge. |
B.
Den von X.________ dagegen gerichteten Rekurs wies das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht am 11. Dezember 2002/29. April 2003 ab.
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 9. September 2003 beantragt X.________ dem Bundesgericht, das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt vom 11. Dezember 2002/29. April 2003 aufzuheben und ihr die Bewilligung zur Ausübung der selbständigen Berufstätigkeit als Psychotherapeutin im Kanton Basel-Stadt zu erteilen; eventuell sei die Streitsache zur vollständigen Sachverhaltsfeststellung und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt beantragt unter Hinweis auf das angefochtene Urteil die Abweisung der Beschwerde.
Auch das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt beantragt die Abweisung des "Rekurses".
Das Eidgenössische Departement des Innern erachtet die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung als weder rechtswidrig noch willkürlich; sie verletze auch den kantonalen Ermessensspielraum nicht. Da das Departement in der Sache aber nicht involviert sei, werde auf einen formellen Antrag verzichtet.
D.
Mit Beschluss vom 12. September 2003 wies das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung mangels Bedürftigkeit ab.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide ist die staatsrechtliche Beschwerde nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung auf Bundesebene nicht sonstwie durch Klage oder ein anderes Rechtsmittel gerügt werden kann (Art. 84
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 4 Riconoscimento di certificati di capacità |
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1 | I certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3. |
2 | ...11 |
3 | Se il certificato di capacità adempie solo in parte le condizioni richieste nel luogo di destinazione, l'interessato può provare di aver acquisito le conoscenze necessarie nel quadro di una formazione o di un periodo di pratica svolti altrove. |
3bis | Il riconoscimento di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di applicazione dell'Accordo del 21 giugno 199912 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone è operato conformemente a tale Accordo.13 |
4 | Se i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla presente legge. |
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 4 Riconoscimento di certificati di capacità |
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1 | I certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3. |
2 | ...11 |
3 | Se il certificato di capacità adempie solo in parte le condizioni richieste nel luogo di destinazione, l'interessato può provare di aver acquisito le conoscenze necessarie nel quadro di una formazione o di un periodo di pratica svolti altrove. |
3bis | Il riconoscimento di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di applicazione dell'Accordo del 21 giugno 199912 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone è operato conformemente a tale Accordo.13 |
4 | Se i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla presente legge. |
1.2 Das angefochtene Urteil spricht sich über die anwendbaren kantonalen Rechtsnormen nicht aus. Es verweist in seiner Begründung lediglich auf die Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes und kommt zum Schluss, der Entscheid des Sanitätsdepartements vom 16. November 2001 verletze weder Art. 3
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
|
1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 4 Riconoscimento di certificati di capacità |
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1 | I certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3. |
2 | ...11 |
3 | Se il certificato di capacità adempie solo in parte le condizioni richieste nel luogo di destinazione, l'interessato può provare di aver acquisito le conoscenze necessarie nel quadro di una formazione o di un periodo di pratica svolti altrove. |
3bis | Il riconoscimento di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di applicazione dell'Accordo del 21 giugno 199912 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone è operato conformemente a tale Accordo.13 |
4 | Se i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla presente legge. |
Zwar setzt sich das angefochtene Urteil nicht mit der Frage auseinander, ob diese kantonalrechtlichen Anforderungen dem Binnenmarktgesetz entsprechen, sondern wendet das Binnenmarktgesetz direkt an. Das ändert indessen nichts daran, dass die Verweigerung der Bewilligung auf einer kantonalrechtlichen Grundlage beruht. Wird geltend gemacht, die (selbständigen) Vorschriften des kantonalen Rechts betreffend die Anerkennung ausserkantonaler Fähigkeitsausweise seien mit dem Binnenmarktgesetz nicht vereinbar, steht schon nach den allgemeinen Regeln allein die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts zur Verfügung. Im Übrigen sieht Art. 9 Abs. 2
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 9 Rimedi giuridici |
|
1 | Le restrizioni del libero accesso al mercato devono rivestire la forma di decisioni.24 |
2 | Il diritto cantonale prevede almeno un rimedio giuridico presso un'autorità indipendente dall'amministrazione. Questa regola si applica agli appalti pubblici: |
a | se il valore della commessa è uguale o superiore al valore soglia determinante per la procedura mediante invito secondo il diritto cantonale o intercantonale in materia di appalti pubblici; |
b | in caso d'iscrizione di un offerente in un elenco e di sua radiazione, nonché d'inflizione di una sanzione; |
c | se si fa valere il fatto che la commessa debba essere messa a pubblico concorso secondo le prescrizioni applicabili in materia.25 |
2bis | La Commissione della concorrenza può interporre ricorso per far accertare che una decisione limita in modo inammissibile l'accesso al mercato.26 |
3 | Se un rimedio giuridico nell'ambito di un appalto pubblico appare fondato ed è già stato stipulato un contratto con l'offerente, l'autorità adita si limita ad accertare in che misura la decisione impugnata violi le normative applicabili in materia.27 |
4 | Per le decisioni degli organi della Confederazione sono applicabili le disposizioni generali della procedura amministrativa federale. |
