5C_1/2018 - 2019-03-08 - Droit de la famille - Art. 49 Abs. 1 und Art. 13 BV sowie Art. 8 EMRK und Art. 17 UNO-Pakt II (Einbezug der Wohnsitzgemeinde in das Verfahren vor der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

5C 1/2018

Urteil vom 8. März 2019

II. zivilrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Herrmann, Präsident,
Bundesrichter Marazzi, von Werdt, Schöbi, Bovey,
Gerichtsschreiber von Roten.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Zürich,
vertreten durch den Regierungsrat,
Direktion der Justiz und des Innern,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,
Kantonsrat Zürich,
Geschäftsleitung, Hirschengraben 40,
Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Art. 49 Abs. 1 und Art. 13 BV sowie Art. 8 EMRK und Art. 17 UNO-Pakt II (Einbezug der Wohnsitzgemeinde in das Verfahren vor der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde),

Beschwerde gegen § 49 Abs. 3 und 4 des Einführungsgesetzes zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht des Kantons Zürich vom 26. Februar 2018 (EG KESR).

Sachverhalt:

A.
Die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) vom 19. Dezember 2008 betreffend Erwachsenenschutz, Personenrecht und Kindesrecht ist am 1. Januar 2013 in Kraft getreten (AS 2011 767). Im Kanton Zürich regelt das Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012 (EG KESR; LS 232.3) insbesondere die Organisation der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) und das Verfahren vor der KESB (§ 1 lit. a und d EG KESR). Das Kantonsgebiet ist in Kindes- und Erwachsenenschutzkreise eingeteilt. Ein Kreis umfasst das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden, die in der Regel im gleichen Bezirk liegen (§ 2 Abs. 1 EG KESR), und in jedem Kreis besteht eine KESB (§ 4 Abs. 1 EG KESR). Für das Verfahren vor der KESB bestimmt § 49 EG KESR mit der Marginalie "Abklärung der tatsächlichen Verhältnisse" Folgendes:
§ 49. 1 Die KESB klärt die tatsächlichen Verhältnisse selbst ab. Sie kann mit der Durchführung der Abklärungen ein Mitglied oder eine geeignete Person oder Stelle beauftragen (Art. 446 Abs. 2 ZGB). Vorbehalten bleiben §§ 51 Abs. 1, 53 und 54.
2
Die KESB holt von der Wohnsitzgemeinde einen Bericht zu den über die betroffene Person vorhandenen Informationen ein, die für das hängige Verfahren wesentlich sind.
Die Bestimmung trat am 1. Januar 2013 in Kraft.

B.
Auf parlamentarische Initiative hin beschloss der Kantonsrat Zürich am 26. Februar 2018 mit 95 Ja, 71 Nein und 0 Enthaltungen, § 49 EG KESR wie folgt zu ergänzen:

3
Die KESB gibt der Wohnsitzgemeinde vorgängig Gelegenheit zur Stellungnahme, wenn diese durch eine geplante Massnahme in ihren Interessen, insbesondere finanzieller Art, wesentlich berührt werden könnte. Die Wohnsitzgemeinde wird dadurch nicht zur Verfahrenspartei.
4
Der Wohnsitzgemeinde wird Akteneinsicht gewährt, soweit dies zur Wahrnehmung ihres Anhörungsrechts notwendig ist. Die Personen, denen Akteneinsicht gewährt wird, unterstehen der Verschwiegenheitspflicht.
5
Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten in einer Verordnung.
Gegen die Änderung vom 26. Februar 2018 (Einbezug der Gemeinden), veröffentlicht im kantonalen Amtsblatt am 9. März 2018 (ABl.-Nr. 10), wurde kein Referendum ergriffen (Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern, ABl.-Nr. 24 vom 15. Juni 2018).

C.
Mit Eingabe vom 10. Juli 2018 hat A.________ (Beschwerdeführer) eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Er beantragt dem Bundesgericht, § 49 Abs. 3 und 4 EG KESR gemäss der Änderung vom 26. Februar 2018 sei aufzuheben und der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Nach Verzicht auf Vernehmlassung von Seiten der kantonalen Behörden hat der Präsident der II. zivilrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung erteilt (Verfügung vom 7. August 2018). Der Kantonsrat Zürich hat die in der Sache ergangenen Akten mit einem Verzeichnis eingereicht, auf eine weitergehende Stellungnahme verzichtet und die Abweisung der Beschwerde beantragt. Der Beschwerdeführer hat davon Kenntnis erhalten, innert Frist aber keine Gegenbemerkungen angebracht.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonalen Erlass (Art. 82 lit. b BGG) und ist zulässig, da weder ein gesetzlicher Ausschlussgrund besteht (Art. 83 BGG) noch ein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Art. 87 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdeführer wohnt im Kanton Zürich und kann damit durch die angefochtene Bestimmung des kantonalen Erlasses unmittelbar oder zumindest mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal betroffen sein, was ihn zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG), die er zudem rechtzeitig eingereicht hat (Art. 101 BGG; vgl. zur Eintretensfrage betreffend Erlasse des Kantons Zürich: Urteil 5C 2/2012 vom 17. Dezember 2012 E. 1.1-1.3, nicht veröffentlicht in: BGE 139 III 98, aber in: Praxis 102/2013 Nr. 44 S. 334).

1.2. Im Schriftenwechsel ist nicht unbemerkt geblieben, dass der Beschwerdeführer formell die Aufhebung von "§ 43 Abs. 3 und 4 EG KESR" (S. 1) bzw. von "§ 40 Abs. 3 und 4 EG KESR" (S. 17 der Beschwerdeschrift) beantragt, doch handelt es sich dabei um offensichtliche Verschriebe. Im Lichte der Beschwerdebegründung hat § 49 Abs. 3 und 4 EG KESR als angefochten zu gelten (Art. 42 Abs. 1 BGG; BGE 136 V 131 E. 1.2 S. 136).

