A-692/2008 - 2008-04-07 - Posta, telecomunicazioni

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I
A-692/2008
{T 0/2}

Urteil vom 7. April 2008

Besetzung
Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz), Richter Jürg Kölliker, Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiber Thomas Moser.

Parteien
A._______ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Bähler, und Rechtsanwältin lic. iur. Kathrin Enderli, Kapellenstrasse 14, Postfach 6916, 3001 Bern
Parteien
Beschwerdeführerin,

gegen

B._______ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt David Känzig, Klausstrasse 33, 8034 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

Eidgenössische Kommunikationskommission ComCom, Marktgasse 9, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand
Interkonnektion (Beiladung).

Sachverhalt:
A.
Die Eidgenössische Kommunikationskommission (ComCom) hat mit Teilverfügung vom 14. Dezember 2007 im Verhältnis zwischen der A._______ AG (A._______) und der B._______ AG (B._______) für zahlreiche Dienste die Interkonnektionsbedingungen festgelegt. Dabei hat sie auch die im Interkonnektionsvertrag zwischen der A._______ und der B._______ enthaltene Rückwirkungs- bzw. Drittwirkungsklausel abgeändert. Dagegen hat die A._______ am 31. Januar 2008 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt; sie wendet sich dabei namentlich gegen die zur erwähnten Klausel gehörende Zinsregelung.
B.
Am 25. Februar 2008 hat sich die C._______ AG (C._______) an das Bundesverwaltungsgericht gewandt und darum ersucht, als "andere Beteiligte" in das Beschwerdeverfahren zwischen der A._______ und der ComCom bzw. der B._______ einbezogen zu werden. Zur Begründung führt sie aus, die fragliche Rückwirkungsklausel sei auch Gegenstand mehrerer Verfahren zwischen der A._______ und C._______. Deshalb stehe sie in einer besonderen Nähe zum erwähnten Beschwerdeverfahren. Vom dort ergehenden Beschwerdeentscheid werde sie wegen dessen präjudizieller Wirkung mittelbar betroffen sein.
C.
Während sich die ComCom einer Beiladung von C._______ nicht widersetzt, sprechen sich die A._______ und die B._______ gegen einen Verfahrenseinbezug aus. Die A._______ erklärt, in den Verfahren mit C._______ gehe es um die Interkonnektionspreise, nicht aber um eine bestimmte Vertragsklausel. C._______ könne ihre Interessen in Bezug auf die fragliche Klausel in den sie betreffenden Verfahren direkt wahren. Die B._______ hält dafür, eine Ausdehnung hätte, wenn überhaupt, bereits vor der ComCom stattfinden müssen. Weiter könne das vorliegend zu beurteilende Rechtsverhältnis, da dieses der Parteiautonomie von A._______ und B._______ unterliege, gar keine Auswirkungen auf C._______ haben.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht ist Beschwerdeinstanz bei Verfügungen der ComCom über Zugangsstreitigkeiten im Sinne von Art. 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) und damit also auch bei Interkonnektionsfragen (Art. 31 ff . des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Es hat deshalb das Begehren von C._______ um Beiladung ins vorliegende Beschwerdeverfahren zu prüfen. Wird einem Beiladungsgesuch entsprochen, erfolgt dies im Rahmen einer Zwischenverfügung, wozu die Instruktionsrichterin zuständig ist. Wird die Beiladung hingegen abgelehnt, wird das Verfahren bezogen auf diese Frage bereits endgültig erledigt; in diesem Fall ist daher ein Teilentscheid zu fällen und zwar durch den ganzen Spruchkörper.
2.
Wer in einem Beschwerdeverfahren nicht Partei ist, von dessen Ausgang aber in seinen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen unmittelbar berührt sein kann, wird vom Bundesverwaltungsgericht praxisgemäss in der Form der Beiladung einbezogen. Die Beiladung bezweckt einerseits, die Rechtskraft des anstehenden Entscheids auf die beigeladene Person auszudehnen. Diese erlangt damit Parteistellung, wird aber nicht Hauptpartei, sondern bloss Nebenpartei. Ihr kommt keine Verfügungsmacht über den Streitgegenstand zu. Andererseits kann man den Zweck der Beiladung auch in der Gewährung des rechtlichen Gehörs sehen (Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 298). Die Beiladung ist im Verfahrensrecht des Bundes, d.h. im Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), nicht geregelt (vgl. immerhin Art. 57 VwVG), in der Praxis aber ohne weiteres zugelassen (vgl. zum Ganzen: Ulrich Zimmerli/Walter Kälin/Regina Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2004, S. 99).
3.
Ausgangspunkt für die vorliegende Betrachtung ist, dass die ComCom für alle Interkonnektionspartnerinnen der A._______ getrennte Interkonnektionsverfahren führt. Das ist nicht zuletzt Ausfluss davon, dass die Interkonnektionsparteien die Interkonnektionsbedingungen in erster Linie selbständig regeln (Verhandlungsprimat, Art. 11a FMG). Trotzdem gibt es zwischen den verschiedenen Interkonnektionsverfahren Wechselwirkungen. So bringt C._______ vor, die Rückwirkungsklausel sei in mehreren Zugangsstreitigkeiten zwischen ihr und der A._______ ebenfalls Thema. Mithin sei der vorliegend zu fällende Beschwerdeentscheid für sie von präjudizieller Wirkung und betreffe sie daher mittelbar. Dem ist nicht zu widersprechen. Wie C._______ jedoch selber ausführt, ist ihre Betroffenheit nur eine mittelbare. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren geht es ausschliesslich um das Verhältnis zwischen der A._______ und der B._______. Eine Beiladung würde seitens von C._______ jedoch eine unmittelbare Betroffenheit voraussetzen. Dass sich in ihren Beziehungen zur A._______ gleiche Fragen stellen wie vorliegend, ist kein Grund für eine Beiladung. Denn sonst müsste ein Gericht, das in einem bestimmten Fall einen Leitentscheid zu fällen hat, stets all jene in das Verfahren einbeziehen, bei denen sich die zu beantwortende Rechtsfrage gleichermassen stellt. Das entspräche aber nicht dem Zweck der Beiladung, der förmlichen und direkten Ausdehnung der Rechtskraft eines Entscheids auf eine bestimmte Partei, die unmittelbar betroffen ist.
4.
Weiter ist anzunehmen, dass die Interkonnektionsvereinbarung zwischen C._______ und A._______ - entsprechend dem allgemeinen Standard - ebenfalls eine Drittwirkungsklausel enthält. Dadurch wird der hier strittige Passus, so wie er nach Abschluss des vorliegenden Verfahrens aussehen wird, namentlich im Punkt Rückwirkung und Zins, auch für C._______ von Belang sein. Das ist bei einer Drittwirkungsklausel jedoch naturgemäss so, begründet entsprechend kein besonderes, unmittelbares Betroffensein und aktuelles Rechtsschutzinteresse und ist damit kein Grund für eine Beiladung. Zu beachten ist sodann, dass Regelwerke mit Drittwirkungsklauseln meist nicht multilateral, also unter Einbezug aller (gleich) Betroffenen, sondern - gerade wegen der Drittwirkungsklausel - bilateral, also im Zweierverhältnis, erarbeitet werden. Eine Beiladung wäre vorliegend also auch systemwidrig. Kommt hinzu, dass, wenn schon, nicht nur C._______ beizuladen wäre, sondern alle übrigen Interkonnektionspartnerinnen der A._______ auch.
Somit ist der Antrag von C._______ um Beiladung in das vorliegende Beschwerdeverfahren abzuweisen.
5.
Für diesen Teilentscheid sind keine Verfahrenskosten zu erheben. Obwohl C._______ bei diesem Ausgang gerade nicht Parteistatus erlangt, ist denkbar, sie zu einer Parteientschädigung zugunsten der A._______ und der B._______ zu verpflichten (Art. 64 VwVG analog). Wegen des relativ geringen Aufwands sind vorliegend aber keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 7 Abs. 4 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
6.
Dieser Teilentscheid kann nicht beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 83 Bst. p Ziff. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]) und ist damit endgültig.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Das Gesuch der C._______ AG um Beiladung in das vorliegende Beschwerdeverfahren wird abgewiesen.
2.
Die C._______ AG erhält die Eingaben der übrigen Beteiligten zur Frage der Beiladung.
3.
Für diesen Teilentscheid werden keine Verfahrenskosten erhoben.
4.
Für diesen Teilentscheid werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Dieser Teilentscheid geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
- die Beschwerdegegnerin (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Einschreiben)
- die C._______ AG, .... , Senior Legal Counsel
(Einschreiben, mit Beilagen)