1.3 Die gestützt auf die unzutreffende Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen.
Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 9 Rimedi giuridici |
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1 | Le restrizioni del libero accesso al mercato devono rivestire la forma di decisioni.24 |
2 | Il diritto cantonale prevede almeno un rimedio giuridico presso un'autorità indipendente dall'amministrazione. Questa regola si applica agli appalti pubblici: |
a | se il valore della commessa è uguale o superiore al valore soglia determinante per la procedura mediante invito secondo il diritto cantonale o intercantonale in materia di appalti pubblici; |
b | in caso d'iscrizione di un offerente in un elenco e di sua radiazione, nonché d'inflizione di una sanzione; |
c | se si fa valere il fatto che la commessa debba essere messa a pubblico concorso secondo le prescrizioni applicabili in materia.25 |
2bis | La Commissione della concorrenza può interporre ricorso per far accertare che una decisione limita in modo inammissibile l'accesso al mercato.26 |
3 | Se un rimedio giuridico nell'ambito di un appalto pubblico appare fondato ed è già stato stipulato un contratto con l'offerente, l'autorità adita si limita ad accertare in che misura la decisione impugnata violi le normative applicabili in materia.27 |
4 | Per le decisioni degli organi della Confederazione sono applicabili le disposizioni generali della procedura amministrativa federale. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. |
Zwar darf grundsätzlich niemandem, der sich auf eine unrichtige Rechtsmittelbelehrung verlassen hat und verlassen durfte, daraus ein Nachteil erwachsen (René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Oeffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz 365 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 367 ff.). Allerdings vermag sich derjenige, der die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung kennt oder bei gebührender Sorgfalt hätte erkennen müssen, nicht mit Erfolg auf die unzutreffenden Angaben zu berufen (BGE 121 II 72 E. 2a, mit Hinweis). Keinen Schutz geniesst insbesondere, wer allein schon durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes das zutreffende Rechtsmittel erkennen kann. Im vorliegenden Fall weist das Binnenmarktgesetz in Art. 9 unter dem Marginale "Rechtsschutz" unmittelbar auf die staatsrechtliche Beschwerde hin. Auf die vorliegende Beschwerde ist deshalb nur einzutreten, soweit sie den erwähnten formellen Anforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde genügt.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin wirft den baselstädtischen Behörden vor, die Verweigerung der Bewilligungserteilung bzw. der Bewilligungsanerkennung stelle eine unzulässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit im Sinne von Art. 27
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
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1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 95 * - 1 La Confederazione può emanare prescrizioni sull'esercizio dell'attività economica privata. |
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1 | La Confederazione può emanare prescrizioni sull'esercizio dell'attività economica privata. |
2 | Provvede alla creazione di uno spazio economico svizzero non discriminante. Garantisce alle persone con formazione accademica o titolari di un diploma federale, cantonale o riconosciuto da un Cantone la possibilità di esercitare la professione in tutta la Svizzera. |
3 | Per tutelare l'economia, la proprietà privata e gli azionisti e per garantire una conduzione sostenibile delle imprese, la legge disciplina le società anonime svizzere quotate in borsa in Svizzera o all'estero secondo i seguenti principi: |
a | l'assemblea generale vota annualmente l'importo globale delle retribuzioni (prestazioni in denaro e valore delle prestazioni in natura) del consiglio di amministrazione, della direzione e dell'organo consultivo. Elegge annualmente il presidente del consiglio di amministrazione, i singoli membri del consiglio di amministrazione e del comitato di retribuzione (Compensation Committee) e il rappresentante indipendente degli aventi diritto di voto. Le casse pensioni votano nell'interesse dei loro assicurati e rendono pubblico il loro voto. Gli azionisti possono votare elettronicamente a distanza; la rappresentanza del diritto di voto da parte degli organi e per i titoli in deposito è vietata; |