1.3. Die Beschwerdeschrift hat auch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle den formellen Anforderungen (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG) zu genügen. Das Bundesgericht ist nicht gehalten, wie eine erstinstanzliche Behörde alle sich stellenden rechtlichen Fragen zu untersuchen, wenn ihm diese nicht vorgetragen werden. Die Verletzung verfassungsmässiger Rechte prüft es zudem nur insofern, als eine solche Rüge vorgebracht und klar und präzise begründet wird (BGE 143 I 1 E. 1.4 S. 5).
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) mit der Begründung, dass der in § 49 Abs. 3 und 4 EG KESR vorgesehene Einbezug der Gemeinden im Verfahren vor der KESB den gesetzlichen Bestimmungen über die Organisation im Kindes- und Erwachsenenschutz (Art. 440 ZGB), über die Akteneinsicht (Art. 449b ZGB), über den Parteibegriff (Art. 450 Abs. 2 ZGB) und über die Verschwiegenheitspflicht der KESB (Art. 451 ZGB) entgegenstehe (S. 4 ff. der Beschwerdeschrift). Die Rüge ist formell genügend begründet und zu prüfen.
Soweit der Beschwerdeführer zusätzlich und gleichzeitig den Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 13 BV, Art. 8 EMRK und Art. 17 UNO-Pakt II anruft (S. 3, 14, 15, 16 und S. 17), genügt seine Beschwerdeschrift den formellen Anforderungen hingegen nicht. Dass diesen Vorschriften hinsichtlich der im ZGB selbst verankerten Garantien, deren Wahrung unter dem Blickwinkel des Vorrangs des Bundesrechts nachstehend zu prüfen ist, eine eigenständige Bedeutung zukommt, wird in der Beschwerdeschrift weder behauptet noch begründet (vgl. BGE 133 III 585 E. 3.4 S. 587; Urteile 5A 345/2014 vom 4. August 2014 E. 4.1; 5A 994/2014 vom 11. Januar 2016 E. 11; 5A 488/2017 vom 8. November 2017 E. 3.4; 5A 1000/2017 vom 15. Juni 2018 E. 5). Diesbezüglich kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

2.
Nach der Rechtsprechung ist im Rahmen der abstrakten Kontrolle eines kantonalen Erlasses massgebend, ob der betreffenden Norm ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder mit Verfassungsrecht oder mit übergeordnetem Bundesrecht vereinbaren Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Zu berücksichtigen sind dabei die Schwere eines allfälligen Eingriffs in Grundrechte, die konkreten Umstände, unter denen die Norm angewendet wird, die Möglichkeit eines hinreichenden Schutzes im konkreten Anwendungsfall sowie allfällige Auswirkungen auf die Rechtssicherheit. Der blosse Umstand, dass die angefochtene Bestimmung in besonders gelagerten Einzelfällen verfassungswidrig angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu ihrer Aufhebung durch das Bundesgericht, verfügen doch die Betroffenen stets über die Möglichkeit, die Bestimmung akzessorisch im Rahmen eines konkreten Entscheids anzufechten (BGE 143 I 1 E. 2.3 S. 6 und 137 E. 2.2 S. 139).

3.

3.1. Seit der Einführung des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts hat im Kanton Zürich - mit Ausnahme der Stadt Zürich - nicht mehr jede Gemeinde "ihre" KESB. Eine KESB - insgesamt 13 an der Zahl - ist vielmehr für mehrere Gemeinden zuständig. Diese Organisation hat neu dazu geführt, dass die Wohnsitzgemeinde für die Anordnung von Kindes- und Erwachsenenschutzmassnahmen nicht mehr zuständig ist, wohl aber weiterhin deren Kosten bezahlen muss, soweit die betroffene Person dazu nicht selber in der Lage ist (§§ 19 und 22 EG KESR und §§ 1 ff. des Sozialhilfegesetzes, SHG; LS 851.1). Diesem als unbefriedigend empfundenen Auseinanderfallen von Entscheidzuständigkeit und Pflicht zur Kostentragung will der kantonale Gesetzgeber begegnen, indem er die Wohnsitzgemeinde in das Verfahren vor der KESB einbezieht. Er schafft mit § 49 Abs. 3-5 EG KESR eine Gesetzesgrundlage für den bisher auf Empfehlungen der kantonalen Behörden beruhenden Einbezug der Gemeinden in das Verfahren vor der KESB (vgl. zur Entstehungsgeschichte der Gesetzesänderung und zu den Empfehlungen: act. 12/1-3, 5, 6 und 8 der bundesgerichtlichen Akten, vorab act. 12/5 "Erläuternder Bericht und Stellungnahme des Regierungsrates", Gesetzesmaterialien auch auf
"www.kantonsrat.zh.ch", Geschäfte, Titel "Ergänzung des EG KESR" und/oder KR-Nr./Vorlagen-Nr. "4/2015"; Empfehlungen zur Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden und den KESB im Kanton Zürich, 1. Januar 2016, auf "www.kesb-zh.ch/downloads", Stichwort "Empfehlungen für eine gute Zusammenarbeit zwischen KESB und Gemeinden"; alles zuletzt besucht am 8. März 2019).

