1C_40/2016 - 2016-10-05 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_40/2016

Urteil vom 5. Oktober 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde Bregaglia, Postfach 36, 7606 Promontogno,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar Bänziger,

weitere Beteiligte:

1. B.________,
2. C.________,
3. D.________,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Peder Cathomen.

Gegenstand
Ortsplanung,

Beschwerde gegen das Urteil vom 10. September 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer.

Sachverhalt:

A.
A.________ ist Eigentümerin der überbauten Parzelle Nr. 925 sowie der ausserhalb der Bauzone gelegenen, nicht überbauten Parzellen Nr. 923 und Nr. 1259 im Gebiet Motta di Larasc im Ortsteil Capolago im Ort Maloja, welcher zur Gemeinde Bregaglia gehört. B.________, C.________ und D.________ sind Eigentümer der benachbarten Parzelle Nr. 1257 und haben ein Baugesuch für die Überbauung ihres Grundstücks eingereicht, wogegen A.________ am 17. September 2013 Einsprache erhoben hat.
Am 8. April 2014 ersuchte A.________ die Gemeinde Bregaglia um eine Überprüfung der kommunalen Grundordnung und insbesondere der bestehenden Bauzonenreserven. Es sei eine Revision des Zonenplans der Gemeinde einzuleiten, mit dem Ziel, nicht überbaute Grundstücke, die nicht oder ungenügend erschlossen seien, dem Nichtbaugebiet zuzuweisen. Zu diesem Zweck sei für das gesamte Planungsgebiet eine kommunale Planungszone zu erlassen. Mit Verfügung des Gemeindevorstands vom 20. Mai 2014 wies die Gemeinde Bregaglia das Gesuch von A.________ um Überprüfung der kommunalen Ortsplanung ab, soweit sie darauf eintrat.

B.
A.________ erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte, die Gemeinde Bregaglia sei anzuweisen, ihre Nutzungsplanung sowie die Bauzonenreserven umgehend zu überprüfen und eine Planungszone festzusetzen. Die Gemeinde beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die vom Verwaltungsgericht zur Stellungnahme eingeladenen B.________, C.________ und D.________ schlossen sich diesem Antrag an. Mit Urteil vom 10. September 2015 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde von A.________ ab.

C.
Gegen das am 10. Dezember 2015 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts hat A.________ am 25. Januar 2016 Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen sowie sinngemäss, die Gemeinde Bregaglia sei anzuweisen, ihre Nutzungsordnung zu überprüfen. Mindestens sei anzuordnen, dass die Ortsplanung in Maloja, speziell im Gebiet Capolago überprüft werde. Die Gemeinde sowie gemeinsam B.________, C.________ und D.________ beantragen Beschwerdeabweisung. Die Vorinstanz beantragt unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 8. Juni 2016 hat die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen festgehalten.

Erwägungen:

1.

1.1. Mit dem angefochtenen Urteil bestätigte das Verwaltungsgericht den Entscheid der Gemeinde Bregaglia, dem Gesuch der Beschwerdeführerin um eine Überprüfung der Grundordnung und insbesondere der bestehenden Bauzonenreserven in der Gemeinde sowie um Festsetzung einer Planungszone nicht zu entsprechen. Es handelt sich beim angefochtenen Urteil somit um einen letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht grundsätzlich zulässig ist (vgl. Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.

1.2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (E. 2b des angefochtenen Urteils) ist das schutzwürdige Anfechtungsinteresse der Beschwerdeführerin nicht auf eine Überprüfung der Nutzungsordnung im Ortsteil Capolago, Gebiet Motta di Larasc, beschränkt. Ihr Rechtsschutzinteresse bezieht sich auf alle Rügen, die ihr - wenn sie sich als begründet erweisen - einen praktischen Nutzen eintragen können (BGE 141 II 50 E. 2.1 S. 52, mit Hinweisen). Da nach den bisherigen Feststellungen und den Angaben in den Akten nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass eine Überprüfung der Bauzonen in weiteren Gebieten einen Redimensionierungsbedarf ergeben könnte, der letztendlich (zumindest zum Teil) im Gebiet Motta di Larasc unter Einbezug der Nachbarparzelle der Beschwerdeführerin umzusetzen wäre (vgl. E. 3.3 hiernach), kann deren schutzwürdiges Anfechtungsinteresse nicht auf dieses Gebiet beschränkt werden. Die Beschwerdeführerin ist vielmehr befugt, alles vorzubringen, was gegebenenfalls zu einer Redimensionierung der Bauzone im Bereich der Nachbarparzelle führen könnte, auch wenn sich ihre Überprüfungsanliegen auf andere Bauzonen in der Gemeinde beziehen (BGE 141 II 50 E. 2.1). Erforderlich ist somit - wenn die Beschwerdeführerin
eine Überprüfung der Nutzungsordnung beanspruchen kann - eine Gesamtbetrachtung des kommunalen Baugebiets (vgl. E. 3.6.1 hiernach). Da das kantonale Recht die Legitimation zur Anfechtung von Verfügungen betreffend die Raumplanung mindestens im gleichen Umfang gewährleisten muss wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (BGE 141 II 50 E. 2.2 S. 53), hätte das Verwaltungsgericht das Anfechtungsinteresse der Beschwerdeführerin nicht im beschriebenen Umfang beschränken dürfen.