b | i membri dei vari organi non ricevono liquidazioni, altre indennità, retribuzioni anticipate, premi per acquisizioni e vendite di ditte e contratti supplementari di consulenza o di lavoro da parte di società del gruppo. La direzione della società non può essere delegata a una persona giuridica; |
c | gli statuti disciplinano l'ammontare dei crediti, dei prestiti e delle rendite ai membri degli organi, il piano economico, il piano di partecipazione e il numero di mandati esterni di questi ultimi, nonché la durata dei contratti di lavoro dei membri di direzione; |
d | l'infrazione delle disposizioni di cui alle lettere a-c è punita con la pena detentiva fino a tre anni e con la pena pecuniaria fino a sei retribuzioni annuali.57 |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 49 Preminenza e rispetto del diritto federale - 1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
|
1 | Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
2 | La Confederazione vigila sul rispetto del diritto federale da parte dei Cantoni. |
2.2 Mit § 8 der baselstädtischen Verordnung über die selbständige Berufsausübung der Psychotherapeuten setzt sich die Beschwerdeführerin nicht auseinander. Sie macht auch nicht geltend, die gesetzlichen Grundlagen über die Voraussetzungen der Bewilligungserteilung seien mangelhaft oder würden in grundsätzlicher Hinsicht gegen die Verfassung oder das Binnenmarktgesetz verstossen. Es ist deshalb nicht näher darauf einzutreten.
2.3 Hingegen hält die Beschwerdeführerin dafür, sie habe auf Grund ihrer Ausbildung mit dem Diplom in angewandter Psychologie mit besonderer Studienrichtung Erziehungsberatung und Jugendpsychologie des IAP denselben Status wie Psychologen mit einem Universitätsabschluss. Folglich stünde ihr in Zürich die Praxisbewilligung zu, zumal das IAP seit 1998 eine Ausbildungsstätte mit Fachhochschulstatus sei. Dem hält das Sanitätsdepartement entgegen, die Anforderungen an ein IAP-Diplom aus dem Jahre 1975 lägen markant tiefer als die Anforderungen an ein Psychologiestudium.
2.3.1 Das Bundesgericht hat bereits erkannt, § 22 des Zürcher Gesundheitsgesetzes verletze Art. 27
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
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1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 49 Preminenza e rispetto del diritto federale - 1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
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1 | Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
2 | La Confederazione vigila sul rispetto del diritto federale da parte dei Cantoni. |
Kanton im Hinblick auf die Regelung anderer Kantone die Anforderungen für die ursprüngliche Erteilung der Berufsausübungsbewilligung herabsetzen müsse (BGE 128 I 92 E. 2/3, mit Hinweisen).
Auch aus dem Binnenmarktgesetz ergibt sich kein über Art. 27
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
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1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
Die Beschwerdeführerin hat Wohnsitz im Kanton Basel-Stadt. Sie wird daher gegenüber andern im Kanton Ansässigen nicht diskriminiert, wenn für die selbständige Berufsausübung ein Psychologiestudium verlangt wird.
2.3.2 Die Beschwerdeführerin besitzt unbestrittenermassen kein abgeschlossenes Universitäts-Psychologiestudium. Nach dem genannten Urteil des Bundesgerichts ist es dem Kanton Basel-Stadt grundsätzlich unbenommen, die Zulassung zur selbständigen psychotherapeutischen Berufstätigkeit an ein solches Studium zu knüpfen. Auch wenn es sich beim IAP seit 1998 um eine Ausbildungsstätte mit Fachhochschulstatus handelt, kann die Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten, da sie ihren Abschluss 1975 abgelegt hat. Wenn sie geltend macht, der Kanton Zürich anerkenne praxisgemäss auch Studienabschlüsse vor Erlangung des Fachhochschulstatus für die selbständige Berufsausübung, ist der Kanton Basel-Stadt damit nicht automatisch verpflichtet, seinerseits die Anforderungen einem Kanton anzupassen, der geringere Anforderungen an die selbständige Berufsausübung stellt. Den kantonalen Behörden kommt bei der Festlegung der Anforderungen an die Erteilung eines Fähigkeitsausweises ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der nur überschritten ist, wenn unnötige oder übertriebene Erfordernisse aufgestellt werden (BGE 128 I 92 E. 2c, S. 97, und E. 3, S. 98), was hier nicht der Fall ist.
