1C_205/2012 - 2012-11-06 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C_205/2012

Arrêt du 6 novembre 2012
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Aemisegger et Chaix.
Greffière: Mme Mabillard.

Participants à la procédure
Genevoise Compagnie Immobilière SA, représentée par Me Jean-François Marti, avocat,
recourante,

contre

Conseil d'Etat du canton de Genève, p.a. Chancellerie d'Etat, case postale 3964, 1211 Genève 3, agissant par le Département des constructions et des technologies de l'information du canton de Genève, place de la Taconnerie 7, 1204 Genève.

Objet
Classement,

recours contre le jugement de la Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative, du 28 février 2012.

Faits:

A.
La Genevoise compagnie immobilière SA (ci-après: la Genevoise) est propriétaire du bâtiment H86, sis sur la parcelle 4138, feuille 6, de la commune de Genève, à l'adresse 49 rue du Rhône et 30 quai du Général-Guisan.
Depuis 1982, l'entreprise Relais de l'Entrecôte SA exploite au rez-de-chaussée de l'immeuble précité le restaurant à l'enseigne "Le Relais de l'Entrecôte".
Selon le plan de site de la rade, établi le 17 avril 1991 et adopté par le Conseil d'Etat les 25 novembre 1992 et 4 octobre 1993, l'immeuble de la Genevoise est considéré comme bâtiment maintenu. Le règlement du plan de site précise qu'en cas de rénovation ou de transformation, les structures porteuses, de même que, en règle générale, les éléments architecturaux caractéristiques, notamment les verrières, les décors intérieurs et extérieurs, les terrasses entre les bâtiments et la rue, doivent être sauvegardés (art. 4 al. 2). Les rez-de-chaussée des bâtiments sont, en règle générale, destinés aux activités commerciales ouvertes au public et compatibles avec le quartier, à l'exclusion des activités administratives et d'autres activités qui ne s'intègrent pas au caractère des lieux. Ceux des bâtiments affectés à des activités qui contribuent directement à l'animation des espaces publics, tels que boutiques, restaurants, cafés ou autre commerces, conservent cette destination (art. 8 al. 1).

B.
Lors de sa séance du 27 novembre 2007 et faisant suite au recensement des établissements publics (cafés et restaurants) établi en 2005 par Madame Isabelle Brunier, historienne de l'art, la commission des monuments, de la nature et des sites du canton de Genève (la CMNS) a formulé une résolution concernant les cafés et restaurants historiques de Genève, dont fait partie Le Relais de l'Entrecôte.
Le 17 mars 2008, le conseil municipal de la Ville de Genève (ci-après : le conseil municipal) a adopté une motion intitulée «Pour le classement de l'ancienne brasserie Bavaria, actuellement Relais de l'Entrecôte». Au terme de ce document, il demandait au conseil administratif d'engager une procédure de classement. Le conseil administratif a répondu à cette motion le 9 septembre 2009. Il a considéré que la protection offerte par le plan de site ne suffisait effectivement pas pour conserver l'aménagement intérieur et l'affectation des locaux, de sorte qu'il convenait de les classer. Le même jour, il a formé une demande de classement auprès du département cantonal des constructions et des technologies de l'information (ci-après: le département) pour ces locaux.

C.
Par arrêt du 23 mars 2010 rendu en matière de baux et loyers, le Tribunal fédéral a retenu que le congé signifié le 4 mai 2006 par la Genevoise au Relais de l'Entrecôte était valable, accordant une prolongation unique jusqu'au 30 avril 2013 au restaurateur (cause 4A_557/2009).

D.
Le 25 mai 2011, le Conseil d'Etat a prononcé le classement des locaux du rez-de-chaussée de l'immeuble de la Genevoise. Il en a été de même de l'extérieur de ceux-ci situé côté rue du Rhône 49 et côté quai du Général-Guisan, ainsi que de leur intérieur, y compris le mobilier (chaises d'origine, pieds des tables).
La Genevoise a porté sa cause devant la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Chambre administrative), qui, après avoir procédé à un transport sur place en présence des parties, a rejeté le recours par arrêt du 28 février 2012. Les juges cantonaux ont considéré en substance que la protection offerte par le plan de site était insuffisante pour préserver les caractéristiques internes de l'établissement. La mesure de classement contestée était par ailleurs compatible avec les libertés constitutionnelles de la Genevoise et n'avait pas pour conséquence de l'obliger à poursuivre une activité économique déficitaire.

