1P.365/2006 - 2006-10-05 - Aménagement public et droit public des constructions

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1P.365/2006
1P.366/2006 /ajp

Arrêt du 5 octobre 2006
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Fonjallaz et Eusebio.
Greffière: Mme Truttmann.

Parties
1P.365/2006
X.________,
Y.________,
recourantes,
toutes deux représentées par Me Philippe Pont, avocat,

et

1P.366/2006
Z.________,
recourant, représenté par Me Philippe Pont, avocat,

contre

Commune de Montana, 3963 Crans-Montana 1, représentée par Me Antoine Zen-Ruffinen, avocat, avenue Ritz 33, case postale 2135, 1950 Sion,
Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, av. Mathieu-Schiner 1,
1950 Sion 2.

Objet
Aménagement du territoire, zone réservée;

recours de droit public contre les arrêts du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public,
du 11 mai 2006.

Faits:
A.
X.________, Y.________ et Z.________ sont respectivement propriétaires des parcelles nos 2141, 2142/2144/797 et 2143/292, du cadastre de la commune de Montana, au lieu-dit "Crête du Lousset". Ces parcelles sont situées à l'intérieur du périmètre de plan de quartier obligatoire "Hôtel du Parc". Ce dernier a été homologué par le Conseil d'Etat le 23 mai 2001.
B.
Par décision du 26 août 2002, les parcelles comprises dans le périmètre du plan de quartier "Hôtel du Parc" ont été classées en zone réservée. Cette décision, fondée sur l'art. 19 de la loi cantonale concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 23 janvier 1987 (ci-après: LCAT), est entrée en force dès sa publication, pour une durée de deux ans, soit jusqu'au 26 septembre 2004, ou jusqu'à l'homologation du plan et règlement de quartier. La mesure avait pour but de permettre aux différents partenaires concernés d'élaborer un projet de plan de quartier et un dossier d'homologation favorisant la mise en valeur de leurs immeubles respectifs, la sauvegarde du site de l'Hôtel du Parc et de ses environs, ainsi que la réalisation d'objectifs d'intérêt public. Durant ce délai, rien ne devait être entrepris à l'intérieur de cette zone qui puisse entraver l'établissement du plan de quartier.

Les oppositions formées par X.________, Y.________ et Z.________ ont été rejetées par le Conseil d'Etat. Le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a confirmé la décision du Conseil d'Etat par arrêt du 18 mars 2004.
C.
Par décision du 24 juin 2004, l'Assemblée primaire de la commune de Montana a décidé de prolonger la zone réservée pour une durée supplémentaire de trois ans, soit jusqu'au 26 septembre 2007, ou jusqu'à l'homologation du plan et du règlement de quartier.

Par arrêts du 29 juin 2005, le Conseil d'Etat a rejeté les recours de X.________, Y.________ et Z.________. Par arrêts du 11 mai 2006, le Tribunal cantonal a également rejeté leurs recours.
D.
Agissant par la voie de deux recours de droit public séparés, X.________ et Y.________ d'une part, et Z.________ d'autre part, demandent au Tribunal fédéral d'annuler les arrêts du Tribunal cantonal du 11 mai 2006. Ils se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété. Z.________ fait également valoir une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH.

Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat ont renoncé à se déterminer sur les recours. La commune de Montana a conclu à leur rejet, dans la mesure de leur recevabilité.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Il convient de joindre les deux recours, dirigés contre des décisions séparées rendues par la même autorité dans le même complexe de faits, et statuer par un seul arrêt (ATF 113 Ia 390 consid. 1 p. 394).
2.
Le recours est dirigé contre la prolongation de la durée de validité d'une zone réservée au sens des art. 27 LAT et 19 LCAT. A l'égard de telles décisions cantonales, en application de l'art. 34 al. 3 LAT, seule la voie du recours de droit public est ouverte. Les recourants, propriétaires de parcelles touchées, ont qualité pour recourir (art. 88 OJ; arrêt du 2 février 1995 publié in ZBl 1996 p. 229 et RDAF 1997 I p. 488; ATF 107 Ia 77 consid. 3a/aa p. 88).
3.
Les recourants se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété. Ils contestent que les hypothèses prévues par l'art. 27 LAT soient réalisées. Ils font également valoir que la zone protégée ne pourrait pas se superposer à un périmètre de quartier obligatoire. Ils critiquent également les nouvelles exigences contenues dans le règlement établi par la commune. Ils s'opposent enfin à la volonté communale de réunir le consentement de tous les propriétaires quant au plan de quartier à adopter.
3.1 Aux termes de l'art. 19 al. 1 LCAT, "s'il n'existe aucun plan d'affectation ou s'ils doivent être modifiés, le conseil municipal peut déclarer des territoires exactement délimités, zones réservées au sens de la LAT. A l'intérieur de ces zones réservées, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement de ces plans". Une zone réservée, au sens de cette disposition ou au sens de l'art. 27 LAT auquel elle renvoie, est une mesure conservatoire ou provisionnelle. La zone réservée équivaut à un plan d'affectation et elle entraîne des restrictions à la propriété (ATF 113 Ia 362 consid. 2 p. 364; dfjp/ofat, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, n. 12 et 15 ad art. 27); elle permet notamment d'interdire temporairement toute construction (dfjp/ofat, op. cit., n. 13 ad art. 27 ). Une telle mesure doit cependant, en vertu du droit fédéral, être limitée dans le temps (art. 27 al. 2 LAT): l'art. 19 al. 2 LCAT prévoit une durée de deux ans, prolongeable jusqu'à un maximum de cinq ans.