2.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass weder das Verfassungsrecht noch das Binnenmarktgesetz es dem Kanton Basel-Stadt grundsätzlich verwehrt, bezüglich der Berufsausübung für Psychotherapeuten strengere Vorschriften zu erlassen als der Kanton Zürich.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, eine Beschränkung des freien Zugangs zum Markt sei nur gemäss den in Art. 3 Abs. 1 lit. a
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
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1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
3.2 Nach Art. 4 Abs. 1
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 4 Riconoscimento di certificati di capacità |
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1 | I certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3. |
2 | ...11 |
3 | Se il certificato di capacità adempie solo in parte le condizioni richieste nel luogo di destinazione, l'interessato può provare di aver acquisito le conoscenze necessarie nel quadro di una formazione o di un periodo di pratica svolti altrove. |
3bis | Il riconoscimento di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di applicazione dell'Accordo del 21 giugno 199912 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone è operato conformemente a tale Accordo.13 |
4 | Se i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla presente legge. |
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
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1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
3.3 Nach der binnenmarktgesetzlichen Freizügigkeitskonzeption wird die Gleichwertigkeit der kantonalen Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 I 322 E. 4b, S. 332). Damit kann die Beschwerdeführerin aus Art. 4
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 4 Riconoscimento di certificati di capacità |
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1 | I certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3. |
2 | ...11 |
3 | Se il certificato di capacità adempie solo in parte le condizioni richieste nel luogo di destinazione, l'interessato può provare di aver acquisito le conoscenze necessarie nel quadro di una formazione o di un periodo di pratica svolti altrove. |
3bis | Il riconoscimento di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di applicazione dell'Accordo del 21 giugno 199912 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone è operato conformemente a tale Accordo.13 |
4 | Se i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla presente legge. |
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
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1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
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1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
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1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
Wie vorstehend ausgeführt, ist es auch unter Berücksichtigung dieser Bestimmungen einem Kanton nicht verwehrt, höhere Schutzwirkungen anzustreben als andere Kantone. Welche Risiken in Kauf genommen werden, ist eine politische Frage, die zulässigerweise in verschiedenen Gemeinwesen unterschiedlich beantwortet werden kann, sofern dadurch nicht ein verdecktes Handelshemmnis zugunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen geschaffen wird (Art. 3 Abs. 4
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
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1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 4 Riconoscimento di certificati di capacità |
|
1 | I certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3. |
2 | ...11 |
3 | Se il certificato di capacità adempie solo in parte le condizioni richieste nel luogo di destinazione, l'interessato può provare di aver acquisito le conoscenze necessarie nel quadro di una formazione o di un periodo di pratica svolti altrove. |
3bis | Il riconoscimento di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di applicazione dell'Accordo del 21 giugno 199912 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone è operato conformemente a tale Accordo.13 |
4 | Se i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla presente legge. |
abgeschlossenen universitären Psychologiestudiums als Voraussetzung für die selbständige psychotherapeutische Berufstätigkeit halte nicht nur vor der Verfassung stand, sondern sei auch verhältnismässig. Im Streitfall gehen beide Kantone Zürich und Basel-Stadt vom Grundsatz aus, dass die selbständige Berufsausübung einen Universitätsabschluss voraussetzt. Selbst wenn der Kanton Zürich gestützt auf seine Übergangsbestimmungen oder allenfalls seit Anerkennung des Fachhochschulstatus des IAP die Gleichwertigkeit der IAP-Ausbildung anerkennen sollte, ist der Kanton Basel-Stadt nicht verpflichtet, das tiefere Niveau als gleichwertig anzuerkennen. Dass die Beschwerdeführerin im Kanton Basel-Stadt an der Kinder- und Jugendpsychiatrischen Universitätspoliklinik als Psychologin tätig war, steht dieser Beurteilung nicht entgegen, handelte es sich damals doch um eine unselbständige und nicht um eine selbständige Berufstätigkeit.