E.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Genevoise demande au Tribunal fédéral de constater la nullité de l'arrêté du Conseil d'Etat du 25 mai 2011 et de l'arrêt de la Chambre administrative du 28 février 2012. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et de la décision de classement. La recourante se plaint pour l'essentiel d'une constatation incomplète des faits et d'une violation arbitraire du droit cantonal.
La chambre administrative s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Conseil d'Etat s'en rapporte également à justice quant à la recevabilité du recours; il conclut à son rejet ainsi qu'à la confirmation de l'arrêt attaqué et, en tant que de besoin, de la décision de classement. La recourante a répliqué le 28 juin 2012, persistant dans les conclusions de son recours.
Par ordonnance du 2 mai 2012, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif de la recourante.

Considérant en droit:

1.
Dirigé contre une décision rendue dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. En tant que propriétaire de l'immeuble concerné par la mesure de classement litigieuse, la recourante est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué et peut ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à son annulation ou à sa modification. Elle a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

2.
Dans un premier grief relatif à l'établissement des faits, la recourante reproche à la Chambre administrative de n'avoir pas instruit la question de la propriété des pieds de tables et des chaises. Elle fait valoir que ces objets ne lui appartiennent pas et qu'elle ignore qui en est propriétaire. La décision de classement serait nulle puisque le propriétaire du mobilier n'a pas pu participer à la procédure.

2.1 La procédure administrative est régie certes essentiellement par la maxime inquisitoire, selon laquelle l'autorité définit les faits pertinents et les preuves nécessaires, qu'elle ordonne et apprécie d'office. Cette maxime doit cependant être relativisée par son corollaire, à savoir le devoir des parties de collaborer à l'établissement des faits (ATF 128 II 139 consid. 2b p. 142; 120 V 357 consid. 1a p. 360). Conformément au principe général de procédure consacré à l'art. 8 CC, il incombe en effet à l'administré d'établir les faits qui sont de nature à lui procurer un avantage, spécialement lorsqu'il s'agit d'élucider des faits qu'il est le mieux à même de connaître, telle sa situation patrimoniale (arrêt 1B_152/2008 du 30 juin 2008 consid. 3.2; voir aussi ATF 125 IV 161 consid. 4 p. 164; 120 Ia 179 consid. 3a p. 181).
En l'espèce, la recourante n'a pas soulevé la moindre remarque, en cours de procédure, sur les objets mobiliers touchés par le classement, en particulier quant à leur appartenance. La chambre administrative pouvait dès lors partir du principe qu'ils étaient également propriété de la Genevoise (cf. art. 644 al. 2 CC). La maxime inquisitoire n'imposait pas d'instruire d'office une question qui n'était pas litigieuse et l'on ne voit pas en quoi les juges cantonaux auraient établi les faits de façon manifestement inexacte ou incomplète. En tout état de cause, le fait que la recourante ne serait pas propriétaire du mobilier est allégué pour la première fois en procédure fédérale et a valeur de nova; il ne peut dès lors être pris en considération (cf. art. 99 al. 1 LTF). Partant, le grief doit être rejeté sur ce point.

2.2 En arguant qu'elle n'est pas propriétaire des pieds de table et des chaises de l'établissement, ce qui rendrait nulle la décision de classement, la recourante présente une argumentation nouvelle. L'art. 99 LTF n'interdit pas de présenter, pour la première fois devant le Tribunal fédéral, une nouvelle argumentation juridique, à la condition toutefois que celle-ci repose entièrement sur l'état de fait qui lie le Tribunal fédéral, puisqu'il n'est pas admis de présenter des faits nouveaux ou des moyens de preuve nouveaux (art. 99 al. 1 LTF; ATF 134 III 643 consid. 5.3.2 p. 651). En l'occurrence, cette nouvelle motivation de la recourante se base sur des nova; elle est par conséquent irrecevable.