Dès lors qu'elle constitue un droit fondamental, la propriété ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., aux termes desquelles la restriction doit reposer sur une base légale - respectivement sur une loi au sens formel si la restriction est grave (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). Le Tribunal fédéral examine librement si les mesures critiquées répondent à un intérêt public et à l'exigence de la proportionnalité, mais il s'impose une certaine retenue dans l'examen de questions d'appréciation ou des circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui (ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arrêts cités).

L'art. 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite pas de dispositions cantonales d'exécution (dfjp/ofat, op. cit., n. 7 et 12 ad art. 27). L'intérêt public attaché à la création d'une zone réservée implique une sérieuse volonté d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet d'aménagement futur; le principe de la proportionnalité exige quant à lui que la zone réservée ne soit pas plus vaste et ne dure pas plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi (ATF 113 Ia 362 consid. 2a-c p. 365-367; 105 Ia 223 consid. 2d p. 228 s.). Ces conditions sont exprimées en d'autres termes par l'art. 19 al. 3 LCAT, qui dispose que les opposants à une zone réservée peuvent faire valoir que cette mesure "n'est pas nécessaire, que sa durée est excessive ou que le but poursuivi est inopportun".
3.2 En l'espèce, se prononçant sur le recours des recourants contre la décision d'adoption de la zone réservée, le Tribunal cantonal, par arrêts du 18 mars 2004, a jugé admissible au regard de l'art. 27 LAT, la création d'une zone réservée pour permettre l'établissement d'un plan d'affectation obligatoire, tel que le plan de quartier de l'Hôtel du Parc. L'urbanisation de ce périmètre, situé au coeur de la station de Montana, étant particulièrement sensible (préservation de la colline, sauvegarde de la vue sur les Alpes et des alentours du lac de Grenon en contrebas, etc.), il a estimé que seule l'adoption d'une zone réservée était de nature à garantir la prise en compte simultanée de tous les intérêts en cause.

Cet arrêt a acquis force de chose jugée. Cette notion implique que les mêmes parties ne peuvent plus remettre en cause, devant quelque juridiction que ce soit, sur la base des mêmes faits et des mêmes règles de droit, une prétention déjà jugée par l'autorité en question (à ce sujet, cf. André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 882; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e édition, Bâle 1991, p. 248 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e édition, Berne 2002, p. 323 ss). Le principe de la zone réservée a donc été définitivement tranché et ne peut plus être remis en cause dans la présente procédure. Les arguments des recourants concernant la prétendue non-réalisation des hypothèses de l'art. 27 LAT et l'objection selon laquelle une zone réservée ne pourrait pas se superposer à un périmètre de plan de quartier obligatoire doivent donc être rejetés, les recourants n'apportant au demeurant aucun élément nouveau susceptible de conduire à une nouvelle appréciation de la situation.
3.3 Selon les recourants, la prolongation de la zone réservée permettrait à la commune d'exercer une forme de contrainte sur les propriétaires concernés en leur imposant des règles particulières dépourvues de bases légales. Ils font en particulier référence à la perception d'une taxe de remplacement prévue dans le projet de règlement du 17 février 2006 élaboré par la commune.

Comme l'a à juste titre relevé le Tribunal cantonal, la critique des recourants vise exclusivement le contenu matériel du plan de quartier. Le grief est dès lors étranger à la procédure de prolongation de la durée de validité de la zone réservée et doit être rejeté.
3.4 Les recourants contestent enfin l'exigence du consentement de tous les propriétaires au plan de quartier. Ils font valoir que ce moyen permettrait à la commune "d'institutionnaliser le déni de justice" en refusant de rendre une décision sur les nombreuses variantes proposées, aussi longtemps que tous les propriétaires concernés n'auraient pas adhéré au plan de quartier proposé.

Cet argument concerne en réalité à nouveau la procédure d'adoption du plan de quartier et ne saurait être invoqué dans la présente procédure. La problématique du consentement de tous les propriétaires peut toutefois être examinée par le Tribunal de céans sous l'angle du principe de la proportionnalité, ce que les recourants semblent implicitement demander.

La zone réservée doit être limitée dans le temps. Elle ne doit pas servir à repousser indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation. La mesure ne peut trouver aucune justification si elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'être au service de l'adoption de la nouvelle réglementation (Manuel Bianchi, Réflexions autour des mesures provisionnelles à l'occasion de la révision d'un plan d'aménagement local in ZBl 1987 396, p. 407).

