Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_68/2015
Arrêt du 5 août 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Eusebio.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.A.________ et B.A.________, représentés par Me Gilbert Bratschi, avocat,
recourants,
contre
Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et canton de Genève, rue du Stand 26, 1211 Genève 3.
Objet
LDTR, autorisation d'aliéner un appartement loué,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 16 décembre 2014.
Faits :
A.
B.________ et C.________ sont propriétaires depuis décembre 2011 de trente et un des trente quatre logements situés dans des immeubles à Meyrin, biens dont ils ont hérité de leur père. A.A.________ et B.A.________ occupent depuis le 14 avril 2009, avec leur fille de sept ans, un appartement de quatre pièces (89 m²) au deuxième étage de l'un des immeubles. Au 30 avril 2012, le loyer mensuel était de 1850 fr. plus 206 fr. de charges.
B.
Le 27 septembre 2013, les propriétaires ont requis auprès du Département cantonal de l'aménagement, du logement et de l'énergie (DAEL) l'autorisation de vendre l'appartement à leurs occupants pour la somme de 406'041 fr., conformément à la volonté de feu leur père et avec l'accord de 18 locataires des immeubles concernés. Le 28 octobre 2013, le DAEL refusa l'autorisation: l'appartement entrait dans la catégorie de logements où sévissait la pénurie. Même si les conditions posées à l'art. 39 al. 3 de la loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR, RS/GE L 5 20) étaient réalisées, l'intérêt privé des vendeurs et acheteurs devait céder devant l'intérêt public au maintien de l'affectation locative de l'appartement.
Par jugement du 15 avril 2014, le Tribunal administratif de première instance du canton de Genève (TAPI) a confirmé cette décision. Il n'était pas certain que le consentement de 60% des locataires de l'immeuble ait été obtenu, car le statut des occupants de trois logements (n'appartenant pas aux vendeurs) n'avait pu être déterminé. La vente ne tenait à aucun des motifs justificatifs figurant à l'art. 13 al. 3 du règlement d'application de la LDTR (RDTR, RS/GE L 5 20.01). La transaction ne poursuivait pas un but spéculatif, mais l'intérêt public au maintien de l'affectation locative devait l'emporter.
Par arrêt du 16 décembre 2014, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève a elle aussi rejeté le recours formé par les vendeurs et les acheteurs. Les requérants avaient finalement obtenu l'accord de plus de 60% des locataires concernés. Cela n'empêchait pas l'autorité d'effectuer une pesée d'intérêts. En l'occurrence, le souhait d'acquérir l'appartement à un prix favorable, au bénéfice d'une proposition faite plusieurs années auparavant, relevait de la convenance personnelle.
C.
Par acte du 29 janvier 2015, A.A.________ et B.A.________ forment un recours en matière de droit public par lequel ils demandent l'annulation de l'arrêt cantonal et de la décision du DAEL, et l'autorisation de la vente de l'appartement aux conditions fixées dans la promesse de vente signée le 31 juillet 2013.
La Cour de justice a renoncé à formuler des observations. Le DAEL conclut au rejet du recours. Dans leurs dernières écritures du 31 mars 2015, les recourants persistent dans leurs motifs et conclusions.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision rendue en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi: |
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| a | contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico; |
| b | contro gli atti normativi cantonali; |
| c | concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro: |
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| a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
| b | le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria; |
| c | le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti: |
| c1 | l'entrata in Svizzera, |
| c2 | i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto, |
| c3 | l'ammissione provvisoria, |
| c4 | l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento, |
| c5 | le deroghe alle condizioni d'ammissione, |
| c6 | la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti; |
| d | le decisioni in materia d'asilo pronunciate: |
| d1 | dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione, |
| d2 | da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto; |
| e | le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione; |
| f | le decisioni in materia di appalti pubblici se: |
| fbis | le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori; |
| f1 | non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o |
| f2 | il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici; |
| g | le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi; |
| h | le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale; |
| i | le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile; |
| j | le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria; |
| k | le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto; |
| l | le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci; |
| m | le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante; |
| n | le decisioni in materia di energia nucleare concernenti: |
| n1 | l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione, |
| n2 | l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare, |
| n3 | i nulla osta; |
| o | le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli; |
| p | le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68 |
| p1 | concessioni oggetto di una pubblica gara, |
| p2 | controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni; |
| p3 | controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste; |
| q | le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti: |
| q1 | l'iscrizione nella lista d'attesa, |
| q2 | l'attribuzione di organi; |
| r | le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF); |
| s | le decisioni in materia di agricoltura concernenti: |
| s1 | ... |
| s2 | la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione; |
| t | le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione; |
| u | le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria); |
| v | le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale; |
| w | le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; |
| x | le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi; |
| y | le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale; |
| z | le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
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| 1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
| a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
| b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
| c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
| 2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
| a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
| b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
| c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
| d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
| 3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
2.