3.2. Das Problem ist auch auf Bundesebene erkannt und Gegenstand mehrerer politischer Vorstösse. Im Bericht vom 29. März 2017 "Erste Erfahrungen mit dem neuen Kindes- und Erwachsenenschutzrecht" geht der Bundesrat darauf ein. Er belegt, dass es sich um ein Problem handelt, das auf die Behördenorganisation in einigen Kantonen der deutschen Schweiz zurückzuführen ist, und dass kantonale Lösungen über einen Einbezug der Gemeinden in das Verfahren vor der KESB bereits bestehen oder zur Zeit erarbeitet werden. Am weitesten geht dabei die neue Regelung im Kanton Zürich, die praktisch wörtlich derjenigen im Kanton Aargau entspricht (§ 64 des aufgehobenen Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch und Partnerschaftsgesetz [EG ZGB] vom 27. März 1911, SAR 210.100; heute: § 33 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch [EG ZGB] vom 27. Juni 2017, SAR 210.300). Gesamtschweizerisch hat zudem die Konferenz der Kantone für Kindes- und Erwachsenenschutz (KOKES) die Empfehlungen vom 24. April 2014 "Der Einbezug von Sozialhilfebehörden in die Entscheidfindung der Kindesschutzorgane" abgegeben (abgedruckt in: ZKE 69/2014 S. 263 ff.). In seinem Bericht hält es der Bundesrat für angezeigt, die kostenpflichtigen Gemeinden
im Vorfeld des Erlasses einer Massnahme in den Entscheidprozess einzubeziehen und damit den Entscheid für die betroffene Gemeinde auch nachvollziehbar auszugestalten. Aufgrund der teilweise sehr unterschiedlichen Umsetzung des neuen Rechts in den Kantonen schlägt der Bundesrat vor, dass diese Optimierung durch die Kantone und nicht durch den Bund erfolgt (S. 5 und S. 41 ff. Ziff. 4.3.4 des Berichts, www.bj.admin.ch/dam/data/bj/aktuell/news/ 2017/2017-03-29/ber-br-d.pdf, letztmals aufgerufen am 8. März 2019).

3.3. In seiner Rechtsprechung hat das Bundesgericht einerseits festgehalten, dass die Sozialhilfebehörden gestützt auf kantonales Recht die Übernahme der Kosten einer bundesrechtskonform angeordneten Massnahme der zuständigen KESB nicht verweigern dürfen (zuletzt: BGE 143 V 451 E. 9.4 S. 460). Andererseits hat es hervorgehoben, dass die Wohnsitzgemeinde als Kostenträgerin einer Massnahme zur Beschwerde gegen Entscheide der KESB nicht befugt ist (Urteil 5A 979/2013 vom 28. März 2014 E. 4-6, in: FamPra.ch 2014 S. 767). Mit dem Einbezug der Gemeinde in das Verfahren vor der KESB hat sich das Bundesgericht bis heute nicht befassen müssen.

4.

4.1. Die Kantone bestimmen die Erwachsenenschutzbehörde als Fachbehörde (Art. 440 Abs. 1 ZGB) und die Aufsichtsbehörden (Art. 441 Abs. 1 ZGB). Das Gesetz kennt Vorschriften für das Verfahren vor der Erwachsenenschutzbehörde (Art. 443 ff . ZGB) und vor der gerichtlichen Beschwerdeinstanz (Art. 450 ff . ZGB) und sieht für beide Verfahren gemeinsam vor, dass im Übrigen die Bestimmungen der Zivilprozessordnung sinngemäss anwendbar sind, soweit die Kantone nichts anderes bestimmen (Art. 450f ZGB).

4.2. Der Bundesgesetzgeber hat auf eine umfassende Regelung des Verfahrens im Kindes- und Erwachsenenschutz - in Kenntnis gegenteiliger Vorentwürfe und damit bewusst - verzichtet und sich darauf beschränkt, wesentliche Verfahrensgrundsätze im Sinn eines bundesrechtlich vereinheitlichten gesamtschweizerischen Standards im Zivilgesetzbuch zu verankern (vgl. Botschaft vom 28. Juni 2006 zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [Erwachsenenschutz, Personenrecht und Kindesrecht], BBl 2006 7001 ff., 7022 Ziff. 1.3.10). Soweit das Verfahren nicht durch das Bundesrecht bestimmt wird, ist es an den Kantonen, das Verfahren zu regeln, widrigenfalls die Vorschriften der Zivilprozessordnung als ergänzendes kantonales Recht sinngemäss zur Anwendung gelangen (BGE 140 III 385 E. 2.2 und 2.3 S. 386 f., betreffend Parteientschädigung; BGE 144 I 159 E. 4.2 S. 161, betreffend Ausstand).

4.3. Die Kantone haben nicht bloss die zur Ausführung des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts notwendigen Bestimmungen zu erlassen. Sie sind zusätzlich befugt, das Verfahren eigenständig zu regeln, wo der Bundesgesetzgeber keine Verfahrensbestimmungen vorgesehen hat. Von dieser geteilten Zuständigkeit und von diesem Nebeneinander mehrerer Verfahrensordnungen haben die Gerichte auszugehen, ungeachtet der Frage, ob sich eine Vereinheitlichung des Verfahrens im Kindes- und Erwachsenenschutz aufgedrängt hätte, wie es im Vorentwurf mit einem Bundesgesetz über das Verfahren vor den Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden noch vorgesehen war. Die Gesetzesauslegung folgt den allgemeinen Grundsätzen (zur Veröffentlichung bestimmte Urteile 5A 443/2018 vom 6. November 2018 E. 5.3.1; 5A 841/2017 vom 18. Dezember 2018 E. 5.1; 5A 331/2018 vom 21. Dezember 2018 E. 6). Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden, soweit er - wie hier (E. 4.2 oben) - im Gesetzestext seinen Niederschlag gefunden hat (BGE 139 III 368 E. 3.2 S. 373; zit. Urteil 5A 841/2017 E. 5.1).

5.