En l'espèce, la zone réservée, adoptée au départ pour une durée de deux ans, a été prolongée pour une durée supplémentaire de trois ans, ou jusqu'à l'homologation du plan et règlement du plan de quartier. La mesure respecte donc les art. 19 al. 2 LCAT et 27 LAT et le principe selon lequel la mesure doit être levée dès qu'elle n'est plus nécessaire (Alexander Ruch, Commentaire LAT, n. 56 ad art. 27 LAT; Bernard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n. 16 ad art. 27 LAT, p. 731).

La mise en place d'une zone réservée avait à l'origine été décidée en raison de l'existence de fortes divergences quant aux variantes envisagées pour le règlement du plan de quartier à adopter. Il existait donc de grandes incertitudes quant au contenu matériel du périmètre en cause. Or les recourants ne soutiennent pas que la situation serait différente aujourd'hui. Il ressort en effet du dossier que le plan de quartier et son règlement n'ont pas encore été homologués. Au contraire, les recourants affichent clairement leur opposition au règlement proposé par la commune.

Le Tribunal cantonal ayant relevé que le contenu du plan de quartier à adopter revêtait une très grande importance pour l'image de la station de Montana et l'esthétique des lieux, la précaution avec laquelle l'autorité communale traite cet objet est ainsi fondée. La suggestion de la commune visant à ce que tous les propriétaires concernés s'entendent sur leurs projets vise à faciliter l'aboutissement du plan de quartier. Qui plus est, l'autorité communale n'a pas assorti sa demande d'accord d'une menace de refus d'entrer en matière en cas de défaut d'entente.

Il n'est du reste pas possible de reprocher à la commune de ralentir la procédure. En effet, il ressort du dossier que celle-ci contribue activement à la recherche d'une solution pour le périmètre de l'Hôtel du Parc. Ainsi qu'elle l'a exposé dans ses observations, une inspection des lieux a eu lieu, les documents nécessaires à l'homologation du plan ont été élaborés, une séance réunissant tous les propriétaires s'est tenue pour la présentation de la dernière mouture du projet de règlement du plan de quartier, les propriétaires ont été invités à faire valoir leurs remarques et objections, et, enfin, le dossier, mis au net, a été adressé au Service de l'aménagement du territoire en juin 2006 pour examen préalable avant mise à l'enquête.

Dans ces conditions, il apparaît que la prolongation de la durée de validité de la zone réservée ne viole pas le principe de la proportionnalité. Le grief doit par conséquent être rejeté.
4.
Dans un moyen soulevé exclusivement par le recourant, ce dernier soutient que la retenue dont a fait preuve le Tribunal cantonal dans l'examen du principe de la proportionnalité s'agissant de l'appréciation des circonstances locales est contraire à l'art. 6 par. 1 CEDH, dans la mesure où le propriétaire a un droit à un contrôle judiciaire des zones réservées.

Le droit d'accès à un tribunal prévu par l'art. 6 par. 1 CEDH suppose que celui-ci soit investi d'un pouvoir d'examen entier, qui lui permette d'examiner aussi bien les faits que le droit (Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2e édition, Zurich 1999, p. 271), ce qui est le cas en l'espèce. Quand bien même le tribunal exerce son pouvoir d'examen avec retenue - ce qui est compréhensible dans l'examen de circonstances plus familières aux autorités locales qu'à une cour supérieure - ce dernier reste entier (s'agissant du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral, cf. André Grisel, op. cit., p. 344).

Quoi qu'il en soit, l'examen auquel se réfère le recourant avait trait à son argument selon lequel le blocage de sa parcelle ne serait pas nécessaire, car son projet de construction ne mettrait pas en péril la réalisation du plan et les buts poursuivis par la commune. Or le recourant ne conteste plus ce point devant le Tribunal de céans. Il n'est par conséquent pas habilité à se plaindre de la retenue dont aurait fait preuve le Tribunal cantonal à cet égard. Le grief tiré d'une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, pour autant qu'il soit également motivé conformément aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ, doit donc être rejeté.
5.
Il s'ensuit que les recours de droit public doivent être rejetés. Les recourants, qui succombent, doivent supporter l'émolument judiciaire (art. 153 , 153a et 156 OJ). Ils verseront en outre une indemnité à titre de dépens à la commune de Montana, qui a procédé avec le concours d'un avocat. La règle générale, selon laquelle les collectivités publiques n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al. 2 2e phrase OJ), n'est pas applicable aux petites communes ne disposant pas d'un service juridique (ATF 125 I 182 consid. 7 p. 202; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1942, Berne 1992, n. 3 ad art. 159, p. 161).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Les recours de droit public sont rejetés.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge solidaire de X.________ et d'Y.________.
3.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de Z.________.
4.
Une indemnité de 1'500 fr., à payer à la Commune de Montana à titre de dépens, est mise à la charge solidaire de X.________ et d'Y.________.
5.
Une indemnité de 1'500 fr., à payer à la Commune de Montana à titre de dépens, est mise à la charge de Z.________.
6.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des recourants, à la Commune de Montana, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 5 octobre 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière:

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
¹	Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
²	Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
³	Tout accusé a droit notamment à:
^a	être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
^b	disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
^c	se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
^d	interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
^e	se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 27 Zones réservées - 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
¹	S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
²	Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 27 Zones réservées - 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
¹	S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
²	Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.