1C_384/2017 - 2018-03-07 - Construction des routes et circulation routière

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 384/2017

Urteil vom 7. März 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.

Verfahrensbeteiligte
Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich,
Bereich Administrativmassnahmen,
Lessingstrasse 33, Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdeführer,

gegen

A.________,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Fiona Carol Forrer.

Gegenstand
Strassenverkehrsrecht (Fahreignung),

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, vom 24. Mai 2017 (VB.2017.00103).

Sachverhalt:

A.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich ordnete am 6. September 2016 an, dass sich A.________ einer verkehrsmedizinischen Abklärung ihrer Fahreignung zu unterziehen habe. Anlass zu dieser Verfügung gab folgender Vorfall:
Am Nachmittag des 15. Juni 2016 ging A.________ nach dem Konsum von Alkohol in den Garten einer benachbarten Liegenschaft, hob dort eine zur Dekoration liegende Stosskugel auf und warf diese gegen die Hauswand. Ein Sachschaden entstand nicht. Dem Vorfall ging ein längerer Nachbarschaftsstreit voraus. A.________ führte aus, sie sei zum Nachbarhaus hinübergegangen, weil ein Kind geschrien habe. Die Nachbarin verständigte die Kantonspolizei Zürich, welche A.________ am selben Tag in deren Haus aufsuchte und befragte. Die Kantonspolizei erstattete dazu am 22. Juli 2016 einen Bericht; darin äusserte sie ernsthafte Zweifel an der Fahrtüchtigkeit von A.________.

B.
A.________ rekurrierte gegen die Verfügung an die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs am 13. Januar 2017 ab, soweit sie ihn nicht als gegenstandslos beurteilte.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess die von A.________ gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde mit Urteil vom 24. Mai 2017 gut. Damit hob es die Anordnung zur Abklärung der Fahreignung auf.

C.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. Juli 2017, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben.
A.________ und das Verwaltungsgericht ersuchen um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Strassen ASTRA stellt in der Vernehmlassung vom 5. Oktober 2017 den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, mit dem die Vorinstanz die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung aufgehoben hat. Das kantonale Strassenverkehrsamt ist zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 lit. a SVG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2. Das Strassenverkehrsamt hat am 12. Dezember 2017 das Bundesgericht unter Beilage der Polizeiakten informiert, dass die Beschwerdegegnerin am 27. November 2017 einen Personenwagen in angetrunkenem Zustand gelenkt habe. Insoweit werde ein Verfahren zum Warnungsentzug eingeleitet. Das Bundesgericht hat dieses Schreiben samt allen Beilagen der Beschwerdegegnerin zur Vernehmlassung übermittelt. Das Begehren der Beschwerdegegnerin um Einsicht in act. 15 ist gegenstandslos, weil die von ihrer Rechtsvertreterin bei act. 18 Rz. 1 aufgezählten Dokumente dem Dossier in act. 15 entsprechen. Letztere hat am 17. Januar 2018 dazu Stellung genommen.
Die Eingabe des Beschwerdeführers vom 12. Dezember 2017 stellt zwar ein echtes Novum dar, zumal sich der darin geschilderte Vorfall erst nach Erlass des angefochtenen Urteils ereignet hat. Aufgrund dessen stünde aber selbst bei einer Abweisung der hier zu beurteilenden Beschwerde die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung weiterhin zur Debatte. Aus prozessökonomischen Gründen ist es daher gerechtfertigt, den Vorfall vom 27. November 2017 in die vorliegende Würdigung miteinzubeziehen (vgl. Urteil 1C 13/2017 vom 19. Mai 2017 E. 1.2).

2.
Streitig ist, ob die Vorinstanz die Anordnung der Fahreignungsuntersuchung zu Recht aufgehoben hat.

2.1. Der Führerausweis wird entzogen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Einer Person wird der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG). Trunksucht wird nach der Praxis des Bundesgerichts bejaht, wenn der Fahrzeugführer regelmässig so viel Alkohol konsumiert, dass seine Fahrfähigkeit vermindert wird und er keine Gewähr bietet, den Alkoholkonsum zu kontrollieren und ihn ausreichend vom Strassenverkehr zu trennen, so dass die Gefahr nahe liegt, dass er im akuten Rauschzustand am motorisierten Strassenverkehr teilnimmt (BGE 129 II 82 E. 4.1 S. 86 f.; 127 II 122 E. 3c S. 126). Der Suchtbegriff des Verkehrsrechts deckt sich nicht mit dem medizinischen Begriff der Alkoholabhängigkeit. Auch bloss suchtgefährdete Personen, bei denen aber jedenfalls ein Alkoholmissbrauch vorliegt, können vom Führen eines Motorfahrzeugs ferngehalten werden (Urteil 1C 147/2017 vom 22. Juni 2017 E. 3.2.2 mit Hinweisen). Entsprechende Anhaltspunkte ergeben sich etwa aus den Konsumgewohnheiten der Betroffenen, ihrer Vorgeschichte, dem bisherigen Verhalten im
Strassenverkehr und ihrer Persönlichkeit (vgl. Urteile 1C 508/2016 vom 18. April 2017 E. 2.1; 1C 111/2015 vom 21. Mai 2015 E. 4.4).

2.2. Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person, so wird diese einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen. In einer nicht abschliessenden Aufzählung nennt Art. 15d Abs. 1 (lit. a-e) SVG Beispiele von Fällen, in denen Zweifel an der Fahreignung bestehen. Dies ist unter anderem der Fall bei Fahren in angetrunkenem Zustand mit einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 Gewichtspromille oder mehr oder mit einer Atemalkoholkonzentration von 0,8 mg Alkohol oder mehr pro Liter Atemluft (Art. 15d Abs. 1 lit. a SVG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Anforderungen an die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung nicht dieselben wie für den vorsorglichen Führerausweisentzug, obschon diese beiden Massnahmen häufig zusammen ergehen: Während für Erstere hinreichende Anhaltspunkte ausreichen, welche die Fahreignung in Frage stellen, setzt der vorsorgliche Führerausweisentzug voraus, dass ernsthafte Zweifel an der Fahreignung einer Person bestehen, wie dies namentlich bei konkreten Hinweisen auf eine Alkoholabhängigkeit der Fall ist (zum Ganzen: Urteil 1C 531/2016 vom 22. Februar 2017 E. 2.4.2 mit Hinweisen). Die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung setzt nicht zwingend voraus, dass der Fahrzeugführer tatsächlich
unter dem Einfluss von Alkohol oder Betäubungsmitteln gefahren ist (vgl. Urteile 1C 111/2015 vom 21. Mai 2015 E. 4.6; 1C 328/2013 vom 18. September 2013 E. 3.2; 1C 445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2).

2.3. Im zu beurteilenden Fall liegt bei der Beschwerdegegnerin nach den Feststellungen der Vorinstanz eine Kombination von psychischen Störungen vor, die Depression, Angststörung und schädlichen Alkoholkonsum umfasst. Das Bestehen von Anhaltspunkten für eine Alkoholabhängigkeit der Beschwerdegegnerin hat die Vorinstanz aber verneint. Zudem fehlt es nach der Vorinstanz bei der Beschwerdegegnerin am Konnex zwischen dem Alkoholkonsum und der Teilnahme am Strassenverkehr. Die Vorinstanz hielt der Beschwerdegegnerin den ungetrübten automobilistischen Leumund zugute. Unter Bezugnahme auf einen Bericht der Ärztin, bei der sich die Beschwerdegegnerin in Behandlung befindet, hat die Vorinstanz weiter ausgeführt, die Beschwerdegegnerin trinke Alkohol in Krisenzeiten ihrer Depression, um so Schlaf zu finden. Sie fahre folglich nicht, wenn sie trinke und umgekehrt. Diese ärztlichen Ausführungen sind nach Ansicht der Vorinstanz nachvollziehbar, weil sie die allgemein bekannten Symptome von Depressionen und Angstzuständen beschreiben würden. Den Vorfall vom 15. Juni 2016 mit der Dekorationskugel betrachtete die Vorinstanz als relativ harmlos. Dieser wecke keine Zweifel an der Fahrtüchtigkeit der Beschwerdeführerin. Auch der Umstand, dass die
Beschwerdegegnerin seit mehreren Jahren zur Behandlung der Angststörung ärztlich verschriebene Medikamente (Benzodiazepine) einnimmt, ändere nichts an der Beurteilung.

2.4. Es ist fraglich, ob im Zeitpunkt des angefochtenen Urteils bereits hinreichende Indizien für Zweifel an der Fahreignung der Beschwerdegegnerin vorgelegen haben. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, kann allerdings offenbleiben. Am 27. November 2017 hat sich gezeigt, dass die Beschwerdegegnerin den Genuss von Alkohol und die Teilnahme am Strassenverkehr nicht zu trennen vermochte. Sie hat nicht bestritten, an jenem Tag einen Personenwagen in angetrunkenem Zustand gelenkt zu haben, wobei die polizeilich durchgeführte Atemalkoholprobe eine Blutalkoholkonzentration von 1,32 Gewichtspromillen ergab. Zwar trifft es zu, dass dieses Untersuchungsergebnis unterhalb des Werts von 1,6 Gewichtspromillen gemäss Art. 15d Abs. 1 lit. a SVG liegt. Es ist aber zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz bei der Beschwerdegegnerin einen Mischkonsum von Alkohol und Benzodiazepinen festgestellt hat. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, es wäre mutmasslich nicht zum Vorfall vom 27. November 2017 gekommen, wenn sie im damaligen Zeitpunkt ihre Medikamente in der üblichen Dosis gehabt hätte. Der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin verhindert ist, die geeigneten Medikamente rechtzeitig einzunehmen, kann jedoch wieder eintreten, ohne dass sie es zu
vertreten hätte. Ausserdem hat die Beschwerdegegnerin bei den Vorfällen vom 15. Juni 2016 und 27. November 2017 nach der Alkoholeinnahme - trotz der allfälligen Absicht, schlafen zu gehen - beachtliche Aktivitäten ausser Haus unternommen; die Annahme der Vorinstanz, dass die Beschwerdegegnerin Alkohol nur einnehme, um so Schlaf zu finden, wird dadurch widerlegt. In einer Gesamtwürdigung bestehen jedenfalls seit dem Vorfall vom 27. November 2017 konkrete Anzeichen dafür, dass die Beschwerdegegnerin keine Gewähr dafür bietet, den Konsum von Alkohol und die Teilnahme am Strassenverkehr ausreichend zu trennen. Mithin gibt es hinreichende Anhaltspunkte, die Zweifel an der Fahreignung der Beschwerdegegnerin zu wecken vermögen. Die Aufhebung der Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung durch die Vorinstanz erweist sich demzufolge als bundesrechtswidrig.

3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben; hingegen sind die Anordnung der Fahreignungsuntersuchung gemäss Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 6. September 2016 und der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion vom 13. Januar 2017 zu bestätigen. Die Vorinstanz wird über die Kostenliquidation in ihrem Verfahren neu zu befinden haben.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die unterliegende Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 24. Mai 2017 wird aufgehoben. Die Anordnung der Fahreignungsuntersuchung gemäss Verfügung des Strassenverkehrsamts des Kantons Zürich vom 6. September 2016 und der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion vom 13. Januar 2017 werden bestätigt.

2.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorinstanzlichen Verfahrens an das Verwaltungsgericht Zürich zurückgewiesen.

3.
Die Gerichtskosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, und dem Bundesamt für Strassen, Sekretariat Administrativmassnahmen, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 7. März 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 24 - 1 La procédure de recours est régie par les dispositions générales de la procédure fédérale.
^a	l'autorité qui a pris la décision de première instance contre la décision d'une autorité cantonale de recours indépendante de l'administration;
^b	l'autorité compétente du canton qui a proposé à un autre canton de prendre une décision.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 16 - 1 Les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies; ils pourront être retirés lorsque les restrictions ou les obligations imposées dans un cas particulier, lors de la délivrance, n'auront pas été observées.
¹	Les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies; ils pourront être retirés lorsque les restrictions ou les obligations imposées dans un cas particulier, lors de la délivrance, n'auront pas été observées.
²	Lorsque la procédure prévue par la loi du 18 mars 2016 sur les amendes d'ordre61 n'est pas applicable, une infraction aux prescriptions sur la circulation routière entraîne le retrait du permis d'élève conducteur ou du permis de conduire, ou un avertissement.62
³	Les circonstances doivent être prises en considération pour fixer la durée du retrait du permis d'élève conducteur ou du permis de conduire, notamment l'atteinte à la sécurité routière, la gravité de la faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi que la nécessité professionnelle de conduire un véhicule automobile. La durée minimale du retrait ne peut toutefois être réduite, sauf si la peine a été atténuée conformément à l'art. 100, ch. 4, 3e phrase.63 64
⁴	Le permis de circulation peut être retiré pour une durée adaptée aux circonstances:
^a	en cas d'usage abusif du permis ou des plaques de contrôle;
^b	lorsque les impôts ou les taxes de circulation de tous les véhicules d'un même détenteur n'ont pas été payés.65
⁵	Le permis de circulation est retiré dans les cas suivants:
^a	lorsque, le cas échéant, la redevance ou les sûretés dues pour le véhicule au sens de la loi du 19 décembre 1997 relative à une redevance sur le trafic des poids lourds66 n'ont pas été payées et que le détenteur a été mis en demeure sans effet;
^b	lorsque le véhicule n'est pas équipé de l'instrument de mesure prescrit qui permet la perception de la redevance.67

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 16^d - 1 Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne:
¹	Le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne:
^a	dont les aptitudes physiques et psychiques ne lui permettent pas ou plus de conduire avec sûreté un véhicule automobile;
^b	qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite;
^c	qui, en raison de son comportement antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir elle observera les prescriptions et fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule automobile.
²	Si un retrait est prononcé en vertu de l'al. 1 à la place d'un retrait prononcé en vertu des art. 16a à 16c, il est assorti d'un délai d'attente qui va jusqu'à l'expiration de la durée minimale du retrait prévue pour l'infraction commise.
³	Le permis est retiré définitivement aux personnes suivantes:
^a	les conducteurs incorrigibles;
^b	tout conducteur dont le permis a déjà été retiré au cours des cinq dernières années en vertu de l'art. 16c, al. 2, let. abis.86

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 15^d - 1 Si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête, notamment dans les cas suivants:
¹	Si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête, notamment dans les cas suivants:
^a	conduite en état d'ébriété avec un taux d'alcool dans le sang de 1,6 gramme pour mille ou plus ou un taux d'alcool dans l'haleine de 0,8 milligramme ou plus par litre d'air expiré;
^b	conduite sous l'emprise de stupéfiants ou transport de stupéfiants qui altèrent fortement la capacité de conduire ou présentent un potentiel de dépendance élevé;
^c	infractions aux règles de la circulation dénotant un manque d'égards envers les autres usagers de la route;
^d	communication d'un office AI cantonal en vertu de l'art. 66c de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité58;
^e	communication d'un médecin selon laquelle une personne n'est pas apte, en raison d'une maladie physique ou mentale ou d'une infirmité, ou pour cause de dépendance, de conduire un véhicule automobile en toute sécurité.
²	L'autorité cantonale convoque tous les deux ans les titulaires âgés de 75 ans et plus à l'examen d'un médecin-conseil.59 Elle peut réduire l'intervalle entre deux examens si l'aptitude à la conduite est altérée et doit donc être contrôlée plus fréquemment.
³	Les médecins sont libérés du secret professionnel dans le cas des communications au sens de l'al. 1, let. e. Ils peuvent notifier celles-ci directement à l'autorité cantonale responsable de la circulation routière ou à l'autorité de surveillance des médecins.
⁴	Sur demande de l'office AI, l'autorité cantonale lui communique si une personne déterminée est titulaire d'un permis de conduire.
⁵	Si les qualifications nécessaires à la conduite soulèvent des doutes, la personne concernée peut être soumise à une course de contrôle, à un examen théorique, à un examen pratique de conduite ou à toute autre mesure adéquate telle que la fréquentation de cours de formation, de formation complémentaire ou d'éducation routière.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.