1A.119/2004 - 2004-07-06 - Aménagement public et droit public des constructions - Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.119/2004 /gij Urteil vom 6. Juli

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1A.119/2004 /gij

Urteil vom 6. Juli 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Féraud,
Gerichtsschreiberin Scherrer.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. David Fries,

gegen

Gemeinderat Stäfa, Gemeindeverwaltung,
Goethestrasse 16, Postfach 535, 8712 Stäfa,
Baudirektion des Kantons Zürich, Walchetor,
8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8021 Zürich.

Gegenstand
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff . RPG,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 18. März 2004.

Sachverhalt:
A.
Am 28. November 2002 stellte X.________ beim Gemeinderat Stäfa das Gesuch, ihr im Sinne eines für Dritte verbindlichen Vorentscheides die Umnutzung des Gasthofes Y.________ auf dem Grundstück Kat.Nr. 9820 in der Landwirtschaftszone Stäfa in Aussicht zu stellen. Das Amt für Raumordnung und Vermessung der Baudirektion des Kantons Zürich (ARV) konnte weder eine Bewilligung für eine Umnutzung des Restaurants zu Wohn- noch zu Bürozwecken in Aussicht stellen und wies das Gesuch am 27. Februar 2003 ab. Von diesem Entscheid nahm der Gemeinderat Stäfa in seinem Beschluss vom 8. April 2003 Vormerk. Einen gegen diese beiden Entscheide gerichteten Rekurs von X.________ wies der Regierungsrat des Kantons Zürich am 19. November 2003 ab.
B.
Gegen den Rekursentscheid des Regierungsrates gelangte X.________ ans Zürcher Verwaltungsgericht. Am 27. Februar 2004 erkundigte sich die Referentin des Verwaltungsgerichtes telefonisch beim Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin, ob an der Beschwerde noch ein Interesse bestehe, da das Baugrundstück offensichtlich verkauft worden sei. Der Vertreter bestätigte den Verkauf. Umstritten ist, ob der Anwalt - so die Telefonnotiz der Referentin - eine Stellungnahme zur Rechtsnachfolge in Aussicht gestellt hat oder nicht.

Ohne eine weitere schriftliche Äusserung der Beschwerdeführerin zur aufgeworfenen Frage, trat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 18. März 2004 mangels Legitimation der Beschwerdeführerin nicht auf deren Begehren ein.
C.
Mit Eingabe vom 7. Mai 2004 erhebt X.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragt sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und die Rückweisung der Sache an das Verwaltungsgericht zur neuen Beurteilung. Eventualiter sei ihr die Umnutzung des Restaurantes Y.________ in Aussicht zu stellen.

Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion des Kantons Zürich verzichtet auf eine Stellungnahme, genauso wie der Gemeinderat Stäfa, welcher auf die Entscheide des Verwaltungsgerichts vom 18. März 2004 und des Regierungsrates vom 19. November 2003 verweist.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) unter anderem zulässig gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide über die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen sowie über Bewilligungen im Sinne der Artikel 24 -24d RPG. Im vorliegenden Fall vertrat die Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren indessen die Auffassung, die Umnutzung ihres Restaurantes sei nach Art. 37a RPG zu bewilligen. Nach Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, welche vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Gleich wie Art. 24c RPG ist auch Art. 37a RPG nur auf solche Bauten ausserhalb des Baugebietes anwendbar, die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt wurden, durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden sind. Art. 37a RPG behandelt somit einen Spezialfall der grundsätzlich in Art. 24c RPG geregelten Bestandesgarantie (Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 -24d RPG, in: ZBl
102/2001 S. 291 ff., 302). Gestützt auf Art. 37a RPG erteilte Bewilligungen gehören materiell klarerweise zu den Anordnungen im Sinne der Art. 24 -24d RPG. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit grundsätzlich auch gegen Verfügungen, die in Anwendung von Art. 37a RPG ergangen sind, zulässig (vgl. dazu Urteil 1A.176/2002 vom 28. Juli 2002, E. 1).

Die Beschwerdeführerin kann nicht nur rügen, die kantonalen Instanz habe zu Unrecht die Voraussetzungen für eine Bewilligung nach Art. 37a RPG verneint, sondern ebenfalls den damit in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Nichteintretensentscheid beanstanden.
1.2 Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, kann die Beschwerdeführerin auch geltend machen, der angefochtene Entscheid verletze Bundesverfassungsrecht, weil dieses zum Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG gehört (BGE 126 II 300 E. 1b S. 302; 121 II 39 E. 2d/bb S. 47, je mit Hinweisen).
1.3 Einzutreten ist im vorliegenden Fall einzig auf den Vorwurf, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht nicht auf die Beschwerde eingetreten. Die Bewilligungsfähigkeit des Umnutzungsgesuches ist nicht Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens.

Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen Bemerkungen Anlass.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil das Verwaltungsgericht ihr keine Möglichkeit zur schriftlichen Stellungnahme in Bezug auf ihre Legitimation eingeräumt hat. Sodann macht sie im Zusammenhang mit dem Nichteintretensbeschluss die Verletzung resp. willkürliche Anwendung von kantonalem Recht geltend. Schliesslich verlangt sie im Eventualantrag die materielle Überprüfung ihres Umnutzungsvorhabens.
2.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Nicht ausschlaggebend ist mit anderen Worten, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht (BGE 127 V 431 E. 3d/aa S. 437; 126 I 19 E. 2d/bb S. 24; 125 I 113 E. 3 S. 118).

Es ist daher zunächst zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör verweigert hat. Ist dies zu bejahen, ist der angefochtene Beschluss aufzuheben. Diesfalls erübrigt sich eine Prüfung der übrigen Rügen.
2.2 Die Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör bestimmt in erster Linie das kantonale Recht, dessen Anwendung das Bundesgericht unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür prüft. Falls sich der Schutz aufgrund des kantonalen Rechts als ungenügend erweist, kann sich der Betroffene auf denjenigen berufen, der sich unmittelbar aus Art. 29 Abs. 2 BV ergibt. Diese Bestimmung gewährleistet einen verfassungsrechtlichen Mindestschutz. Das Bundesgericht prüft frei, ob die sich aus Art. 29 Abs. 2 BV ergebenden Rechte verletzt worden sind (BGE 124 I 241 E. 2 S. 242 f.; 120 Ia 220 E. 3a S. 223; 114 Ia 93 E. 2 S. 98/99 mit Hinweisen).
2.3 Ob das Verwaltungsgericht das kantonale Recht willkürlich angewandt habe, kann offen bleiben, wenn sich ergibt, dass es den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verletzt hat.

Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der Sachaufklärung anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört das Recht des Betroffenen, sich vor dem Entscheid zur Sache zu äussern (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56 mit Hinweis). Anspruch auf vorgängige Anhörung besteht insbesondere, wenn das Gericht seinen Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen beabsichtigt, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurden, auf die sich die Parteien nicht berufen haben und mit deren Erheblichkeit im konkreten Fall sie nicht rechnen konnten (BGE 128 V 272 E. 5b/bb S. 278; 124 I 49 E. 3c S. 52; 123 I 63 E. 2d S. 69; 116 V 182 E. 1a S. 185; 115 Ia 94 E. 1b S. 96/97; 114 Ia 97 E. 2a S. 99 mit Hinweisen; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 270 f.).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, die Referentin des Verwaltungsgerichtes habe sich telefonisch bei ihrem Rechtsvertreter erkundigt, ob an der Beschwerde noch ein Interesse bestehe, da das Baugrundstück verkauft worden sei. Der Anwalt sei durch diese telefonische Anfrage "überrumpelt" worden. Er habe, soweit er sich erinnern könne, erklärt, er ziehe einen Parteiwechsel in Erwägung, müsse sich die Sache aber noch überlegen und werde schriftlich dazu Stellung nehmen. Die Referentin habe dies stillschweigend akzeptiert und habe ihn nicht darüber informiert, dass er sich bereits anlässlich dieses Telefonats abschliessend zur Interessenlage äussern müsse. Ebenso wenig sei ihm eine förmliche Frist zur Stellungnahme angesetzt worden.
3.2 Dieser Darstellung des Sachverhalts hält das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung vor Bundesgericht entgegen, dem Anwalt sei die notwendige Zeit zur Klärung der Frage, wer im Beschwerdeverfahren Parteistellung einnehme, zugestanden worden. In seinem telefonischen Rückruf habe der Anwalt erklärt, er werde eine Eingabe machen und den Prozesseintritt des Rechtsnachfolgers erklären. Vom Interesse der Beschwerdeführerin an der Weiterführung des Prozesses sei nicht mehr die Rede gewesen.
3.3 Die Schilderung des Verwaltungsgerichtes wird durch die Aktennotiz der Referentin vom 27. Februar 2004 gestützt. Wie es sich genau verhalten hat, kann indessen offen bleiben. Da die Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren als Eigentümerin eigene Interessen vertreten hatte, hatte ihre Legitimation nie zu grösseren Bemerkungen Anlass gegeben. Aufgrund des Eigentümerwechsels ergibt sich jedoch eine veränderte Ausgangslage. Wollte das Verwaltungsgericht bei seinem Beschluss neu auf den Rechtsgrund der fehlenden Legitimation abstellen, wäre es angezeigt gewesen, die Beschwerdeführerin davon in Kenntnis zu setzen und mit dem Entscheid entweder bis zum Eintreffen einer schriftlichen Stellungnahme zuzuwarten oder der Beschwerdeführerin zu diesem Zweck förmlich eine Frist einzuräumen. Die bisherige Prozesspartei muss sich gehörig dazu äussern können, ob und inwiefern sie an der Weiterführung des Verfahrens ein schützenswertes Interesse hat. Stellt der Rechtsvertreter am Telefon eine Vernehmlassung in Aussicht und bleibt eine solche in der Folge kommentarlos aus, ist der Beschwerdeführerin unter formeller Fristansetzung nochmals die Gelegenheit zur schriftlichen Darlegung ihrer Rechtsauffassung zu gewähren.

Die Unstimmigkeit zwischen den beiden Sachverhaltsdarstellungen zeigt überdies, welche Bedeutung einer schriftlichen Stellungnahme der Beschwerdeführerin zu ihrer Legitimation beizumessen ist: Damit werden nicht nur Beweisschwierigkeiten vermieden. Auf diese Weise wird der Beschwerdeführerin erst ermöglicht, ihre Rechte und Interessen rechtsgenüglich zu wahren. Kann sie sich lediglich telefonisch zur Rechtslage äussern, besteht die Gefahr einer übereilten Aussage. Wichtige Standpunkte werden allenfalls übersehen. Das Äusserungsrecht hat in diesem Sinne eine Hinweis- und Warnfunktion (vgl. Albertini, a.a.O., S. 259).
4.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen ist. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtes vom 18. März 2004 ist aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zur neuen Entscheidung zurückzuweisen.

Dem Kanton Zürich sind in Anwendung von Art. 156 Abs. 2 OG trotz seines Unterliegens keine Kosten aufzuerlegen. Er hat der Beschwerdeführerin jedoch eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, der Beschluss des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich vom 18. März 2004 aufgehoben und die Sache an die Vorinstanz zu neuem Entscheid zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeinderat Stäfa, der Baudirektion, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Juli 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24 Exceptions prévues hors de la zone à bâtir - En dérogation à l'art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:
^a	l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
^b	aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24 Exceptions prévues hors de la zone à bâtir - En dérogation à l'art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:
^a	l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
^b	aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24^d - 1 L'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture.66
¹	L'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture.66
^1bis	...67
²	Le changement complet d'affectation de constructions et d'installations jugées dignes d'être protégées peut être autorisé à condition que:68
^a	celles-ci aient été placées sous protection par l'autorité compétente;
^b	leur conservation à long terme ne puisse être assurée d'une autre manière.
³	Les autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si:69
^a	la construction ou l'installation n'est plus nécessaire à son usage antérieur, qu'elle se prête à l'utilisation envisagée et qu'elle n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune nécessité;
^b	l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l'essentiel inchangés;
^c	tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d'infrastructure occasionnés par le changement complet d'affectation de la construction ou de l'installation sont à la charge du propriétaire;
^d	l'exploitation agricole des terrains environnants n'est pas menacée;
^e	aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24^c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone - 1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
¹	Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
²	L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.60
³	Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.61
⁴	Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.62
⁵	Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies.63

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.