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Marianne Ryter Sauvant Thomas Moser
Versand:

SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11^a Controversie relative all'accesso - 1 Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio.
¹	Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio.
²	Per stabilire se un fornitore detiene una posizione dominante sul mercato, l'Ufficio federale consulta la Commissione della concorrenza. Quest'ultima può pubblicare il proprio parere.
³	La ComCom33 decide entro sette mesi dal ricevimento della richiesta.
⁴	La ComCom disciplina il genere e la forma delle informazioni contabili e finanziarie che i fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono presentare nell'ambito della procedura di cui al capoverso 1.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 57 - 1 Se il ricorso non sembra a priori inammissibile o infondato, l'autorità di ricorso ne dà subito comunicazione all'autorità inferiore e, se del caso, alle controparti del ricorrente o ad altri interessati, assegna loro un termine per la risposta e, nel contempo, invita l'autorità inferiore a produrre gli atti.98
¹	Se il ricorso non sembra a priori inammissibile o infondato, l'autorità di ricorso ne dà subito comunicazione all'autorità inferiore e, se del caso, alle controparti del ricorrente o ad altri interessati, assegna loro un termine per la risposta e, nel contempo, invita l'autorità inferiore a produrre gli atti.98
²	Essa può, in ogni stadio del procedimento, invitare le parti a un ulteriore scambio di scritti o ordinare un dibattimento.

SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11^a Controversie relative all'accesso - 1 Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio.
¹	Se i fornitori di servizi di telecomunicazione non giungono a un'intesa entro tre mesi, la Commissione federale delle comunicazioni (ComCom), su richiesta di una delle parti, stabilisce le condizioni d'accesso su proposta dell'UFCOM.32 A tale scopo considera segnatamente le condizioni che promuovono una concorrenza efficace, nonché le conseguenze della sua decisione su enti concorrenti. Essa può concedere la protezione giuridica a titolo provvisorio.
²	Per stabilire se un fornitore detiene una posizione dominante sul mercato, l'Ufficio federale consulta la Commissione della concorrenza. Quest'ultima può pubblicare il proprio parere.
³	La ComCom33 decide entro sette mesi dal ricevimento della richiesta.
⁴	La ComCom disciplina il genere e la forma delle informazioni contabili e finanziarie che i fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono presentare nell'ambito della procedura di cui al capoverso 1.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio - 1 La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
¹	La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
²	Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione.
³	Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili.
⁴	Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili.
⁵	L'articolo 6a è applicabile per analogia.7

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.