Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C 474/2023
Arrêt du 6 septembre 2024
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente,
Donzallaz, Hänni, Ryter et Kradolfer.
Greffier : M. Rastorfer.
Participants à la procédure
A.________ Sàrl,
représentée par Me Patrice Keller, avocat,
recourante,
contre
Conseil communal de Lucens,
place de la Couronne 1, 1522 Lucens,
représenté par Me Anny Kasser-Overney, avocate,
intimé,
Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) du canton de Vaud, Secrétariat général, Rue Caroline 11, 1014 Lausanne, représenté par la Police cantonale du commerce, chemin des Boveresses 155, 1066 Epalinges.
Objet
Règlement communal sur l'exercice de la prostitution (contrôle abstrait),
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour constitutionnelle, du 4 août 2023 (CCST.2023.0003).
Faits :
A.
A.a. A.________ Sàrl (ci-après: la Société) est propriétaire de la parcelle n° xxx de la commune de Lucens (ci-après: la Commune) sise U.________, ainsi que des bâtiments érigés sur cette parcelle. Jusqu'à la mi-2022, la Société exploitait dans ses locaux de Lucens un home pour des personnes ayant des troubles psychiatriques.
A.b. Par publication officielle du 19 novembre 2021, la Municipalité de la Commune (ci-après: la Municipalité) a mis à l'enquête publique un projet de changement d'affectation de la zone adjacente à la parcelle de la Société, visant à la faire passer de zone artisanale à zone mixte. La Société y a fait opposition et, durant la procédure d'examen, a fait part à la Municipalité de son souhait d'ouvrir, en lieu et place du home - condamné, selon elle, à cesser son activité en raison du projet sur la parcelle adjacente - un salon de prostitution. Le 31 mars 2022, après avoir été interpellée par la Municipalité quant au maintien ou non de son opposition, la Société a déclaré retirer celle-ci.
A.c. La demande de permis de changement d'affectation des locaux de la Société a été mise à l'enquête publique en date du 5 octobre 2022. Il s'agissait d'octroyer la possibilité d'exploiter un salon de prostitution comprenant 14 chambres, un bar de 15 places, un salon, ainsi que 16 places de stationnement. En parallèle, la Société a requis l'autorisation cantonale nécessaire à l'ouverture d'un salon de prostitution.
Durant l'enquête publique, la Municipalité a déclaré, par son syndic, qu'elle n'était pas du tout favorable à l'activité de salon de prostitution envisagée et a encouragé la population à faire opposition, soulignant que, plus il y aurait d'opposants, plus elle aurait d'arguments pour refuser le projet de la Société. Cette dernière s'est plainte au syndic de ces procédés, qui relevaient à son avis de la mauvaise foi, ce à quoi ledit syndic lui a répondu qu'un règlement sur la prostitution était à l'étude. Il a précisé que "[ledit] règlement, qui sera soumis au Conseil communal lors de sa séance du 12 décembre [2022], réglementera l'activité et interdira la prostitution de rue et les salons de massage, dans un périmètre défini de certains lieux, ce qui empêcherait de facto toute activité de ce type dans les locaux du [home]".
A.d. Le 12 décembre 2022, le Conseil communal de la Commune a adopté le règlement communal sur l'exercice de la prostitution (ci-après: le Règlement), qui est entré en vigueur le 9 février 2023, soit lors de son approbation par la Cheffe du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine du canton de Vaud (ci-après: le Département cantonal). Cette approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud le 3 mars 2023.
A.e. Le 22 mars 2023, la Société a saisi la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: la Cour constitutionnelle) d'une requête tendant à l'annulation du chapitre II, soit les art. 7 à 10, du Règlement.
B.
Par arrêt du 4 août 2023, la Cour constitutionnelle a rejeté la requête de la Société. Elle a en substance jugé que les dispositions contestées - et en particulier la création d'un périmètre d'exclusion de 100 mètres autour de certains lieux où la prostitution de salon était totalement interdite - ne violaient ni la liberté économique, ni le principe de l'égalité de traitement.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Société demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 août 2023 et le chapitre II, soit les art. 7 à 10, du Règlement. Elle se plaint de violations de la liberté économique, de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire.
La Cour constitutionnelle se réfère à son arrêt. Le Conseil communal de la Commune et le Département cantonal se déterminent et concluent tous deux au rejet du recours. La Société a déposé des observations finales.
D.
Le 6 septembre 2024, la II e Cour de droit public du Tribunal fédéral a délibéré sur le présent recours en séance publique.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence. |
|
1 | Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence. |
2 | En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte. |
1.1. Le Tribunal fédéral connaît par la voie du recours en matière de droit public des recours (dits abstraits) contre les actes normatifs cantonaux (art. 82 let. b
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
|
a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
b | contre les actes normatifs cantonaux; |
c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
SR 131.231 Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 Cst./VD Art. 136 - 1 La Cour constitutionnelle est une section du Tribunal cantonal. |
|
1 | La Cour constitutionnelle est une section du Tribunal cantonal. |
2 | Elle: |
a | contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur; la loi définit la qualité pour agir; |
b | juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale; |
c | tranche les conflits de compétence entre autorités. |
3 | Ses décisions sont publiées. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions: |
|
1 | Le recours est recevable contre les décisions: |
a | du Tribunal administratif fédéral; |
b | du Tribunal pénal fédéral; |
c | de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision; |
d | des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert. |
2 | Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
3 | Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal. |
|
1 | Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal. |
2 | Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre: |
|
a | les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal; |
b | les décisions relatives à la naturalisation ordinaire; |
c | les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent: |
c1 | l'entrée en Suisse, |
c2 | une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit, |
c3 | l'admission provisoire, |
c4 | l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi, |
c5 | les dérogations aux conditions d'admission, |
c6 | la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation; |
d | les décisions en matière d'asile qui ont été rendues: |
d1 | par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger, |
d2 | par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit; |
e | les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération; |
f | les décisions en matière de marchés publics: |
fbis | les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65; |
f1 | si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou |
f2 | si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63; |
g | les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes; |
h | les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale; |
i | les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile; |
j | les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave; |
k | les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit; |
l | les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises; |
m | les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs; |
n | les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent: |
n1 | l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision, |
n2 | l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire, |
n3 | les permis d'exécution; |
o | les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules; |
p | les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70 |
p1 | une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public, |
p2 | un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71; |
p3 | un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73; |
q | les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent: |
q1 | l'inscription sur la liste d'attente, |
q2 | l'attribution d'organes; |
r | les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75; |
s | les décisions en matière d'agriculture qui concernent: |
s1 | ... |
s2 | la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production; |
t | les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession; |
u | les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79); |
v | les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national; |
w | les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe. |
x | les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs; |
y | les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal; |
z | les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe. |
En l'espèce, l'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 90 Décisions finales - Le recours est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
|
a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
b | contre les actes normatifs cantonaux; |
c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
1.2. L'art. 89 al. 1
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
|
1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
En l'occurrence, la recourante - société à responsabilité limitée inscrite au registre du commerce du canton de Vaud, qui dispose ainsi de la personnalité morale (cf. art. 779 al. 1
SR 220 Première partie: Dispositions générales Titre premier: De la formation des obligations Chapitre I: Des obligations résultant d'un contrat CO Art. 779 - 1 La société acquiert la personnalité par son inscription au registre du commerce. |
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1 | La société acquiert la personnalité par son inscription au registre du commerce. |
2 | Elle acquiert la personnalité même si les conditions d'inscription ne sont pas remplies. |
3 | Lorsque les intérêts de créanciers ou d'associés sont gravement menacés ou compromis par le fait que des conditions légales ou statutaires n'ont pas été remplies lors de la fondation, le tribunal peut, à la requête d'un de ces créanciers ou associés, prononcer la dissolution de la société. |
4 | L'action s'éteint si elle n'est pas introduite dans les trois mois qui suivent la publication de la fondation de la société dans la Feuille officielle suisse du commerce. |
1.3. Pour le surplus, interjeté dans les formes requises (art. 42
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
|
1 | Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
2 | Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16 |
3 | Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision. |
4 | En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement: |
a | le format du mémoire et des pièces jointes; |
b | les modalités de la transmission; |
c | les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18 |
5 | Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
6 | Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
7 | Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
|
1 | Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
2 | Le délai de recours est de dix jours contre: |
a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite; |
b | les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale; |
c | les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93. |
d | les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95. |
3 | Le délai de recours est de cinq jours contre: |
a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change; |
b | les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales. |
4 | Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national. |
5 | En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
6 | ...96 |
7 | Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 101 Recours contre un acte normatif - Le recours contre un acte normatif doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent sa publication selon le droit cantonal. |
2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de l'acte normatif attaqué aux droits fondamentaux, à condition que ceux-ci soient invoqués et motivés conformément aux exigences découlant de l'art. 106 al. 2
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
|
1 | Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
2 | Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. |
dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 149 I 105 consid. 2.2; 148 I 160 consid. 2; arrêt 2C 810/2021 du 31 mars 2023 consid. 3.2, non publié in ATF 149 I 191).
Le juge ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite. Il lui incombe au contraire de prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme au droit supérieur. Les explications de l'autorité cantonale ou communale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition contestée doivent être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard des droits fondamentaux en cause dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler contraire aux droits fondamentaux ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (ATF 148 I 160 consid. 2).
3.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente. |
|
1 | Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente. |
2 | Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95. |
3 | Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99 |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente. |
|
1 | Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente. |
2 | Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95. |
3 | Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99 |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause. |
|
1 | Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause. |
2 | Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89 |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation: |
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a | du droit fédéral; |
b | du droit international; |
c | de droits constitutionnels cantonaux; |
d | de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires; |
e | du droit intercantonal. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
|
1 | Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
2 | Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. |
3.1. En l'occurrence, la recourante conteste sous l'angle de l'arbitraire l'appréciation par la Cour constitutionnelle du plan de situation qu'elle a produit représentant visuellement les zones du territoire communal dans lesquelles l'exercice de la prostitution de salon serait totalement interdit selon le Règlement. Elle lui reproche à cet égard d'avoir retenu que l'implantation d'un salon en zone artisanale semblait partiellement possible, qualifiant ce raisonnement d'absurde. Elle lui fait aussi grief d'avoir considéré qu'une telle implantation restait également en grande partie possible en zone industrielle, alors qu'il s'agirait d'une activité commerciale et non pas industrielle ou artisanale au sens de l'art. 93 du règlement communal du 21 octobre 2013 sur le plan général d'affectation et la police des constructions de la Commune (ci-après: RPGA).
Dans l'arrêt attaqué, l'autorité précédente a réfuté l'argumentation de la recourante fondée sur la prétendue impossibilité d'implanter un salon de prostitution sur l'ensemble du territoire communal pour deux motifs. D'une part, il ressortait visuellement du plan de situation fourni par la recourante qu'une partie de la zone artisanale n'était pas couverte par le périmètre d'interdiction de la prostitution de salon tel que prévu par le Règlement. D'autre part, toujours selon ledit plan, une implantation apparaissait également largement possible en zone industrielle. Le Conseil communal avait au demeurant laissé la porte ouverte à l'installation de salons de prostitution dans ladite zone, qui n'était pas à prépondérance d'habitat et où l'activité commerciale n'était pas exclue, puisque l'artisanat y était admis. Des entreprises ayant une telle activité y étaient d'ailleurs implantées. Enfin, la Municipalité conservait, conformément à l'art. 10 du Règlement, la possibilité d'octroyer des dérogations dans la zone à bâtir. Dans ces circonstances, la zone industrielle apparaissait pouvoir se prêter à l'exploitation d'un salon de prostitution.
3.2. Les critiques de la recourante peuvent d'emblée être écartées. En effet, force est de constater que l'intéressée admet elle-même que, selon le plan qu'elle a fourni, certaines parcelles en zone artisanale ne sont pas incluses dans le périmètre d'exclusion du Règlement. Le fait que celles-ci soient rares et que la recourante ne disposerait, selon elle, que d'une portion de bâtiment pour exercer son activité, ne suffit pas à tenir la motivation des juges précédents pour insoutenable et ne saurait être qualifiée d'absurde. Quant au fait que l'implantation d'un salon de prostitution serait, selon la Cour constitutionnelle, également grandement possible en zone industrielle, cette appréciation n'apparaît pas non plus critiquable. En effet, toujours selon le plan de situation fourni, une partie importante de cette zone n'est pas comprise dans le périmètre d'interdiction prévu par le Règlement attaqué. L'exercice de la prostitution de salon dans une zone industrielle n'apparaît en outre pas exclu du seul fait qu'il s'agirait d'une activité commerciale. En effet, sous l'angle de l'aménagement du territoire, c'est avant tout le potentiel abstrait de nuisances que peut engendrer le type d'entreprise qui détermine sa conformité à la
zone (cf. ALEXANDER RUCH, Commentaire pratique LAT: autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, n° 84 et 85 ad art. 22
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 22 Autorisation de construire - 1 Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. |
|
1 | Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. |
2 | L'autorisation est délivrée si: |
a | la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone; |
b | le terrain est équipé. |
3 | Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions. |
Il convient de préciser qu'il s'agit ici d'un contrôle abstrait et que le point de savoir si la recourante pourrait concrètement, en fonction du lieu qu'elle occuperait, bénéficier d'une autorisation ne fait pas l'objet de la procédure.
4.
Avant d'examiner les griefs au fond de la recourante, il sied d'exposer les dispositions du Règlement dont la recourante conclut à l'annulation.
"[...]
CHAPITRE II
DE LA PROSTITUTION DE SALON
Article 7
Lieux d'interdiction totale
Sont considérés notamment comme des endroits où la prostitution de salon est prohibée en permanence:
a) les bâtiments principalement affectés à l'habitation ou situés dans des zones à prépondérance d'habitat, ainsi que dans un périmètre de 100 mètres aux abords de celles-ci;
b) les bâtiments de toute nature se trouvant à moins de 100 mètres des lieux de culte, cimetières, bâtiments préscolaires, scolaires, structures d'accueil collectif pour la petite enfance, de formation professionnelle, homes, appartements protégés, hôpitaux.
La Municipalité peut préciser, par voie d'arrêté, la liste des lieux où la prostitution de salon est prohibée. Elle peut également établir une carte des lieux concernés.
Article 8
Lieux d'interdiction partielle et temporaire
Certains endroits peuvent ne pas convenir à l'exercice de la prostitution non en permanence mais à des horaires déterminés.
Sont notamment considérés comme inappropriés à l'exercice de la prostitution de salon les bâtiments situés dans toutes les zones centrales, lorsque cette activité constitue une gêne pour les habitants, durant les jours de repos public entre 22h00 et 07h00.
Article 9
Affectation du local
Tout local accueillant une activité de prostitution de salon doit être conforme à l'affectation (commerciale) de l'immeuble ou de la partie concernée de celui-ci.
Conformément à l'article 93 LATC, la Municipalité peut procéder à des inspections périodiques pour vérifier la conformité des locaux et de leur affectation; d'office ou à la requête de la Police cantonale du commerce.
Article 10
Dérogations
Dans la même mesure que le prévoit l'article 85 LATC, la Municipalité peut accorder des dérogations, pour autant que des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public prépondérant ou à des intérêts prépondérants de tiers.
Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières. Elles peuvent être limitées à la personne de l'exploitant et retirées en cas de changement d'exploitant.
[...]".
5.
La recourante invoque une violation de sa liberté économique (art. 27
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
5.1. En tant que la recourante se plaint d'une décision arbitraire de l'autorité précédente, son grief n'a pas de portée propre par rapport à celui tiré de la violation de la liberté économique, de sorte que les critiques de l'intéressée seront examinées sous l'angle de celle-ci (cf. arrêt 2C 206/2017 du 23 février 2018 consid. 6.1), étant précisé que le Tribunal fédéral examine librement si le droit cantonal ou communal est conforme à l'art. 27
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
5.2. Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté économique (art. 27
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
Comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte aux conditions de l'art. 36
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
romand de la Constitution fédérale, 2021, n° 120 ad art. 36
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
5.3. Dans son arrêt 2C 862/2015 du 7 juin 2016, le Tribunal fédéral s'est déjà interrogé sur la conformité au droit supérieur - en particulier à la liberté économique - d'une réglementation de la commune de Payerne interdisant en permanence la prostitution de salon dans des bâtiments principalement affectés à l'habitation ou situés dans des zones à prépondérance d'habitat. Il a en substance retenu qu'une telle limite géographique à l'exercice de la prostitution de salon - qui ne constituait pas une restriction grave à la liberté économique dès lors qu'elle ne consistait pas en l'interdiction pure et simple de l'activité de prostitution, qui pouvait s'exercer sur d'autres zones de la commune - remplissait les exigences de l'art. 36
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
d'habitation ou discutant directement aux fenêtres avec les personnes pratiquant la prostitution. Enfin, elle était proportionnée, d'autres mesures moins incisives telles que l'insonorisation des locaux n'étant pas aptes à réduire l'ensemble des nuisances précitées et à atteindre l'intérêt public visé, de sorte que la concentration des salons en-dehors des zones à prépondérance d'habitat était nécessaire. Le Tribunal fédéral a toutefois relevé que le règlement, s'il n'excluait pas expressément la prostitution de salon sur le territoire communal, réduisait malgré tout considérablement les possibilités d'y exercer une telle activité. En effet, au vu du plan général d'affectation de la commune de Payerne, les zones restantes où la prostitution de salon demeurait en principe toujours possible étaient les zones urbaines dans lesquelles l'habitat n'était pas prépondérant, la zone de Vuary destinée aux activités agricoles et artisanales, ainsi que la zone industrielle, ce qui ne représentait en réalité que relativement peu de possibilités d'implantation. Le cumul des mesures de limitation sur la prostitution de salon pouvait ainsi aboutir, dans certaines circonstances, à une restriction excessive de la liberté économique. Toutefois, il
n'était pas exclu que l'autorité chargée d'appliquer le règlement en fasse une interprétation conforme au droit supérieur, dès lors qu'elle avait la compétence de préciser la notion de zones à prépondérance d'habitat et d'accorder des dérogations dans les zones à bâtir. Dans ces circonstances, compte tenu de la retenue que s'imposait le Tribunal fédéral dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, il ne se justifiait pas d'annuler la réglementation attaquée, ce d'autant moins que les justiciables avaient la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante (cf. arrêt 2C 862/2015 précité consid. 5 à 8).
5.4. Dans le présent cas d'espèce, le Règlement litigieux est calqué sur celui de la commune de Payerne examiné dans l'arrêt 2C 862/2015 précité. Toutefois, il s'en distingue sur un point fondamental, en ce qu'il prévoit une limitation géographique supplémentaire où la prostitution de salon est totalement interdite. S'agissant ainsi des lieux habitables où une telle activité est prohibée en permanence, alors que l'art. 7 par. 1 let. a du règlement payernois mentionnait seulement les bâtiments principalement affectés à l'habitation ou situés dans des zones à prépondérance d'habitat, l'art. 7 par. 1 let. a du Règlement attaqué étend l'interdiction à "un périmètre de 100 mètres aux abords de celles-ci". Quant aux autres lieux visés par l'art. 7 par. 1 let. b du règlement payernois, ils ne concernaient que les bâtiments situés "aux abords immédiats" des lieux de culte, cimetières, hôpitaux, etc., alors que l'art. 7 par. 1 let. b du Règlement litigieux s'étend aux bâtiments se trouvant "à moins de 100 mètres" desdits lieux. Pour le reste, les deux réglementations communales - et en particulier leur art. 8 prévoyant une mesure d'interdiction géographique partielle de la prostitution de salon, ainsi que leur art. 10 donnant à la
Municipalité la possibilité d'accorder des dérogations - ont un contenu qui, pour l'essentiel, est identique.
5.5. En l'occurrence, compte tenu des principes posés dans l'arrêt 2C 862/2015 précité (cf. consid. 4.3 et 5), il y a lieu d'admettre que la condition de la base légale suffisante est remplie, ce que la recourante ne conteste à juste titre pas. Il en va de même de celle de l'intérêt public, soit la protection de l'ordre et de la tranquillité publics - qui vise en premier lieu celle des résidents des immeubles d'habitation et des zones où l'habitat est prépondérant (cf. arrêts 2C 862/2015 précité consid. 6; 1C 499/2014 du 25 mars 2015 consid. 6.2.2) - face aux désagréments causés par la prostitution de salon, ce que la recourante ne remet pas non plus en cause. Cet intérêt ressort au demeurant de l'art. 2 par. 1 du Règlement, prévoyant que l'exercice de la prostitution, quelles qu'en soient les modalités, peut être interdit dans les endroits où il est de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics, à engendrer des nuisances ou à blesser la décence.
5.6. En revanche, l'exigence de la proportionnalité suppose un examen détaillé au regard des limitations supplémentaires posées par le Règlement et de l'aménagement du territoire communal. En effet, il convient de se demander si la création d'une "zone tampon" absolue de 100 mètres autour des lieux dans lesquels la prostitution de salon est prohibée en permanence, ce qui a potentiellement pour effet d'étendre cette prohibition sur des zones où l'exercice de ce type de prostitution n'est en principe pas incompatible avec l'ordre public, telles que celles où l'habitat n'est pas prépondérant et où la jurisprudence a déjà admis que l'exercice de la prostitution de salon était admissible (cf. arrêt 2C 862/2015 précité consid. 7), reste compatible avec l'art. 36 al. 3
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
5.6.1. Sous cet angle, la recourante est en substance d'avis que la zone tampon de 100 mètres est trop restrictive. Selon elle, une interdiction totale de la prostitution de salon qui aurait été limitée aux abords immédiats des zones d'habitation et des lieux listés à l'art. 7 par. 1 let. b du Règlement - comme ce qui était prévu à Payerne - aurait constitué une mesure moins incisive qui aurait permis d'atteindre le but d'intérêt public visé, sans pour autant, par l'ajout d'une zone tampon de 100 mètres supplémentaires, exclure le territoire communal de milliers de mètres carrés pour l'implantation d'un salon. Quant à la possibilité d'obtenir une dérogation en vue d'implanter un salon dans la zone tampon litigieuse (cf. art. 10 du Règlement), celle-ci apparaissait illusoire, compte tenu de la position de la Municipalité qui avait d'ores et déjà "annoncé la couleur" en déclarant qu'une telle activité ne pourrait pas s'exercer à l'endroit projeté, cela même avant l'adoption du Règlement.
5.6.2. Les juges précédents ont, pour leur part, considéré qu'une interdiction d'implantation des salons de prostitution "en limite" ou "aux abords immédiats" des zones à protéger des nuisances de la prostitution de salon ne permettait pas d'atteindre pleinement le but d'intérêt public poursuivi. Une distance suffisante par rapport aux zones à protéger pouvait raisonnablement être considérée comme nécessaire pour concrétiser la protection. Il n'y avait dès lors pas lieu de considérer que la mise en place d'une zone tampon violait le principe de la proportionnalité. Pour le reste, même si la dérogation prévue à l'art. 10 du Règlement avait une portée très limitée, selon l'interprétation qu'en ferait la Municipalité, une implantation demeurerait possible en zones artisanale et industrielle, ce qui suffisait à considérer le Règlement comme compatible avec la Constitution.
5.6.3. A titre liminaire, il convient de relever que l'instauration d'une zone tampon autour d'une zone à protéger n'est en tant que telle pas contraire au principe de la proportionnalité (cf. avant tout en matière de protection de la biodiversité, ATF 124 II 19 consid. 3a). En ce sens, le fait de prévoir un périmètre d'exclusion de l'exercice de la prostitution de salon pour assurer la protection de certains lieux et zones contre les nuisances liées à cet exercice n'est, sur le principe, pas exclu, pour autant que le périmètre se limite à la surface nécessaire pour atteindre le but de protection poursuivi.
5.6.4. Sous cet angle, la jurisprudence a retenu que le simple fait de concentrer des salons en dehors des quartiers où l'habitat est prépondérant - via l'interdiction totale de cette prostitution dans les bâtiments principalement affectés à l'habitation ou situés dans des zones à prépondérance d'habitat, ainsi que dans les abords immédiats d'autres lieux particuliers à protéger des nuisances de la prostitution - permettait d'ores et déjà d'atteindre le but de protection de l'ordre et de la tranquillité publics visé (cf. arrêt 2C 862/2015 précité consid. 7). L'ajout d'un périmètre d'exclusion de 100 mètres autour des lieux visés à l'art. 7 par. 1 du Règlement - périmètre qui ne peut raisonnablement pas être qualifié "d'abords immédiats" de ces lieux, ce que ni les juges précédents ni le Conseil communal ne contestent - ne s'avère ainsi a priori pas nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi, puisqu'il va au-delà de ce qui peut raisonnablement être exigé pour assurer la protection des lieux à protéger.
5.6.5. A cela s'ajoute que le périmètre d'exclusion litigieux s'étend sur des portions du territoire communal constructible dans lesquelles il n'existe en principe aucun intérêt public à l'interdiction de l'exercice de la prostitution de salon.
Il ressort en effet du plan de situation de la Commune fourni par la recourante, auquel la Cour constitutionnelle se réfère sans émettre de réserves à son sujet, que le rayon d'exclusion de 100 mètres englobe l'entier de la zone du centre (art. 48 ss RPGA), des zones de village B (art. 71 ss RPGA) et C (art. 74 ss RPGA), de la zone de moyenne densité (art. 81 ss RPGA), ainsi que des zones à développer par plans de quartier, soit celles du Pré du Muret (art. 102 RPGA) et de La Boutaz (art. 103 RPGA). Or, il s'agit-là de zones qui, de par leur destination, sont susceptibles de ne pas être dédiées de manière prépondérante à l'habitat et qui, si elles n'avaient pas été comprises dans la zone tampon, auraient pu entrer en ligne de compte pour accueillir des salons de prostitution selon la jurisprudence. On relèvera en outre que si la prostitution de salon demeure, comme on l'a vu (cf. supra consid. 3.2), possible en zone industrielle et en zone artisanale, qui par définition ne sont pas des zones destinées essentiellement à l'habitat où le repos nocturne présente une importance prépondérante, force est de constater que le rayon d'exclusion litigieux recouvre la grande partie de la zone artisanale et ne laisse qu'une portion congrue de
celle-ci pour l'ouverture d'un salon. En définitive, la recourante se voit nier la possibilité de s'implanter dans des parts non négligeables du territoire communal où l'exercice de la prostitution ne serait pas de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics, et se voit confinée à une portion congrue de celle-ci, située avant tout en zone industrielle. Une telle restriction du territoire communal disponible apparaît d'autant moins proportionnée que, dans l'arrêt 2C 862/2015, la Cour de céans a retenu que des mesures de limitation géographiques qui laissaient pourtant plus de possibilités d'implantation que dans le présent cas d'espèce étaient susceptibles d'aboutir à une restriction excessive de la liberté économique (cf. arrêt 2C 862/2015 précité consid. 7.1.3).
5.6.6. Pour le surplus, on observera que la mesure litigieuse prive l'art. 8 du Règlement de toute sa portée. Cette disposition prévoit en effet une interdiction partielle et temporaire dans certains lieux qui peuvent ne pas convenir à l'exercice de la prostitution non pas en permanence mais à des horaires déterminés, comme les bâtiments situés dans toutes les zones centrales de Lucens. Or, ces zones sont de toute façon incluses dans le périmètre d'exclusion prévu par l'art. 7 par. 1 du Règlement, où l'exercice de la prostitution de salon est interdit en permanence.
5.6.7. En résumé, bien que l'exercice de la prostitution de salon ne soit pas exclu sur l'ensemble du territoire constructible communal, il faut admettre que, du point de vue spatial, la mesure prévue par l'art. 7 par. 1 du Règlement n'apparaît pas proportionnée, dès lors qu'une mesure moins incisive qu'une limite absolue de 100 mètres, à savoir une interdiction aux abords immédiats des zones à protéger, qui permet de tenir compte de la configuration des lieux et en particulier de ceux sans prépondérance d'habitat où la prostitution de salon n'est en principe pas de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics, suffirait pour atteindre le but recherché.
5.7. Reste encore à examiner, compte tenu de la retenue que s'impose le Tribunal fédéral dans le cadre d'un contrôle abstrait, si la disposition litigieuse se prête à une interprétation conforme au droit supérieur, les explications de l'autorité compétente sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition contestée devant à cet égard être prises en considération (cf. supra consid. 2).
Sous cet angle, conformément à l'art. 10 du Règlement, il est vrai que la Municipalité peut accorder des dérogations s'agissant des lieux d'implantation des salons. Elle a d'ailleurs également, selon l'art. 7 par. 2 dudit Règlement, la compétence de préciser la notion de zones à prépondérance d'habitat. Ces deux instruments qui permettent à la Municipalité de déroger à la réglementation adoptée ne suffisent cependant pas à justifier un périmètre d'exclusion de 100 mètres de principe sous l'angle de la proportionnalité. En effet, si la possibilité d'installer des salons à titre exceptionnel peut théoriquement être accordée en tant que dérogation partout sur le territoire communal, il n'en demeure pas moins que la règle ordinaire d'interdiction comprend une zone hors secteur à prépondérance d'habitat de 100 mètres, à savoir une limite définie de manière claire et absolue qui, comme on l'a vu, va au-delà de ce qui est nécessaire pour protéger les habitants. Partant, la seule interprétation conforme serait, pour la Municipalité, de faire fi de la règle des 100 mètres et d'examiner systématiquement si les demandes d'ouverture de salons situés dans la zone tampon risquent concrètement de porter atteinte à la tranquillité publique et, si
tel n'est pas le cas, d'accorder une autorisation à titre de dérogation. Une telle situation revient au final à enlever toute portée à l'institution d'une zone tampon à titre réglementaire, cette dernière disposition devenant en quelque sorte l'exception par rapport au système dérogatoire qui devrait primer. Or, dans le cadre d'un contrôle abstrait, on ne saurait justifier un système ne remplissant pas l'exigence de la proportionnalité dans son principe par la possibilité d'accorder des dérogations systématiques. Au surplus, compte tenu de la position adoptée par la Municipalité quant à l'activité de prostitution de salon sur son territoire, à l'égard de laquelle elle s'est déclarée "pas du tout favorable", la vraisemblance d'une application conforme au droit supérieur de l'art. 7 par. 1 du Règlement en lien avec l'art. 10 dudit Règlement ne saute pas manifestement aux yeux.
5.8. En conclusion, il faut retenir que l'art. 7 par. 1 let. a et b du Règlement, en tant qu'il prévoit un périmètre automatique et absolu de 100 mètres hors des zones protégées dans lequel la prostitution de salon est totalement interdite, est disproportionné et, partant, viole la liberté économique.
Compte tenu de la retenue dont doit faire preuve le Tribunal fédéral dans le cadre du contrôle abstrait d'une norme cantonale ou communale (cf. supra consid. 2), l'annulation intégrale de l'art. 7 par. 1 du Règlement litigieux n'apparaît toutefois pas justifiée. Du moment que le problème réside dans la zone tampon d'exclusion de 100 mètres réservée par les let. a et b de cette disposition, l'annulation de cette réserve suffit pour que la norme litigieuse puisse être appliquée de manière conforme à la Constitution (cf. arrêt 2C 862/2015 précité consid. 7). Il appartiendra, le cas échéant, au législateur communal, et non pas à la Cour de céans, de déterminer s'il entend ajouter une limite similaire à celle admise dans la commune de Payerne concernant les abords immédiats des zones à protéger.
6.
Pour le surplus, la recourante a conclu à l'annulation des autres dispositions du chapitre II du Règlement litigieux, à savoir de ses art. 8
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 8 Incompatibilité à raison de la personne - 1 Ne peuvent être en même temps juges au Tribunal fédéral: |
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1 | Ne peuvent être en même temps juges au Tribunal fédéral: |
a | les conjoints, les partenaires enregistrés et les personnes qui font durablement ménage commun; |
b | les conjoints et les partenaires enregistrés de frères et soeurs ainsi que les personnes qui font durablement ménage commun avec un frère ou une soeur; |
c | les parents en ligne directe et, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale; |
d | les alliés en ligne directe et, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale. |
2 | La réglementation prévue à l'al. 1, let. d, s'applique par analogie aux personnes qui font durablement ménage commun. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 10 Serment - 1 Avant leur entrée en fonction, les juges s'engagent à remplir consciencieusement leurs devoirs. |
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1 | Avant leur entrée en fonction, les juges s'engagent à remplir consciencieusement leurs devoirs. |
2 | Ils prêtent serment devant leur cour sous la présidence du président du Tribunal fédéral. |
3 | Le serment peut être remplacé par une promesse solennelle. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
|
1 | Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
2 | Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16 |
3 | Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision. |
4 | En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement: |
a | le format du mémoire et des pièces jointes; |
b | les modalités de la transmission; |
c | les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18 |
5 | Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
6 | Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
7 | Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable. |
7.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis dans la mesure où il est recevable, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par la recourante en lien avec l'art. 7 par. 1 du Règlement. La réserve prohibant en permanence la prostitution de salon dans une zone tampon de 100 mètres telle que prévue aux let. a et b de l'art. 7 par. 1 du Règlement est ainsi annulée. L'arrêt attaqué est annulé dans cette même mesure.
8.
La recourante, dont les conclusions tendant à l'annulation des art. 8 à 10 du Règlement litigieux ont été déclarées irrecevables, succombe dans une large mesure. Il y a partant lieu de mettre la moitié des frais judiciaires à sa charge (art. 66 al. 1
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
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1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
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1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
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1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
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1 | Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
2 | En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige. |
3 | En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles. |
4 | L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie. |
5 | Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
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1 | Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
2 | En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige. |
3 | En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles. |
4 | L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie. |
5 | Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
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1 | Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
2 | En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige. |
3 | En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles. |
4 | L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie. |
5 | Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 67 Frais de la procédure antérieure - Si le Tribunal fédéral modifie la décision attaquée, il peut répartir autrement les frais de la procédure antérieure. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 58 Délibération - 1 Le Tribunal fédéral délibère en audience: |
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1 | Le Tribunal fédéral délibère en audience: |
a | si le président de la cour l'ordonne ou si un juge le demande; |
b | s'il n'y a pas unanimité. |
2 | Dans les autres cas, le Tribunal fédéral statue par voie de circulation. |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est partiellement admis dans la mesure où il est recevable. La réserve prohibant en permanence la prostitution de salon dans une zone tampon de 100 mètres telle que prévue aux let. a et b de l'art. 7 par. 1 du Règlement est annulée. L'arrêt attaqué est annulé dans cette même mesure.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à raison de 1'000 fr. à la charge de la recourante.
3.
Une indemnité de 1'000 fr., à verser à la recourante à titre de dépens réduits, est mise à la charge de l'intimé et du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine du canton de Vaud, solidairement entre eux.
4.
La cause est renvoyée à la Cour constitutionnelle pour qu'elle statue sur le sort des frais et dépens de la procédure antérieure.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante et de l'intimé, à la Police cantonale du commerce représentant le Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine, ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour constitutionnelle.
Lausanne, le 6 septembre 2024
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
Le Greffier : H. Rastorfer