2.
Wie schon im vorinstanzlichen Verfahren, beantragt die Beschwerdeführerin, die Gemeinde Bregaglia sei anzuweisen, ihre Nutzungsordnung zu überprüfen. Hingegen hat die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde ans Bundesgericht nicht am Antrag festgehalten, die Gemeinde sei anzuweisen, eine Planungszone festzusetzen. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet somit nur die Frage, ob die Gemeinde verpflichtet ist, ihre Nutzungsordnung zu überprüfen.

3.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 21 Abs. 2 i.V.m. Art. 15 RPG. Sie erachtet eine Überprüfung der Nutzungsordnung der Gemeinde, namentlich der ausgeschiedenen Bauzonen, als geboten.

3.1. Bauzonen sind im Nutzungsplan so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Art. 15 Abs. 1 RPG). Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 RPG). Gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG kann ein Grundeigentümer die Überprüfung und gegebenenfalls die Anpassung der Nutzungsordnung an veränderte Verhältnisse verlangen, wenn er ein eigenes schutzwürdiges (tatsächliches oder rechtliches) Interesse daran hat. Dies ist insbesondere der Fall, wenn die geltende Zonenplanung ihn in der Nutzung seines Grundstücks einschränkt und kein genügendes öffentliches Interesse mehr an der Aufrechterhaltung der Eigentumsbeschränkung besteht. Eine Anpassung der Nutzungsordnung kann aber auch in Bezug auf benachbarte Grundstücke verlangt werden, deren Überbauung die Nutzung der eigenen Liegenschaft (rechtlich oder tatsächlich) beeinträchtigen könnte. Dagegen steht Personen, die lediglich ein allgemeines Interesse an der Anpassung der Nutzungsordnung geltend machen, ohne Bezug zur eigenen Grundstücksnutzung, von Bundesrechts wegen kein Initiativrecht zu (Urteil des Bundesgerichts 1C_598/2013 vom 6. Dezember 2013 E. 2 mit Hinweisen, nicht publ. in: BGE 140 II 25).
Das kantonale Recht kann eine weitergehende Antragsbefugnis vorsehen, sofern damit der bundesrechtliche Grundsatz der Planbeständigkeit nicht in Frage gestellt wird. Im Kanton Graubünden ist dies nicht der Fall: Art. 47 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG; BR 801.100) sieht vor, dass der Gemeindevorstand über Anträge von Grundeigentümern oder Grundeigentümerinnen über die Einleitung eines Ortsplanungsverfahrens entscheidet. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Rechnung tragen, wonach der Grundeigentümer unter gewissen Bedingungen gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG einen Anspruch formeller Natur auf Überprüfung der bestehenden Nutzungsplanung erheben kann, namentlich dann, wenn die geltende Planung schon älter ist und sich die Verhältnisse seit Erlass der Planung erheblich geändert haben (Urteil 1C_598/2013 vom 6. Dezember 2013 E. 2.1 mit Hinweisen, nicht publ. in: BGE 140 II 25.).

3.2. Art. 21 Abs. 2 RPG unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung.

3.2.1. Ob eine Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGE 140 II 25 E. 3.1 S. 29 mit Hinweisen).

3.2.2. Im Rahmen der ersten Stufe sind geringere Anforderungen zu stellen: Eine Überprüfung der Grundordnung ist bereits geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen und zu entscheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist (BGE 140 II 25 E. 3.2 S. 29 f.).
Vorliegend haben sowohl die Gemeinde Bregaglia als auch die Vorinstanz bereits eine Überprüfung der geltenden Zonenordnung abgelehnt. Insofern beschränkt sich auch die nachfolgende Prüfung auf die Voraussetzungen der ersten Stufe.