5.1. Zu den bundesrechtlichen Verfahrensgrundsätzen gehört die uneingeschränkte Untersuchungsmaxime. Die KESB erforscht den Sachverhalt von Amtes wegen (Art. 446 Abs. 1 ZGB). Sie zieht die erforderlichen Erkundigungen ein und erhebt die notwendigen Beweise (Art. 446 Abs. 2 Satz 1 ZGB). Eine gleichlautende Bestimmung war bereits im ursprünglich vorgesehenen Bundesgesetz über das Verfahren vor den Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden enthalten (Art. 14). Laut Bericht mit Vorentwurf dazu besteht im Kindes- und Erwachsenenschutzverfahren kein Bedürfnis nach strengen Beweisvorschriften wie im klassischen Zivilprozessrecht. Vielmehr gelangt das Prinzip des Freibeweises zur Anwendung, d.h. die KESB kann nebst den herkömmlichen förmlichen Beweismitteln wie Gutachten, Zeugen, Urkunden alle tauglichen Ermittlungsmethoden anwenden, ohne an ein bestimmtes Beweismittelsystem gebunden zu sein. Deshalb kann davon abgesehen werden, im Verfahrensgesetz die Beweismittel im Einzelnen aufzuzählen oder generell auf die Beweisvorschriften des Zivilprozessrechts zu verweisen (S. 20 des Berichts mit Vorentwurf für ein Bundesgesetz über das Verfahren vor den Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden vom Juni 2003). Das Bundesgericht hat diese Auslegung des
Verfahrensgrundsatzes namentlich im Bereich des Kindesschutzes bestätigt (Urteil 5A 367/2016 vom 6. Februar 2017 E. 5 mit Hinweis auf das Urteil 5A 991/2015 vom 29. September 2016 E. 6.2, nicht veröffentlicht in: BGE 142 III 612).

5.2. Im Rahmen ihrer Gesetzgebungszuständigkeit für das Verfahren wäre es den Kantonen untersagt, den bundesrechtlichen Grundsatz des Freibeweises einzuschränken. In ihrer Ausführungsgesetzgebung ist es ihnen aber gestattet, den Grundsatz zu bestätigen und zu konkretisieren, dass die KESB in Bezug auf die Form der Sachverhaltsabklärungen frei ist, und sich jener Beweismittel bedienen kann, die sie nach pflichtgemässem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält (z.B. für den Kanton Aargau: § 32 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch [EG ZGB] vom 27. Juni 2017, SAR 210.300).

5.3. Unter der Marginalie "Abklärung der tatsächlichen Verhältnisse" schreibt § 49 Abs. 2 EG KESR der KESB vor, dass sie von der Wohnsitzgemeinde einen Bericht zu den über die betroffene Person vorhandenen Informationen einholt, die für das hängige Verfahren wesentlich sind. Eine derartige Beweisvorschrift ist fraglos und unangefochten zulässig.

5.4. Unter der Marginalie "Abklärung der tatsächlichen Verhältnisse" sieht § 49 Abs. 3 EG KESR neu vor, dass die KESB der Wohnsitzgemeinde vorgängig Gelegenheit zur Stellungnahme gibt, wenn diese durch eine geplante Massnahme in ihren Interessen, insbesondere finanzieller Art, wesentlich berührt werden könnte (Satz 1), und dass die Wohnsitzgemeinde dadurch nicht zur Verfahrenspartei wird (Satz 2).

5.4.1. Nach dem Konzept des kantonalen Gesetzgebers bezweckt die weitere Stellungnahme eine ergänzende Sachverhaltsabklärung im Zeitpunkt, in dem sich die Notwendigkeit und die Art einer anzuordnenden Massnahme konkret abzeichnet ("geplante Massnahme"). Dass es um die Abklärung des Sachverhalts geht und entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers (S. 5, S. 6 ff. Ziff. 2.3 und S. 11 f.) gerade nicht um die Einräumung eines Mitsprache- oder eines Parteirechts der Wohnsitzgemeinde verdeutlicht Satz 2 von § 49 Abs. 3 EG KESR, wonach die Wohnsitzgemeinde dadurch nicht zur Verfahrenspartei wird. Es entspricht denn auch der Rechtsprechung, dass die Einladung zur Vernehmlassung keine Parteistellung im Verfahren begründet (BGE 141 III 353 E. 4.2 S. 354).

5.4.2. Der Beschwerdeführer wendet ein, die Stellungnahme der Wohnsitzgemeinde zur geplanten Massnahme könne - im Gegensatz zum Amtsbericht zu Beginn des Verfahrens - zur Abklärung der tatsächlichen Verhältnisse nichts beitragen und verfolge andere Zwecke.
Freilich trifft es zu, dass die KESB selber als Fachbehörde ausgestaltet ist und alle Möglichkeiten, häufig nach Beizug von Fachleuten abgeklärt haben sollte, bevor sie eine konkrete Massnahme plant. Gleichwohl kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Wohnsitzgemeinde völlig neue, bis anhin ungeprüfte Lösungsansätze einzubringen in der Lage ist (so auch der die Vorlage ablehnende Regierungsrat, S. 8, zit. in E. 3.1 oben). Ihre Stellungnahme kann insbesondere Vorschläge anderer Institutionen des Massnahmenvollzugs enthalten oder über von der Gemeinde gemäss § 13 SHG (sog. persönliche Hilfe der Beratungs- und Betreuungsstellen oder anderer öffentlicher oder privater sozialer Institutionen) inzwischen eingeleitete Massnahmen Aufschluss erteilen (so bereits S. 6 und S. 10 der Empfehlungen von 2016, zit. in E. 3.1 oben).
Im Rahmen der Sachverhaltsabklärung kann die Wohnsitzgemeinde folglich ergänzend aktuelle Tatsachen vortragen, die der regionalen KESB unter Umständen nicht bekannt sind. Die Beweiseignung ihrer Stellungnahme zu einer geplanten Massnahme darf unter verfassungsrechtlichem Blickwinkel (E. 2 oben) nicht verneint werden.