3.4 Nach Art. 4 Abs. 3
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 4 Riconoscimento di certificati di capacità |
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1 | I certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3. |
2 | ...11 |
3 | Se il certificato di capacità adempie solo in parte le condizioni richieste nel luogo di destinazione, l'interessato può provare di aver acquisito le conoscenze necessarie nel quadro di una formazione o di un periodo di pratica svolti altrove. |
3bis | Il riconoscimento di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di applicazione dell'Accordo del 21 giugno 199912 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone è operato conformemente a tale Accordo.13 |
4 | Se i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla presente legge. |
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 4 Riconoscimento di certificati di capacità |
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1 | I certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3. |
2 | ...11 |
3 | Se il certificato di capacità adempie solo in parte le condizioni richieste nel luogo di destinazione, l'interessato può provare di aver acquisito le conoscenze necessarie nel quadro di una formazione o di un periodo di pratica svolti altrove. |
3bis | Il riconoscimento di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di applicazione dell'Accordo del 21 giugno 199912 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone è operato conformemente a tale Accordo.13 |
4 | Se i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla presente legge. |
Wie dargelegt, genügt der Fähigkeitsausweis des Kantons Zürich den Anforderungen des Kantons Basel-Stadt aufgrund der fehlenden Universitätsausbildung nicht. Die Beschwerdeführerin wäre demzufolge gehalten gewesen, die für den Nachweis einer anderweitigen gleichwertigen Ausbildung oder praktischen Tätigkeit notwendigen Unterlagen einzureichen. Auf jeden Fall kann dem Appellationsgericht unter diesen Umständen kein Vorwurf gemacht werden, wenn es auf die Frage der Gleichwertigkeit nicht weiter eingetreten ist.
4.
Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, mehrere IAP-Absolventen verfügten im Kanton Basel-Stadt bereits über eine Praxisbewilligung, ebenso Personen ohne psychologische Grundschulung; darin liege eine Ungleichbehandlung ortsfremder Anbieter (Art. 3 Abs. 1 lit. a
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
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1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
Das Sanitätsdepartement hat die von der Beschwerdeführerin genannten Personen einzeln überprüft und festgestellt, dass sich die Bewilligungen, die vor Ende 1980 erteilt worden sind, überwiegend auf die grosszügige Übergangsregelung gemäss § 12 der Psychotherapeutenverordnung stützten. Bei einer Person sei die Gleichwertigkeit des Grundstudiums gemäss § 8 Abs. 1 lit. a der Verordnung anerkannt worden. Aus den Akten ergeben sich keinerlei Hinweise, welche diese Ausführungen als unrichtig erscheinen lassen. Eine rechtsungleiche Behandlung ist demzufolge nicht erstellt.
5.
Zusammenfassend erweist sich die Nichtanerkennung des Fähigkeitsausweises zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton Zürich als zulässig. Sie verstösst nicht gegen das Binnenmarktgesetz und ist auch nicht unverhältnismässig. Eine rechtsungleiche Behandlung gegenüber anderen Bewilligungsinhabern ohne psychologische Grundschulung ist nicht erstellt. Dies führt zur Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde.
Entsprechend diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
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1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
SR 943.02 Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI) LMI Art. 3 Restrizioni del libero accesso al mercato |
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1 | Agli offerenti esterni non può essere negato il libero accesso al mercato. Le restrizioni devono rivestire la forma di oneri o condizioni e sono ammissibili soltanto se: |
a | si applicano nella stessa misura agli offerenti locali; |
b | sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti; e |
c | sono conformi al principio di proporzionalità. |
2 | Le restrizioni non sono conformi al principio di proporzionalità in particolare se: |
a | le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti; |
b | i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti; |
c | il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione; |
d | la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti. |
3 | Le restrizioni ammissibili secondo il capoverso 1 non devono in alcun caso costituire una barriera dissimulata all'accesso al mercato, volta a favorire interessi economici locali. |
4 | Le decisioni concernenti le restrizioni sono prese con procedura semplice, rapida e gratuita. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird als staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen und abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Regierungsrat und dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt sowie dem Eidgenössischen Departement des Innern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. Juni 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: