1C_440/2019 - 2020-01-07 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 440/2019

Urteil vom 7. Januar 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler, Haag, Müller,
Gerichtsschreiberin Hänni.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführerinnen,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Werner Marti,

gegen

Gemeinde Glarus Nord,
Schulstrasse 2, 8867 Niederurnen,
vertreten durch Rechtsanwalt Mirco Duff,

Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus, Kirchstrasse 2, 8750 Glarus.

Gegenstand
Verlängerung einer Planungszone,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus, I. Kammer, vom 27. Juni 2019 (VG.2019.00034).

Sachverhalt:

A.
Am 9. Oktober 2013 setzte der Gemeinderat der Gemeinde Glarus Nord eine bis 31. Dezember 2015 gültige Planungszone fest. Davon betroffen ist neben anderen die Liegenschaft Parz.-Nr. 508 des Grundbuchs Bilten im Eigentum von A.________ und B.________. Die Planungszone wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Glarus mit Urteil vom 14. Januar 2016 letztinstanzlich bestätigt.

B.
Der Gemeinderat verlängerte die Planungszone am 2. Dezember 2015 bis zum 31. Dezember 2017. Am 22. November 2017 verlängerte er sie erneut bis zum 31. Dezember 2020. Das Departement Bau und Umwelt (DBU) hiess eine Beschwerde von A.________ und B.________ teilweise gut und verlängerte die Planungszone lediglich bis zum 9. Oktober 2020. Am 27. Juni 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus eine Beschwerde von A.________ und B.________ gegen diesen Entscheid ab.

C.
Mit Eingabe vom 30. August 2019 führen A.________ und B.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen die Aufhebung der Entscheide des Verwaltungsgerichts, des DBU und der Gemeinde Glarus Nord betreffend die (zweite) Verlängerung der Planungszone.
Das Verwaltungsgericht, das Departement Bau und Umwelt und die Gemeinde Glarus Nord beantragen die Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 ff . BGG). Der Erlass einer Planungszone stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Endentscheid dar (Art. 90 BGG; Urteil 1C 149/2018 vom 13. September 2018 E. 1.1 mit Hinweis). Die Beschwerdeführerinnen sind als Eigentümerinnen eines im Perimeter der Planungszone liegenden Grundstücks zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf das Rechtsmittel ist grundsätzlich einzutreten.

1.2. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde jedoch insoweit, als sie sich gegen die Entscheide der Gemeinde und des DBU richtet. Diese sind im Rahmen des Streitgegenstands durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144 mit Hinweis).

2.
Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Hinsichtlich der Dauer der Planungszonen legt Abs. 2 dieser Bestimmung fest, dass sie für längstens fünf Jahre bestimmt werden dürfen, wobei das kantonale Recht eine Verlängerung vorsehen kann. In der Gesetzgebung des Kantons Glarus finden sich die entsprechenden Regelungen in Art. 31 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG; GS VII B/1/1). Gemäss dessen Abs. 3 dürfen Planungszonen "für längstens fünf Jahre bestimmt werden; diese Frist kann um höchstens weitere zwei Jahre verlängert werden".

3.
Die Gemeinde Glarus Nord hat die Planungszone, in der das Grundstück der Beschwerdeführerinnen liegt, zunächst für eine Dauer von gut zwei Jahren festgesetzt. Danach wurde sie ein erstes Mal um zwei Jahre und schliesslich ein weiteres Mal um knapp drei Jahre verlängert, so dass insgesamt eine Dauer von sieben Jahren resultiert (oben Ziff. A). Die Beschwerdeführerinnen beanstanden nicht die gesamthafte Dauer der Planungszone; sie sind aber der Auffassung, die zweimalige Verlängerung widerspreche Art. 27 Abs. 2 RPG und sei damit bundesrechtswidrig. Der deutsche, italienische und rätoromanische Wortlaut dieser Norm sähen nur eine einzige Verlängerung vor, nicht mehrere. Selbst wenn der Wortlaut unklar wäre, würden auch die weiteren Auslegungskriterien zum gleichen Schluss führen. Die Möglichkeit, eine Planungszone mehrmals zu verlängern, ergebe sich nicht aus den Materialien; vielmehr verletze diese Auslegung den Verhältnismässigkeitsgrundsatz. Schliesslich laufe eine zweimalige Verlängerung auch dem Normzweck zuwider. Der Gemeinde Glarus Nord wäre es daher verwehrt gewesen, im Hinblick auf das Auslaufen der (ersten) Verlängerung der Planungszone auf Ende des Jahres 2017 hin eine zweite Verlängerung zu beschliessen.
Die Vorinstanz ist demgegenüber ausgehend vom französischen Text von Art. 27 Abs. 2 RPG und gestützt auf eine teleologische Auslegung zum Schluss gelangt, zwei Verlängerungen einer Planungszone seien bundesrechtlich nicht ausgeschlossen.

4.
Das Bundesgericht hatte die hier strittige Frage in seiner bisherigen Rechtsprechung noch nicht zu entscheiden. Die Lehre äussert sich - soweit ersichtlich - nicht ausdrücklich dazu. Weder werden zwei Verlängerungen als zulässig erklärt noch wird eine solche Möglichkeit ausgeschlossen.

4.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (BGE 145 V 2 E. 4.1 S. 6).

4.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist der Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG nicht eindeutig. Bereits in der deutschen und der italienischen Fassung ("das kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen" bzw. "il diritto cantonale può prevedere una proroga") ist nicht klar, ob mit der gewählten Formulierung die Möglichkeit der Verlängerung einer Planungszone an sich angesprochen werden soll (im Sinne von: "es ist möglich, diese Massnahme zu verlängern"), oder ob - wie es die Beschwerdeführerinnen für richtig halten - den Behörden bloss eine einzige Verlängerungsmöglichkeit gewährt werden soll. Da der gleichwertige französische Text keinen Hinweis auf eine allfällige Beschränkung der Anzahl der Verlängerungen einer behördlich angeordneten Planungszone enthält ("le droit cantonal peut prolonger ce délai") und folglich eher für die Auslegung der Vorinstanz spricht, ist der Beizug weiterer Auslegungselemente erforderlich, um den wahren Sinn von Art. 27 Abs. 2 RPG zu ermitteln.
Dabei steht die Frage nach dem Zweck der zeitlichen Begrenzung der Planungszonen und der Verlängerungsmöglichkeit im Vordergrund, zumal sich weder der Botschaft des Bundesrats zum RPG (BBl 1978 I 1006 ff.) noch den Beratungen des Stände- oder des Nationalrats (AB 1978 V 465 ff., 474 bzw. AB 1979 I 334 ff., 338) Hinweise zur Tragweite von Art. 27 Abs. 2 RPG (bzw. Art. 26 der bundesrätlichen Fassung) entnehmen lassen.

4.3.

4.3.1. Die Möglichkeit zum Erlass einer Planungszone bezweckt die Sicherung der Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (BGE 136 I 142 E. 3.2 S. 145 mit Hinweisen). Gleichzeitig bewirkt die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV; BGE 113 Ia 362 E. 2 S. 364; Urteil 1C 141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.1).