3.3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe ihr zu Unrecht die Berechtigung abgesprochen, eine Überprüfung der Nutzungsordnung zu beantragen.
Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin unter anderem der überbauten Parzelle Nr. 925 im Gebiet Motta di Larasc im Ortsteil Capolago im Ort Maloja. Zwar bringt die Gemeinde vor, der Ortsteil Capolago bzw. das Gebiet Motta di Larasc seien weitgehend überbaut und im Wesentlichen auch erschlossen, weshalb eine Redimensionierung der Bauzonen in der Umgebung des Grundstücks der Beschwerdeführerin von vornherein ausgeschlossen sei. In unmittelbarer Nachbarschaft zum Grundstück der Beschwerdeführerin und innerhalb der Bauzone liegt allerdings das noch nicht überbaute Grundstück Nr. 1257 der weiteren Beteiligten. Ob dieses Grundstück im Hinblick auf eine Überbauung genügend erschlossen ist, ist umstritten. Es befindet sich am Rand der Bauzone, bildet nicht offensichtlich eine Baulücke und wird von einer Gefahrenzone überlagert. Die Verfahrensbeteiligten machen nicht geltend, das eingereichte Baugesuch für das Grundstück Nr. 1257 sei im Zeitpunkt des vorliegend angefochtenen Urteils bereits bewilligt worden. Unter diesen Umständen erscheint eine Rückzonung des Grundstücks nicht von vornherein ausgeschlossen. Darüber hinaus befinden sich im Ortsteil Capolago bzw. im Gebiet Motta di Larasc weitere Grundstücke, die gemäss geltendem
Nutzungsplan in der Bauzone liegen und nicht oder nur teilweise überbaut sind. Für einzelne dieser Grundstücke oder Parzellenteile erscheint eine Rückzonung ebenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen.
Zwar wäre eine allfällige Redimensionierung der Bauzonen nicht zwingend in der Umgebung der Grundstücke der Beschwerdeführerin oder im Ortsteil Capolago vorzunehmen. Ob unter Berücksichtigung sämtlicher Interessen eine Reduktion der baulichen Nutzungsmöglichkeiten in diesem Gebiet tatsächlich geboten sein wird, ist allerdings nicht im vorliegenden Verfahren, sondern gegebenenfalls in einem zweiten Schritt zu prüfen. Jedenfalls war die Beschwerdeführerin berechtigt, eine Überprüfung der Nutzungsordnung erster Stufe zu beantragen, weil eine Reduktion der baulichen Nutzungsmöglichkeiten in der Umgebung ihrer Grundstücke zumindest in Betracht fällt (vgl. BGE 140 II 25 E. 4.4 S. 31).

3.4. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Urteil aus, die Grundordnung im Gebiet Motta di Larasc stamme aus dem Jahr 2007 und sei erst mit dem Urteil des Bundesgerichts 1C_372/2010 vom 11. Februar 2011 in Kraft gesetzt worden. Seither hätten sich die Verhältnisse nicht grundlegend geändert, selbst wenn inzwischen die Zweitwohnungsinitiative angenommen worden sei.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, die geltende Grundordnung des Orts Maloja stamme grundsätzlich aus dem Jahr 2003 bzw. 2004. Bei der im Jahr 2007 beschlossenen und im Jahr 2009 von der Regierung genehmigten Teilrevision sei keine umfassende Prüfung der Zonenzuteilung vorgenommen worden, sondern sei es nur noch um die Festlegung der Gefahrenzonen gegangen. Ihre im damaligen Verfahren vorgebrachte Rüge, die Bauzonenzuweisung widerspreche den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes, sei von den kantonalen Behörden mit der Begründung nicht behandelt worden, dass sie diese bereits mit einer Beschwerde gegen die im Jahr 2003 beschlossene Revision der Ortsplanung hätte vorbringen müssen, was vom Bundesgericht im Urteil 1C_372/2010 vom 11. Februar 2011 als nachvollziehbar und nicht willkürlich eingestuft worden sei. Es sei widersprüchlich, ihr nun entgegen zu halten, die Grundordnung im Gebiet Motta di Larasc stamme aus dem Jahr 2007 und sei erst mit dem Urteil des Bundesgerichts vom 11. Februar 2011 in Kraft getreten. Seit der im Jahr 2003 beschlossenen Revision der Ortsplanung hätten sich die Verhältnisse sehr wohl grundlegend geändert, zumal inzwischen die ehemalige Gemeinde Stampa mit weiteren ehemaligen Gemeinden zur Gemeinde Bregaglia
fusioniert habe und die Zweitwohnungsinitiative angenommen worden sei.