5.4.3. Gegen die Stellungnahme der Gemeinde zu einer geplanten Massnahme kann auch nicht eingewendet werden, das Verfahren werde dadurch verzögert (so aber der Regierungsrat, S. 10, zit. in E. 3.1 oben). Die Stellungnahme der Gemeinde erfolgt bereits nach bisheriger Praxis innert drei Tagen und in besonders dringlichen Fällen auch mündlich oder telefonisch (S. 6 der Empfehlungen von 2016, zit. in E. 3.1 oben; Empfehlungen der KOKES, ZKE 69/2014 S. 268). Ungebührliche Verzögerungen des Verfahrens können zwar in seltenen Einzelfällen nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden, sollten aber in der Regel nicht eintreten. Im Übrigen zeigen die bisherige Praxis und die Erfahrungen im Kanton Aargau mit einer gleichlautenden Gesetzesregelung, dass die überwiegende Mehrheit der Gemeinden ohnehin auf eine Stellungnahme verzichtet (so jedenfalls die Erhebungen des Regierungsrates, S. 8, zit. in E. 3.1 oben).

5.4.4. Der Beschwerdeführer bezweifelt die Möglichkeit einer bundesrechtskonformen Umsetzung dieser Bestimmung in der Praxis (vgl. S. 14 der Beschwerdeschrift). Selbstredend ist die KESB zur Verschwiegenheit verpflichtet und nur im gesetzlichen Rahmen zur Erteilung von Auskünften berechtigt (Art. 451 ZGB). Aufgrund des Amtsberichts, den die KESB im Zeitpunkt der Eröffnung des Verfahrens gemäss § 49 Abs. 2 EG KESR einholt, ist die Wohnsitzgemeinde von Beginn an über das laufende Verfahren informiert und kann sich dazu äussern. Sobald eine Massnahme geplant ist, entscheidet die KESB nach pflichtgemässem Ermessen, was sie über eine geplante Massnahme mitteilen darf, damit die Wohnsitzgemeinde dazu vorgängig Stellung nehmen kann. Eine zusammenfassende Darstellung des Abklärungsergebnisses, der geplanten Massnahme, der vorgesehenen Institution und der mutmasslich anfallenden Kosten dürfte den Zweck erfüllen und gleichzeitig die Verschwiegenheitspflicht wahren (so die Praxis im Kanton Aargau gemäss der Stellungnahme des Regierungsrates, S. 9, zit. in E. 3.1 oben). Die Einzelheiten wird der Regierungsrat in einer Verordnung regeln (§ 49 Abs. 5 EG KESR).

5.4.5. Die Einholung einer Stellungnahme zu geplanten Massnahmen und die zu diesem Zweck zu erteilenden Informationen erscheinen auch insoweit nicht bundesrechtswidrig, als der verabschiedete, aber noch nicht in Kraft gesetzte Art. 449c Abs. 1 Ziff. 2 ZGB neu vorsieht, dass die Erwachsenenschutzbehörde ihre Entscheide betreffend die Anordnung, Änderung oder Aufhebung von Massnahmen, sobald diese vollstreckbar geworden sind, unverzüglich der Wohnsitzgemeinde mitteilt, wenn sie eine Person unter eine Beistandschaft gestellt hat, oder für eine dauernd urteilsunfähige Person ein Vorsorgeauftrag wirksam geworden ist (BBl 2016 8893). Die kantonale Gesetzesvorlage, die über die Verbesserung der tatsächlichen Entscheidgrundlagen hinaus ein Bedürfnis nach vermehrter Zusammenarbeit der Behörden und wechselseitiger Information zu befriedigen geeignet ist, verwirklicht ein Anliegen des Bundesgesetzgebers.

5.5. Insgesamt kann § 49 Abs. 3 EG KESR ein Sinn zugemessen werden, der mit dem übergeordneten Bundesrecht vereinbar ist und ein Eingreifen des Bundesgerichts ausschliesst (E. 2 oben). Eine Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) liegt nicht vor.

6.

6.1. Gemäss Art. 449b Abs. 1 ZGB haben die am Verfahren beteiligten Personen Anspruch auf Akteneinsicht, soweit nicht überwiegende Interessen entgegenstehen. Wird einer am Verfahren beteiligten Person die Einsichtnahme in ein Aktenstück verweigert, so wird auf dieses nur abgestellt, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis gegeben hat (Art. 449b Abs. 2 ZGB). Von ihrem Wortlaut her beschränkt die Bestimmung das Akteneinsichtsrecht auf die am Verfahren beteiligten Personen, die die Entscheidungsgrundlagen der Behörden kennen sollen. Einer Anzeige erstattenden Drittperson steht das Akteneinsichtsrecht dagegen nicht zu, wenn sie nicht gleichzeitig am Verfahren beteiligte Person ist (Botschaft, a.a.O., S. 7082 zu Art. 449b des Entwurfs).

6.2. Den Begriff "die am Verfahren beteiligten Personen" ("les personnes parties à la procédure"; "le persone che partecipano al procedimento") verwendet das Erwachsenenschutzrecht in mehreren Bestimmungen (Art. 445 ZGB, vorsorgliche Massnahmen; Art. 446 Abs. 3 ZGB, Antragsbindung; Art. 448 Abs. 1 ZGB, Mitwirkungspflichten; Art. 449b ZGB, Akteneinsicht; Art. 450 Abs. 2 Ziff. 1 ZGB, Beschwerdebefugnis). Verfahrensbestimmungen sind, Sonderfälle vorbehalten, einheitlich auszulegen. Die Wohnsitzgemeinde als Trägerin der Kosten von Kindes- und Erwachsenenschutzmassnahmen zählt somit nicht zu den am Verfahren beteiligten Personen (Urteil 5A 979/2013 vom 28. März 2014 E. 6, in: FamPra.ch 2014 S. 767).