2.3 Au surplus, en tant qu'elle invoque les droits de partie ainsi que le droit d'être entendu de l'éventuel propriétaire du mobilier classé, la recourante agit dans l'intérêt d'un tiers, ce qu'elle n'est pas habilitée à faire (art. 89 al. 1 LTF).

3.
Au fond, la recourante se plaint d'une violation du principe de la proportionnalité. Elle estime que le plan de site protège suffisamment le bâtiment et qu'une mesure de classement ne serait par conséquent pas nécessaire.
Il est en l'espèce douteux que la motivation du grief, rédigé dans un style appellatoire, réponde aux exigences accrues de l'art. 106 al. 2 LTF. Quoi qu'il en soit, la critique est mal fondée. La chambre administrative a en effet expliqué de façon convaincante que la protection du bâtiment par le plan de site n'était pas aussi efficace que celle découlant d'un classement, notamment car elle ne permettait pas d'empêcher des interventions fondamentales à l'intérieur de l'édifice. En particulier, le plan de site est insuffisant pour préserver les caractéristiques internes de l'établissement, soit in casu les boiseries et le mobilier, qui présentent un intérêt historique et patrimonial indéniable, reconnu par les spécialistes. La mesure de classement litigieuse ne contrevient dès lors pas au principe de la proportionnalité.

4.
Enfin, la recourante affirme en vain que la mesure de classement serait arbitraire, car détournée de son but. Le classement constituerait selon elle une nouvelle tentative d'imposer au bailleur le maintien de l'activité du "Relais de l'Entrecôte". Or, il ressort de l'arrêt attaqué que la mesure litigieuse ne saurait chercher à imposer l'exploitation des locaux par une personne déterminée, rapports relevant exclusivement du droit privé, ce que ne conteste pas la recourante. A cela s'ajoute que, comme l'a rappelé le Conseil d'Etat dans sa réponse du 1er juin 2012, l'objectif du classement visait exclusivement la sauvegarde d'un patrimoine architectural dont la pérennité ne pouvait être garantie durablement par les seules prescriptions du plan de site de la rade. Le présent grief s'avère également mal fondé et doit être rejeté.

5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais de la recourante qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, fixés à 4'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Conseil d'Etat et à la Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 6 novembre 2012
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

La Greffière: Mabillard

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 644 - 1 Ogni atto di disposizione di una cosa si estende, se non è fatta eccezione, anche ai suoi accessori.
¹	Ogni atto di disposizione di una cosa si estende, se non è fatta eccezione, anche ai suoi accessori.
²	Accessori sono le cose mobili che, secondo il concetto usuale del luogo o secondo la manifesta intenzione del proprietario, sono durevolmente destinate all'uso, al godimento od alla conservazione della cosa principale e che vi furono annesse, connesse od altrimenti poste perché servissero alla medesima.
³	La temporanea separazione della cosa principale non toglie ad una cosa la qualità di accessorio.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 65 Spese giudiziarie - 1 Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
¹	Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
²	La tassa di giustizia è stabilita in funzione del valore litigioso, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti.
³	Di regola, il suo importo è di:
^a	200 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	200 a 100 000 franchi nelle altre controversie.
⁴	È di 200 a 1000 franchi, a prescindere dal valore litigioso, nelle controversie:
^a	concernenti prestazioni di assicurazioni sociali;
^b	concernenti discriminazioni fondate sul sesso;
^c	risultanti da un rapporto di lavoro, sempreché il valore litigioso non superi 30 000 franchi;
^d	secondo gli articoli 7 e 8 della legge del 13 dicembre 200223 sui disabili.
⁵	Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale federale può aumentare tali importi, ma al massimo fino al doppio nei casi di cui al capoverso 3 e fino a 10 000 franchi nei casi di cui al capoverso 4.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.