1C_475/2015 - 2015-12-07 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 475/2015

Urteil vom 7. Dezember 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
Zürcher Heimatschutz, vertreten durch Prof. Dr. Andreas Abegg und Dr. Christa Stamm,

gegen

1. Erben A.________, nämlich:

2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. Erben E.________, nämlich:

6. F.________,
7. G.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christoph Schaub

Stadtrat von Zürich,
handelnd durch den Vorsteher des Hochbaudepartements der Stadt Zürich.

Gegenstand
Denkmalschutz,

Beschwerde gegen das Urteil vom 9. Juli 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Am 11. Dezember 2013 beschloss der Stadtrat von Zürich, die Villa mit Nebengebäuden und Garten an der Zollikerstrasse 229, 229 a-c, Zürich-Riesbach, aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung sowie dem Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen von kommunaler Bedeutung zu entlassen und verzichtete damit zugleich darauf, das Ensemble unter Denkmalschutz zu stellen.

B.
Hiergegen rekurrierte der Zürcher Heimatschutz (ZVH) beim Baurekursgericht des Kantons Zürich, welches das Rechtsmittel mit Entscheid vom 9. September 2014 abwies.

C.
Am 13. Oktober 2014 erhob der ZVH Beschwerde beim Zürcher Verwaltungsgericht und beantragte, das vorinstanzliche Urteil unter Entschädigungsfolgen aufzuheben und die Villa samt Nebengebäuden und Garten in angemessenem Umfang definitiv unter Schutz zu stellen. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 9. Juli 2015 ab.

D.
Dagegen hat der ZVH am 17. September 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben.

E.
Die im Rubrum genannten privaten Beschwerdegegner beantragen, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Der Stadtrat Zürich und das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

F.
Mit Verfügung vom 8. Oktober 2015 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.

Erwägungen:

1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts, der den Denkmalschutz für eine Villa mit Garten und Nebengebäuden und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit betrifft, steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff . BGG). Näher zu prüfen ist die - von den Beschwerdegegnern bestrittene - Beschwerdelegitimation des ZVH.

1.1. Dieser ist als kantonal (und nicht gesamtschweizerisch) tätige Heimatschutzorganisation nicht nach Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG zur Beschwerde legitimiert. Das Verbandsbeschwerderecht gemäss § 338a Abs. 2 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) gilt nur für die kantonale Ebene, nicht aber vor Bundesgericht.

1.2. Zu prüfen ist daher seine Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs. 1 BGG. Danach ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Verlangt wird somit neben der formellen Beschwer (lit. a), dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (lit. b) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (lit. c).
Der ZVH macht selbst nicht geltend, dass er oder die Mehrzahl seiner Mitglieder eine enge (insbes. räumliche) Beziehung zu den vom Abbruch bedrohten Bauten hätten. Der statutarische Zweck des Beschwerdeführers, sich für die Belange des Heimatschutzes im Kanton Zürich einzusetzen, genügt nicht, um die Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs. 1 BGG zu begründen.
Das Bundesgericht hat bereits mehrfach entschieden, dass eine Heimatschutz-Vereinigung, der auf kantonaler Ebene ein Verbandsbeschwerderecht zusteht, vor Bundesgericht lediglich (aber immerhin) geltend machen können, im kantonalen Verfahren in ihren Parteirechten verletzt worden zu sein (vgl. Urteile 1C 195/2011 vom 27. Juli 2011 E. 1.2; 1C 367/2009 vom 27. Oktober 2009 E. 3; 1C 374/2010 vom 21. Dezember 2010 E. 1). Dagegen können sie auf diesem Weg keine (indirekte) Überprüfung des Entscheids in der Hauptsache erlangen. Nicht einzutreten ist daher auf formelle Rügen, deren Beurteilung von der Prüfung in der Sache selbst nicht getrennt werden können, wie namentlich die Rüge, die Begründung des Verwaltungsgerichts sei unvollständig, zu wenig differenziert oder materiell unzutreffend (BGE 129 I 217 E. 1.4 S. 222 mit Hinweisen).
Genau dies ist vorliegend der Fall: Der ZVH macht im Wesentlichen geltend, die Begründungsdichte des Verwaltungsgerichts zu verschiedenen Punkten (Grad der Schutzwürdigkeit/Situationswert des Ensembles; Teil-Unterschutzstellung als mildere Alternative; Vergleichsobjekte; finanzielle Folgen einer Unterschutzstellung) sei zu gering. Zu all diesen Fragen enthält der angefochtene Entscheid Erwägungen und damit eine - wenn auch zum Teil knappe - Begründung (vgl. zum Situationswert E. 2.2.5; zur Teil-Unterschutzstellung E. 3.3; zu den Vergleichsobjekten E. 3.4 und zu den finanziellen Konsequenzen E. 3.5). Ob diese Begründung ausreicht, lässt sich nicht ohne Blick auf die Sache beurteilen.
Nicht einzutreten ist (erst recht) auf die materiellen Rügen des ZVH, betreffend die Verletzung des Willkürverbots und die falsche Anwendung des bundesrechtlichen Enteignungsbegriffs.

2.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang wird der Beschwerdeführer kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Der Beschwerdeführer hat die privaten Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat von Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 7. Dezember 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 12 - 1 Sono legittimati a ricorrere contro le decisioni delle autorità cantonali o federali:
¹	Sono legittimati a ricorrere contro le decisioni delle autorità cantonali o federali:
^a	i Comuni;
^b	le organizzazioni che si occupano della protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di scopi affini, se:
^b1	sono attive a livello nazionale;
^b2	perseguono scopi meramente ideali; eventuali attività economiche devono servire a conseguire gli scopi ideali.
²	Le organizzazioni sono legittimate a ricorrere soltanto per censure in ambiti giuridici che rientrano da almeno dieci anni negli scopi previsti nel loro statuto.
³	Il Consiglio federale designa le organizzazioni legittimate a ricorrere.
⁴	La competenza di presentare il ricorso spetta all'organo esecutivo su
⁵	Le organizzazioni possono abilitare le loro sottoorganizzazioni cantonali e sovracantonali giuridicamente autonome a fare opposizione in generale e a presentare ricorso in singoli casi nell'ambito locale d'attività.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.