Se plaignant d'arbitraire, les recourants contestent la pesée d'intérêts opérée par les instances précédentes. Celles-ci ont admis que l'opération n'a aucun caractère spéculatif, le prix de vente de l'appartement étant inférieur à celui du marché. Elles ont également retenu que les locataires étaient au bénéfice d'une proposition d'acquérir leur logement depuis plusieurs années. Elles auraient toutefois méconnu l'intérêt évident des recourants de pouvoir acquérir à des conditions aussi favorables, dès lors que ceux-ci ne disposent pas d'avoir suffisants pour acquérir à un prix supérieur. Compte tenu des circonstances exceptionnelles du cas d'espèce, il n'y aurait pas à craindre une multiplication de ce genre de démarches.
2.1. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; le Tribunal fédéral ne s'écarte ainsi de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).
2.2. La LDTR a pour but la préservation de l'habitat et des conditions de vie existants, en prévoyant notamment des restrictions quant à l'aliénation des appartements destinés à la location (art. 1 al. 2 let. c LDTR). Ces mesures figurent à l'art. 39 de la loi, dont la teneur est la suivante:
Art. 39 Aliénation
1 L'aliénation, sous quelque forme que ce soit (notamment cession de droits de copropriété d'étages ou de parties d'étages, d'actions, de parts sociales), d'un appartement à usage d'habitation, jusqu'alors offert en location, est soumise à autorisation dans la mesure où l'appartement entre, à raison de son loyer ou de son type, dans une catégorie de logements où sévit la pénurie.
Motifs de refus
2 Le département refuse l'autorisation lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose. L'intérêt public et l'intérêt général résident dans le maintien, en période de pénurie de logements, de l'affectation locative des appartements loués.
Exception
3 Afin de prévenir le changement d'affectation progressif d'un immeuble locatif, le désir d'un locataire, occupant effectivement son logement depuis trois ans au moins, d'acquérir ledit logement n'est présumé l'emporter sur l'intérêt public que si les conditions suivantes sont réunies:
- 60 % des locataires en place acceptent formellement cette acquisition; dans ce cas cependant, les locataires restants devront obtenir la garantie de ne pas être contraints d'acheter leur appartement ou de partir.
Motifs d'autorisation
4 Le département autorise l'aliénation d'un appartement si celui-ci:
a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue;
b) était, le 30 mars 1985, soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue et qu'il avait déjà été cédé de manière individualisée;
c) n'a jamais été loué;
d) a fait une fois au moins l'objet d'une autorisation d'aliéner en vertu de la présente loi.
L'autorisation ne porte que sur un appartement à la fois. Une autorisation de vente en bloc peut toutefois être accordée en cas de mise en vente simultanée, pour des motifs d'assainissement financier, de plusieurs appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, avec pour condition que l'acquéreur ne peut les revendre que sous la même forme, sous réserve d'une autorisation individualisée au sens du présent alinéa.
Relogement du locataire
5 Au cas où l'autorisation est délivrée, celle-ci peut être soumise à certaines conditions concernant le relogement du locataire.
L'art. 13 RDTR précise encore que:
Art. 13 Pesée des intérêts
1 Dans le cadre de l'examen de la requête en autorisation, le département procède à la pesée des intérêts publics et privés en présence.
Acquisition par le locataire en place
2 En cas de projet d'acquisition au sens de l'art. 39 al. 3 LDTR, le vendeur et le locataire en place désireux de se porter acquéreur de son logement informent par écrit les autres locataires de l'immeuble de la transaction envisagée. Les locataires qui acceptent l'acquisition doivent le faire par écrit.
Intérêt privé prépondérant
3 L'intérêt privé est présumé l'emporter sur l'intérêt public lorsque le propriétaire doit vendre l'appartement pour l'un des motifs suivants:
a) nécessité de liquider un régime matrimonial ou une succession;
b) nécessité de satisfaire aux exigences d'un plan de désendettement;
c) prise d'un nouveau domicile en dehors du canton.