6.3. Die bundesrechtliche Vorschrift über die Akteneinsicht ist abschliessend und belässt den Kantonen im Rahmen ihrer Gesetzgebungszuständigkeit ("Im Übrigen") keine Möglichkeit, das Akteneinsichtsrecht im Verfahren vor der KESB auf andere als die am Verfahren beteiligten Personen auszudehnen. In Anbetracht der klaren bundesgesetzlichen Regelung können sich nicht am Verfahren beteiligte Dritte auch nicht auf einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Akteneinsicht berufen (BGE 143 III 65 E. 3.3 S. 67 f.). In Widerspruch dazu behauptet ein Teil der Lehre, nicht am Verfahren beteiligten Dritten stehe ein Anspruch auf Akteneinsicht zu, wenn sie über ein rechtlich schützenswertes Interesse verfügten (so noch AUER/MARTI, Basler Kommentar, 5. Aufl. 2014, N. 22 zu Art. 449b ZGB). Diese Ansicht ist abzulehnen. Ungeachtet dessen begründete die Kostenpflicht der Gemeinde kein rechtlich schützenswertes Interesse (Urteil 5A 979/2013 vom 28. März 2014 E. 4.4, in: FamPra.ch 2014 S. 767), aber auch kein tatsächlich schützenswertes Interesse, kann doch der Informationsbedarf anderweitig gedeckt werden (E. 6.4.4 sogleich) als durch die Gewährung von Einsicht in Akten, die im Kindes- und Erwachsenenschutz hochsensible Angaben aus der Geheimsphäre
einer betroffenen Person enthalten (z.B. BGE 119 II 222 E. 2b/aa S. 225, betreffend Daten über die Gesundheit). Finanzielle Interessen rechtfertigen insoweit keinen Eingriff in Persönlichkeitsrechte hilfsbedürftiger Menschen. Darauf verweist der Beschwerdeführer im Ergebnis zu Recht (S. 14 f.).

6.4. Eine kantonale Bestimmung, die der Wohnsitzgemeinde im Verfahren vor der KESB das Akteneinsichtsrecht gemäss Art. 449b ZGB einräumte, erwiese sich nach dem Gesagten als bundesrechtswidrig. Entscheidend und durch Auslegung zu ermitteln ist folglich, ob § 49 Abs. 4 EG KESR ein Sinn zugemessen werden kann, der mit dem übergeordneten Bundesrecht vereinbar ist. Nach dem Wortlaut der Bestimmung wird der Wohnsitzgemeinde Akteneinsicht gewährt, soweit dies zur Wahrnehmung ihres Anhörungsrechts notwendig ist.

6.4.1. In seiner Stellungnahme zur geplanten Gesetzesänderung hat der Regierungsrat wiederholt darauf hingewiesen und belegt, dass der Gemeinde kein Akteneinsichtsrecht zusteht, da dieses bundesrechtlich den Verfahrensbeteiligten vorbehalten ist (S. 5, 7, und S. 9, zit. in E. 3.1 oben). Es ist deshalb nicht anzunehmen, der Kantonsrat habe eine bundesrechtswidrige Regelung erlassen wollen.

6.4.2. Der Begriff der Akteneinsicht ist nicht einheitlich und wird unterschiedlich umschrieben je nach Verfahrenslage (z.B. ausserhalb eines Verfahrens: BGE 129 I 249 E. 3 S. 253) oder Rechtsgebiet (z.B. Art. 6 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3; z.B. Art. 8 Abs. 1 und 5 des Bundesgesetzes über den Datenschutz, DSG, SR 235.1). Bundesrecht gewährleistet mit Art. 449b ZGB die Akteneinsicht im Verfahren vor der KESB (vgl. für abgeschlossene Verfahren: MARANTA/AUER/MARTI, Basler Kommentar, 6. Aufl. 2018, N. 31 zu Art. 449b ZGB) und beschränkt auf die am Verfahren beteiligten Personen (E. 6.1-6.3 oben). Diese Variante des Akteneinsichtsrechts kann der kantonale Gesetzgeber in § 49 Abs. 4 EG KESR schon deshalb nicht gewollt haben, weil er in Abs. 3 derselben Bestimmung festgelegt hat, die Gemeinde sei gerade nicht Verfahrenspartei.

6.4.3. Die Verknüpfung der Absätze 3 und 4 von § 49 EG KESR kann nicht eng genug gesehen werden. Der Verpflichtung der KESB gemäss Abs. 3, die Wohnsitzgemeinde zu geplanten Massnahmen vorgängig anzuhören, steht die Akteneinsicht der Wohnsitzgemeinde gemäss Abs. 4 gegenüber, soweit sie zur Wahrnehmung ihres Anhörungsrechts notwendig ist. Pflicht und Recht sind somit aufeinander abgestimmt und betreffen die zwei Varianten derselben Information im Verfahren, nämlich einerseits die Verpflichtung der KESB von Amtes wegen, die Wohnsitzgemeinde z.B. durch zusammenfassende Berichte oder Aktenkopien über geplante Massnahmen zu informieren, und andererseits die Berechtigung der Wohnsitzgemeinde, von der KESB durch Auskünfte über geplante Massnahmen informiert zu werden und dazu Stellung zu nehmen. Der Gesetzgeber hat dieses Recht der Wohnsitzgemeinde zwar als "Akteneinsicht" bezeichnet, damit aber nichts anderes als ein Recht auf Orientierung über geplante Massnahmen gemeint. Ohne Begründung eigentlicher Mitwirkungsrechte, die den am Verfahren beteiligten Personen vorbehalten sind, ist damit gewährleistet, dass die Wohnsitzgemeinde in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen des Verfahrens orientiert wird,
damit sie ihr Recht auf Stellungnahme vor dem Entscheid über eine geplante Massnahme wahrnehmen kann (vgl. zum verfassungsmässigen Recht auf Orientierung im Verfahren: BGE 144 I 11 E. 5.3 S. 17; 140 I 99 E. 3.4 S. 102 f., mit Hinweis insbesondere auf MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, 2000, S. 206 ff.).

6.4.4. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers (S. 14) setzt das Recht auf Orientierung durch die KESB nicht voraus, dass der Gemeinde gleichzeitig das Recht auf Akteneinsicht im Sinn von Art. 449b ZGB zugebilligt wird. Wie bereits dargelegt, ist es der KESB ohne weiteres möglich, die Gemeinde unter Wahrung der Verschwiegenheitspflicht so zu informieren, dass sie sinnvoll Stellung zu einer geplanten Massnahme nehmen kann (E. 5.4.4 oben).

6.4.5. Im Lichte des übergeordneten Bundesrechts ausgelegt, ist § 49 Abs. 4 EG KESR mit dem Recht der Wohnsitzgemeinde auf Orientierung ("Akteneinsicht") durch die KESB das Gegenstück zu § 49 Abs. 3 EG KESR mit der Verpflichtung der KESB, die Wohnsitzgemeinde unter bestimmten Voraussetzungen zu geplanten Massnahmen vorgängig anzuhören. Die Einzelheiten betreffend Orientierung und Anhörung wird der Regierungsrat in einer Verordnung regeln (§ 49 Abs. 5 EG KESR).

6.5. Aus den dargelegten Gründen lässt sich § 49 Abs. 4 EG KESR mit dem übergeordneten Bundesrecht vereinbaren, so dass ein Eingreifen des Bundesgerichts ausgeschlossen ist (E. 2 oben). Eine Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) liegt nicht vor.

7.
Insgesamt muss die Beschwerde abgewiesen werden, soweit darauf einzutreten ist. Der Beschwerdeführer wird damit kostenpflichtig, schuldet dem Kanton und dem Kantonsrat hingegen keine Parteientschädigung (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Kanton Zürich und dem Kantonsrat Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. März 2019

Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Herrmann

Der Gerichtsschreiber: von Roten

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 49 Primauté et respect du droit fédéral - 1 Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire.
¹	Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire.
²	La Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications.
¹	Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications.
²	Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
¹	Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
²	Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.

IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 17 - 1. Nul ne sera l'objet d'immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée, sa famille, son domicile ou sa correspondance, ni d'atteintes illégales à son honneur et à sa réputation.
¹	Nul ne sera l'objet d'immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée, sa famille, son domicile ou sa correspondance, ni d'atteintes illégales à son honneur et à sa réputation.
²	Toute personne a droit à la protection de la loi contre de telles immixtions ou de telles atteintes.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 446 - 1 L'autorité de protection de l'adulte établit les faits d'office.
¹	L'autorité de protection de l'adulte établit les faits d'office.
²	Elle procède à la recherche et à l'administration des preuves nécessaires. Elle peut charger une tierce personne ou un service d'effectuer une enquête. Si nécessaire, elle ordonne un rapport d'expertise.
³	Elle n'est pas liée par les conclusions des personnes parties à la procédure.
⁴	Elle applique le droit d'office.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 440 - 1 L'autorité de protection de l'adulte est une autorité interdisciplinaire. Elle est désignée par les cantons.
¹	L'autorité de protection de l'adulte est une autorité interdisciplinaire. Elle est désignée par les cantons.
²	Elle prend ses décisions en siégeant à trois membres au moins. Les cantons peuvent prévoir des exceptions pour des affaires déterminées.
³	Elle fait également office d'autorité de protection de l'enfant.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 449^b - 1 Les personnes parties à la procédure ont le droit de consulter le dossier, pour autant qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
¹	Les personnes parties à la procédure ont le droit de consulter le dossier, pour autant qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
²	Lorsque l'autorité refuse à une personne partie à la procédure le droit de consulter une pièce du dossier, elle ne peut se prévaloir de cette pièce que si elle lui en a révélé, oralement ou par écrit, les éléments importants pour l'affaire.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 450 - 1 Les décisions de l'autorité de protection de l'adulte peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge compétent.
¹	Les décisions de l'autorité de protection de l'adulte peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge compétent.
²	Ont qualité pour recourir:
¹	les personnes parties à la procédure;
²	les proches de la personne concernée;
³	les personnes qui ont un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.
³	Le recours doit être dûment motivé et interjeté par écrit auprès du juge.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 451 - 1 L'autorité de protection de l'adulte est tenue au secret, à moins que des intérêts prépondérants ne s'y opposent.
¹	L'autorité de protection de l'adulte est tenue au secret, à moins que des intérêts prépondérants ne s'y opposent.
²	Toute personne dont l'intérêt est rendu vraisemblable peut exiger de l'autorité de protection de l'adulte qu'elle lui indique si une personne déterminée fait l'objet d'une mesure de protection et quels en sont les effets. Le Conseil fédéral veille à ce que les informations soient transmises de manière simple, rapide et unifiée. Il édicte une ordonnance à cet effet.466

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 449^c - 1 Quand elle ordonne, modifie ou lève une mesure, l'autorité de protection de l'adulte communique immédiatement sa décision aux autorités suivantes dès que celle-ci est exécutoire:
¹	Quand elle ordonne, modifie ou lève une mesure, l'autorité de protection de l'adulte communique immédiatement sa décision aux autorités suivantes dès que celle-ci est exécutoire:
¹	à l'office de l'état civil:
^1a	tout placement d'une personne sous curatelle de portée générale,
^1b	toute mesure qui rend nécessaire le consentement du représentant légal au sens de l'art. 260, al. 2, ou
^1c	tout mandat pour cause d'inaptitude mis en oeuvre pour une personne devenue durablement incapable de discernement;
²	à la commune du domicile:
^2a	tout placement d'une personne sous curatelle, ou
^2b	tout mandat pour cause d'inaptitude mis en oeuvre pour une personne devenue durablement incapable de discernement;
³	à l'office des poursuites du domicile de la personne concernée:
^3a	tout placement d'une personne mineure sous tutelle ou sous la curatelle prévue à l'art. 325,
^3b	tout placement d'une personne majeure sous une curatelle qui confère des pouvoirs de gestion du patrimoine au curateur, prive la personne concernée de l'exercice de ses droits civils ou restreint cet exercice, ou
^3c	tout mandat pour cause d'inaptitude mis en oeuvre pour une personne durablement incapable de discernement;
⁴	à l'autorité d'établissement prévue par la loi du 22 juin 2001 sur les documents d'identité465:
^4a	tout placement d'une personne mineure sous tutelle ou toute limitation de l'autorité parentale affectant la faculté de demander l'établissement d'un document d'identité,
^4b	tout placement d'une personne majeure sous une curatelle qui restreint sa faculté de demander l'établissement d'un document d'identité;
⁵	à l'office du registre foncier, sous la forme d'une réquisition d'annotation tout placement d'une personne sous une curatelle qui restreint la faculté de disposer d'un immeuble ou qui l'en prive.
²	En cas de changement de l'autorité de protection de l'adulte compétente, il incombe à la nouvelle autorité de communiquer les mesures dont la personne concernée fait l'objet.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 441 - 1 Les cantons désignent la ou les autorités de surveillance.
¹	Les cantons désignent la ou les autorités de surveillance.
²	Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions en matière de surveillance.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 443 - 1 Toute personne a le droit d'aviser l'autorité de protection de l'adulte qu'une personne semble avoir besoin d'aide. Les dispositions sur le secret professionnel sont réservées.
¹	Toute personne a le droit d'aviser l'autorité de protection de l'adulte qu'une personne semble avoir besoin d'aide. Les dispositions sur le secret professionnel sont réservées.
²	Toute personne qui, dans l'exercice de sa fonction officielle, a connaissance d'un tel cas est tenue d'en informer l'autorité si elle ne peut pas remédier à la situation dans le cadre de son activité. Les dispositions relatives au secret professionnel sont réservées.461
³	Les cantons peuvent prévoir d'autres obligations d'aviser l'autorité.462

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 445 - 1 L'autorité de protection de l'adulte prend, d'office ou à la demande d'une personne partie à la procédure, toutes les mesures provisionnelles nécessaires pendant la durée de la procédure. Elle peut notamment ordonner une mesure de protection de l'adulte à titre provisoire.
¹	L'autorité de protection de l'adulte prend, d'office ou à la demande d'une personne partie à la procédure, toutes les mesures provisionnelles nécessaires pendant la durée de la procédure. Elle peut notamment ordonner une mesure de protection de l'adulte à titre provisoire.
²	En cas d'urgence particulière, elle peut prendre des mesures provisionnelles sans entendre les personnes parties à la procédure. En même temps, elle leur donne la possibilité de prendre position; elle prend ensuite une nouvelle décision.
³	Toute décision relative aux mesures provisionnelles peut faire l'objet d'un recours dans les dix jours à compter de sa notification.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 448 - 1 Les personnes parties à la procédure et les tiers sont tenus de collaborer à l'établissement des faits. L'autorité de protection de l'adulte prend les mesures nécessaires pour sauvegarder les intérêts dignes de protection. En cas de nécessité, elle ordonne que l'obligation de collaborer soit accomplie sous la contrainte.
¹	Les personnes parties à la procédure et les tiers sont tenus de collaborer à l'établissement des faits. L'autorité de protection de l'adulte prend les mesures nécessaires pour sauvegarder les intérêts dignes de protection. En cas de nécessité, elle ordonne que l'obligation de collaborer soit accomplie sous la contrainte.
²	Les médecins, les dentistes, les pharmaciens, les sages-femmes, les chiropraticiens et les psychologues ainsi que leurs auxiliaires ne sont tenus de collaborer que si l'intéressé les y a autorisés ou que l'autorité supérieure ou l'autorité de surveillance les a déliés du secret professionnel à leur demande ou à celle de l'autorité de protection de l'adulte.463
³	Sont dispensés de l'obligation de collaborer les ecclésiastiques, les avocats, les défenseurs en justice, les médiateurs ainsi que les précédents curateurs nommés pour la procédure.
⁴	Les autorités administratives et les tribunaux sont tenus de fournir les documents nécessaires, d'établir les rapports officiels et de communiquer les informations requises, à moins que des intérêts dignes de protection ne s'y opposent.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 6 Principe de la transparence - 1 Toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités.
¹	Toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités.
²	Elle peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une copie. La législation sur le droit d'auteur est réservée.
³	Si les documents officiels ont déjà été publiés par la Confédération sur papier ou sous forme électronique, les conditions énoncées aux al. 1 et 2 sont réputées remplies.

SR 235.1 Loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD) LPD Art. 8 Sécurité des données - 1 Les responsables du traitement et les sous-traitants doivent assurer, par des mesures organisationnelles et techniques appropriées, une sécurité adéquate des données personnelles par rapport au risque encouru.
¹	Les responsables du traitement et les sous-traitants doivent assurer, par des mesures organisationnelles et techniques appropriées, une sécurité adéquate des données personnelles par rapport au risque encouru.
²	Les mesures doivent permettre d'éviter toute violation de la sécurité des données.
³	Le Conseil fédéral édicte des dispositions sur les exigences minimales en matière de sécurité des données.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.