3.5. Umstritten und zu prüfen ist zunächst, ob sich die für die Planung massgebenden Verhältnisse seit Erlass der geltenden Nutzungsordnung erheblich verändert haben.
Am 11. März 2012 und damit jedenfalls nach dem Erlass der geltenden Nutzungsordnung der Gemeinde ist Art. 75b BV betreffend Zweitwohnungen in Kraft getreten. Seit dem 1. Januar 2016 sind sodann das Zweitwohnungsgesetz vom 20. März 2015 (ZWG; SR 702) sowie die Zweitwohungsverordnung vom 4. Dezember 2015 (ZWV; SR 702.1) in Kraft. Art. 75b Abs. 1 BV sieht einen maximalen Anteil an Zweitwohnungen von 20 % vor (zum Begriff der Zweitwohnung vgl. Art. 2 ZWG). Es wird von der Gemeinde nicht bestritten, dass sie einen erheblichen Anteil an Zweitwohnungen aufweist. Es ist davon auszugehen, dass der maximale Wert von 20 % deutlich überschritten ist (vgl. Anhang zur ZWV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 ZWV sowie Siedlungsbericht Graubünden, herausgegeben vom Amt für Raumentwicklung, 2007, [besucht am 22. September 2016], S. 30 ff.). Damit können in der Gemeinde Bregaglia bis zum Absinken des Zweitwohnungsanteils unter 20 % grundsätzlich keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden (Art. 6 ff . ZWG). Dass gleichzeitig der Bedarf an Erstwohnungen deutlich gestiegen wäre oder in den nächsten Jahren steigen könnte, ist weder dargetan noch ersichtlich (vgl. Bericht
Raumentwicklung und Raumordnung in Graubünden 2013, herausgegeben vom Amt für Raumplanung, [besucht am 22. September 2016], S. 10).
Insofern ist insgesamt mit einem erheblichen Rückgang der Wohnbaunachfrage zu rechnen, selbst wenn der Umfang des Zweitwohnungsbaus in den vergangenen Jahren im Ort Maloja grösser gewesen sein mag als im übrigen Gemeindegebiet. Dies hat zur Folge, dass - wovon gemäss ihrer Vernehmlassung an die Vorinstanz vom 14. August 2014 auch die Gemeinde auszugehen scheint - die Wohnbaureserven der Gemeinde mit grosser Wahrscheinlichkeit überdimensioniert sind und im Hinblick auf Art. 15 RPG überprüft werden müssen.

3.6. Zu prüfen bleibt, ob die Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Beständigkeit des Zonenplans einer solchen Überprüfung entgegenstehen.

3.6.1. Zu bedenken ist, dass die gegebenenfalls vorzunehmende Prüfung, ob die ausgeschiedenen Bauzonen in der Gemeinde aufgrund geänderter Verhältnisse zu redimensionieren sind, nicht isoliert für ein bestimmtes Gebiet erfolgen kann, sondern zwangsläufig eine Gesamtschau aller Bauzonen in der Gemeinde erfordert (vgl. BGE 140 II 25 E. 4.4 S. 31 und E. 6 S. 33; E. 1.2 hiervor). Dies bedingt auch bei der Beantwortung der Frage, ob eine Überprüfung der Nutzungsplanung angezeigt ist, eine gesamthafte Betrachtungsweise. Massgebend ist, wann die Grösse der Bauzonen der Gemeinde Bregaglia zuletzt gesamthaft überprüft worden ist und was seither geschehen ist. Nicht entscheidend sind insoweit hingegen bloss punktuelle Planänderungen, welche auf die Grösse der in der Gemeinde insgesamt ausgeschiedenen Bauzonen eine untergeordnete Bedeutung haben.

3.6.2. Die Stimmberechtigten der damaligen Gemeinde Stampa (heute Bestandteil der Gemeinde Bregaglia) beschlossen im Jahr 2003 eine Gesamtrevision der Ortsplanung, welche von der Regierung des Kantons Graubünden am 15. Juni 2004 mit Anweisungen und Vorbehalten genehmigt wurde. Gleichzeitig sistierte die Regierung das Genehmigungsverfahren unter anderem für verschiedene Parzellen im Gebiet Motta di Larasc und wies die Gemeinde an, die in diesem Gebiet ausgeschiedenen Gefahrenzonen anzupassen. Im Zuge einer von den Stimmberechtigten der damaligen Gemeinde Stampa am 20. November 2007 beschlossenen und von der Regierung am 6. Oktober 2009 genehmigten Teilrevision der Ortsplanung wurden die Gefahrenzonen für das Gebiet Motta di Larasc angepasst. Namentlich wurden Teile der Parzellen Nr. 1035 sowie Nr. 1257 neu der Gefahrenzone 2 (statt 1) und wie bereits 2003 der Wohnzone R2 zugeteilt, wogegen die Beschwerdeführerin ohne Erfolg Beschwerde ans Verwaltungsgericht und anschliessend ans Bundesgericht führte (vgl. Urteil 1C_372/2010 vom 11. Februar 2011).
Während die Nutzungsplanung der ehemaligen Gemeinde Stampa somit mehrheitlich im Jahr 2003 beschlossen und im Jahr 2004 von der Regierung genehmigt wurde, ist aus den Akten nicht ersichtlich, wann die weiteren inzwischen zur Gemeinde Bregaglia fusionierten ehemaligen Gemeinden ihre Nutzungsplanung zuletzt überprüft bzw. überarbeitet haben. Jedenfalls bringen die Verfahrensbeteiligten nicht vor und ist nicht ersichtlich, dass die Grösse der insgesamt ausgeschiedenen Bauzonen seit der Gemeindefusion im Jahr 2010 bereits einmal umfassend überprüft worden wäre. Es ist davon auszugehen, dass die derzeit in der Gemeinde Bregaglia ausgeschiedenen Bauzonen mehrheitlich mindestens seit dem Jahr 2010 Bestand haben und seither nicht umfassend überprüft worden sind.

3.6.3. Unter den gegebenen Umständen erscheinen die Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Beständigkeit des Zonenplans der Gemeinde Bregaglia nicht so gewichtig, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet.
Dass in der ehemaligen Gemeinde Stampa einzelne Flächen - unter anderem der westliche Teil der Parzelle Nr. 1257 - erst mit der im Jahr 2007 beschlossenen bzw. im Jahr 2009 genehmigten Teilrevision definitiv der Bauzone zugeteilt worden sind und dass die entsprechende Zuweisung von der Vorinstanz und vom Bundesgericht erst in den Jahren 2010 bzw. 2011 bestätigt worden ist, ist für die Beantwortung der Frage, ob eine Überprüfung der in der Gemeinde insgesamt ausgeschiedenen Bauzonen der ersten Stufe angezeigt ist, nicht von Bedeutung. Ob anlässlich einer allenfalls in einem zweiten Schritt gebotenen Verkleinerung der Bauzonen für einzelne Parzellen - wie beispielsweise für die Parzelle Nr. 1257 - der Grundsatz der Planbeständigkeit wegen der beschriebenen Umstände eine besondere Bedeutung haben könnte, wäre dannzumal zu prüfen (vgl. E. 3.2 hiervor).

3.7. Nach dem Ausgeführten hat die Beschwerdeführerin Anspruch darauf, dass die Gemeinde Bregaglia die geltende Nutzungsordnung unter Berücksichtigung von Art. 75b BV sowie von ZWG und ZWV überprüft und namentlich untersucht, ob bzw. inwiefern die in der Gemeinde gesamthaft ausgeschiedenen Bauzonen zu reduzieren sind. Dabei hat sich die Gemeinde auf die vorhandenen Daten und bekannte Entwicklungen zu stützen. Soweit Unsicherheit besteht, sind plausible Schätzungen vorzunehmen (vgl. BGE 140 II 25 E. 6 S. 33).

4.

4.1. Die Beschwerde ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil der Vorinstanz sowie die Verfügung des Gemeindevorstands vom 20. Mai 2014 sind aufzuheben, soweit damit eine Überprüfung der Bauzonenreserven in der Gemeinde Bregaglia abgelehnt wurde. Damit erübrigt sich eine Behandlung der weiteren Rügen der Beschwerdeführerin. Die Sache ist zur beantragten Überprüfung der Nutzungsplanung an die Gemeinde Bregaglia zurückzuweisen (vgl. Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG). Die Vorinstanz wird über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens neu zu entscheiden haben (vgl. Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG).

4.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung für das bundesgerichtliche Verfahren (vgl. Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2015 sowie die Verfügung des Gemeindevorstands der Gemeinde Bregaglia vom 20. Mai 2014 werden aufgehoben, soweit damit eine Überprüfung der Bauzonenreserven in der Gemeinde abgelehnt wurde.

2.
Die Sache wird zur weiteren Behandlung im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde Bregaglia und zum Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, den weiteren Beteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 5. Oktober 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
¹	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
²	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 75^b * - 1 Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
¹	Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
²	La loi oblige les communes à publier chaque année leur plan de quotas de résidences principales et l'état détaillé de son exécution.

SR 702 Loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS) LRS Art. 2 Définitions
¹	Est un logement au sens de la présente loi un ensemble de locaux qui remplit les conditions suivantes:
^a	être propre à un usage d'habitation;
^b	former une unité de construction;
^c	disposer d'un accès soit depuis l'extérieur, soit depuis un espace commun à plusieurs logements à l'intérieur du bâtiment;
^d	être équipé d'une installation de cuisine; et
^e	ne pas constituer un bien meuble.
²	Est une résidence principale au sens de la présente loi un logement occupé par une personne au moins ayant comme commune d'établissement au sens de l'art. 3, let. b, de la loi du 23 juin 2006 sur l'harmonisation de registres4 la commune dans laquelle se trouve le logement.
³	Est assimilé à une résidence principale un logement qui remplit l'une des conditions suivantes:
^a	être occupé durablement pour les besoins d'une activité lucrative ou d'une formation;
^b	être occupé durablement par un ménage privé qui occupe durablement un autre logement situé dans le même bâtiment;
^c	être occupé durablement par des personnes non tenues de s'annoncer au contrôle des habitants, notamment par du personnel diplomatique et des requérants d'asile;
^d	être vacant depuis deux ans au plus, habitable et proposé pour une location durable ou mis en vente (logement inoccupé);
^e	être utilisé pour l'agriculture et ne pas être accessible toute l'année à des fins agricoles en raison de son altitude;
^f	être utilisé par une entreprise pour l'hébergement de personnel pendant de courtes périodes;
^g	être utilisé comme logement de service pour des personnes qui travaillent notamment dans des établissements hôteliers, des hôpitaux et des foyers;
^h	être affecté temporairement et licitement à une autre utilisation que l'habitation.
⁴	Est une résidence secondaire au sens de la présente loi tout logement qui n'est ni une résidence principale ni un logement assimilé à une résidence principale.

SR 702 Loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS) LRS Art. 6
¹	Dans les communes dont la proportion de résidences secondaires déterminée conformément à l'art. 5 est supérieure à 20 %, aucune nouvelle résidence secondaire ne peut être autorisée. Si cette proportion est inférieure à 20 %, mais que l'octroi d'une autorisation de construire conduirait, dans une commune, au dépassement de cette limite de 20 %, l'autorisation ne peut pas être délivrée.
²	Demeure réservée la création de nouveaux logements au sens de l'art. 7, al. 1, let. b, et des art. 8, 9, 26 ou 27.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 107 Arrêt - 1 Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
¹	Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
²	Si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Il peut également renvoyer l'affaire à l'autorité qui a statué en première instance.
³	Si le Tribunal fédéral considère qu'un recours en matière d'entraide pénale internationale ou d'assistance administrative internationale en matière fiscale est irrecevable, il rend une décision de non-entrée en matière dans les quinze jours qui suivent la fin d'un éventuel échange d'écritures. Dans le domaine de l'entraide pénale internationale, le Tribunal fédéral n'est pas lié par ce délai lorsque la procédure d'extradition concerne une personne dont la demande d'asile n'a pas encore fait l'objet d'une décision finale entrée en force.100
⁴	Le Tribunal fédéral statue sur tout recours contre une décision du Tribunal fédéral des brevets portant sur l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets101 dans le mois qui suit le dépôt du recours.102

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.