2.3. Le but poursuivi par la LDTR, qui tend à préserver l'habitat et les conditions de vie existants, en restreignant notamment le changement d'affectation des maisons d'habitation (art. 1 al. 1 et 2 let. a LDTR), procède d'un intérêt public important et reconnu (ATF 128 I 206 consid. 5.2.4 p. 211 s.; 113 Ia 126 consid. 7a p. 134; 111 Ia 23 consid. 3a p. 26 et les arrêts cités). Par ailleurs, la réglementation mise en place par la LDTR est en soi conforme au droit fédéral et à la garantie de la propriété, y compris le refus de l'autorisation de vendre un appartement loué lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose. Pour qu'une telle restriction soit conforme à la garantie de la propriété (art. 26 al. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 26 Garanzia della proprietà - 1 La proprietà è garantita. |
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| 1 | La proprietà è garantita. |
| 2 | In caso d'espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità. |
2.4. Il n'est désormais plus contesté que 60 % des locataires concernés ont donné leur accord par écrit à la vente litigieuse, ni que les recourants occupent le logement depuis plus de trois ans. Dans ces conditions, ceux-ci bénéficient de la présomption instituée à l'art. 39 al. 3 LDTR. Il s'agit certes d'une présomption réfragable. Toutefois, dans la pesée complète des intérêts en présence à laquelle doit se livrer l'autorité (art. 13 RDTR), celle-ci ne peut se contenter d'évoquer de manière générale la nécessité de maintenir le logement dans le régime locatif (motif de refus d'ordre général déjà mentionné à l'art. 39 al. 2 LDTR), sans quoi une autorisation de vente ne serait pratiquement jamais possible; elle doit faire état de circonstances concrètes faisant apparaître que la vente ne répond pas à un réel besoin de l'acquéreur ou du vendeur, par exemple en cas d'opération spéculative ou purement commerciale (cf. arrêts 1C_357/2012 du 8 janvier 2013 et 1C_497/2012 du 9 janvier 2013).
En l'occurrence, les circonstances spéciales évoquées par les recourants, loin de renverser la présomption, viennent au contraire la confirmer. Les recourants occupent le logement depuis plus de six ans avec leur fille. Leur volonté de continuer à l'occuper sur le long terme n'est pas mise en doute; le prix d'achat, de 406'000 fr., est nettement inférieur à celui d'un bien comparable au prix du marché (autour de 700'000 fr. selon les chiffres retenus en instance cantonale). Il est donc exclu d'y voir une opération spéculative. La cour cantonale relève qu'aucun des motifs prévus à l'art. 13 al. 3 RDTR n'est réalisé. Cette disposition vise toutefois exclusivement les motifs tenant à la personne du vendeur. En l'occurrence, les motifs invoqués tiennent davantage aux acheteurs qui se voient proposer l'occasion d'acquérir à un prix particulièrement attractif; selon le jugement du TAPI, le coût global de leur logement se trouverait ainsi inférieur au loyer dont ils s'acquittent actuellement. Le locataire trouve ainsi à se loger à des conditions plus favorables, ce qui ne va pas à l'encontre du but poursuivi par la LDTR.
2.5. Vu les spécificités de la cause, il n'y a pas à redouter que l'autorisation de vente soit suivie de nouvelles demandes du même genre. La crainte du précédent est dès lors sans fondement. Dans ces circonstances, le refus opposé aux recourants procède d'une pesée insoutenable des intérêts en présence et porte en outre une atteinte disproportionnée à la garantie de la propriété.
3.
Le recours doit par conséquent être admis. L'arrêt attaqué est annulé, de même que le jugement du TAPI et la décision du DAEL. La cause est renvoyée à ce dernier afin qu'il accorde l'autorisation d'aliéner. Les recourants ont expressément renoncé à des dépens. Il n'y a dès lors pas lieu de leur en accorder, y compris pour les instances précédentes. Conformément à l'art. 66 al. 4
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
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| 1 | Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
| 2 | In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie. |
| 3 | Le spese inutili sono pagate da chi le causa. |
| 4 | Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso. |
| 5 | Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale. |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé, de même que le jugement du 15 avril 2014 du Tribunal administratif de première instance et la décision du 28 octobre 2013 du Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie. La cause est renvoyée à ce dernier afin qu'il accorde l'autorisation d'aliéner.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et canton de Genève, et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 5 août 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Kurz