4.3.2. Das Bundesgericht hat sich schon in verschiedenen Urteilen zu einzelnen Fragen betreffend die Dauer der Planungszonen geäussert. Nach der Rechtsprechung lässt Art. 27 RPG diesbezüglich Raum für kantonale Detailregelungen, sofern der Zweck der Planungszone gewahrt bleibt, künftige Planungen zu sichern. Diesen Zweck muss die Planungszone während der ganzen Dauer der Planung erfüllen können (Urteil 1C 141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.2). Sie muss allerdings zeitlich befristet sein und darf nicht dazu dienen, die Publikation oder die Verabschiedung neuer Bestimmungen auf unbestimmte Zeit hinauszuschieben. Eine Planungszone erweist sich als unzulässig, wenn sie aus anderen Gründen verlängert wird als zum Erlass neuer Bestimmungen (Urteil 1P.365/2006 vom 5. Oktober 2006 E. 3.4)
Im Zeitpunkt des Erlasses einer Planungszone lassen sich in der Regel noch nicht alle möglichen Schwierigkeiten im Planungsprozess voraussehen. Daher ist eine spätere Verlängerungsmöglichkeit bundesrechtlich geboten. Andernfalls wäre die zuständige Behörde vor die Wahl gestellt, entweder eine für die Sicherung der künftigen Planung zu kurze Dauer festzusetzen (was Art. 27 RPG widerspricht) oder dann eine solche, welche vor dem Hintergrund des Kenntnisstands im Erlasszeitpunkt als ungerechtfertigt lang erscheinen muss (was die Eigentumsgarantie verletzt). Daher verstösst eine kantonale Regelung, welche eine Verlängerung einer für eine Dauer von weniger als fünf Jahren festgesetzten Planungszone a priori ausschliesst, gegen den verbindlichen Gehalt von Art. 27 RPG (Urteil 1C 141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.4).

4.3.3. Aus den genannten Gründen ist auch eine zweimalige Verlängerung einer Planungszone bundesrechtlich zulässig. Das Bauverbot, das mit dieser Massnahme einhergeht, stellt einen schwerwiegenden Eingriff in das Eigentum der betroffenen Grundeigentümer dar; die zuständigen Behörden sind deshalb gehalten, die Planungszone nicht für eine längere Dauer festzulegen, als dies im Zeitpunkt von deren Erlass nötig erscheint. Dies gilt ebenfalls für den Fall, dass sich eine Verlängerung als erforderlich erweist; auch eine solche soll nicht für eine längere Dauer angeordnet werden, als tatsächlich geboten. Angesichts der praktischen und politischen Unwägbarkeiten bei der Ausarbeitung neuer planerischer Grundlagen kann sich aber eine solche erste Verlängerung als ungenügend erweisen. Dies ist aus verfassungsrechtlicher Perspektive nicht zu beanstanden, sofern hierfür sachliche Gründe bestehen und insbesondere die Planungsarbeiten nicht unnötig verzögert wurden.
Es trifft zwar zu, dass jede Verlängerung für die Planungssicherheit der Grundeigentümer unerwünscht ist. Wenn aber eine Planungszone bloss ein einziges Mal verlängert werden könnte, wären die Planungsbehörden geneigt, diese und auch eine allfällige Verlängerung im Zweifelsfall für eine möglichst lange - allenfalls zu lange - Dauer festzusetzen, was den Interessen der Grundeigentümer zuwider liefe. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen kann die Möglichkeit einer zweiten Verlängerung für Grundeigentümer vorteilhafter sein, wenn sie einhergeht mit einer zunächst eher kurzen Dauer der Planungszone. Den Grundeigentümern steht es zudem offen, deren Verlängerung auf dem Rechtsweg anzufechten und auf diese Weise ihre Beendigung zu erwirken, wenn die Planungszone nicht mehr im öffentlichen Interesse liegt, sich nicht mehr als erforderlich oder für die Betroffenen als unzumutbar erweist. Wenn das Glarner Recht die Möglichkeit vorsieht, eine Planungszone zweimal zu verlängern, ist dies daher mit dem Bundesrecht zu vereinbaren.

4.4. Im vorliegenden Fall beanstanden die Beschwerdeführerinnen lediglich die Zulässigkeit der zweiten Verlängerung der Planungszone durch die Gemeinde Glarus Nord. Dieser Einwand ist, wie dargelegt, unbegründet. Die Beschwerdeführerinnen machen dagegen nicht geltend, es fehle ein öffentliches Interesse an der Verlängerung oder diese sei unverhältnismässig. Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist abzuweisen.

5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführerinnen kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Parteientschädigungen sind nicht zu sprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, der Gemeinde Glarus Nord, dem Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus und dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 7. Januar 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Die Gerichtsschreiberin: Hänni

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 27 Zones réservées - 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
¹	S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
²	Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 27 Zones réservées - 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
¹	S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
²	Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 27 Zones réservées - 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
¹	S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
²	Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.