Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C 157/2014
Urteil vom 4. November 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Eusebio, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
1. Verein "Ja zum Seeuferweg",
2. A.________,
3. B.________,
4. C.________,
5. D.________,
6. E.________,
7. F.________,
8. G.________,
9. H.________,
10. I.________,
11. J.________,
12. K.________,
13. L.________,
14. M.________,
15. N.________,
16. O.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch
MLaw Davide Loss und MLaw Ursina Egli,
gegen
Kantonsrat des Kantons Zürich,
Limmatquai 55, Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner, vertreten durch
Rechtsanwalt Lukas Wolfer,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Seeuferwege - Änderung des kantonalen Strassengesetzes,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 25. November 2013 des Kantonsrats des Kantons Zürich.
Sachverhalt:
A.
Am 14. Dezember 2010 wurde im Kanton Zürich die Volksinitiative "Zürisee für alli" (Kantonale Volksinitiative zur Verwirklichung des Zürichsee-Uferweges gemäss kantonalem Richtplan) eingereicht. Der Kantonsrat Zürich lehnte mit Beschluss vom 29. August 2011 die in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative ab und beschloss folgenden Gegenvorschlag, ebenfalls in der Form der allgemeinen Anregung (Vorlage 4794a) :
"Das Strassengesetz (StrG) vom 27. September 1981 ist entsprechend der Bestimmung für die Verwirklichung des Radwegnetzes (§ 28 Abs. 2 StrG) dahingehend zu ergänzen, dass bis zur Fertigstellung des Uferwegnetzes auf der Grundlage des kantonalen Richtplans und der regionalen Richtpläne jährlich der Betrag von mindestens 6 Mio. Franken für den Bau von Uferwegen entlang der Zürcher Seen und Flüsse im Budget vorzusehen sind. Dieser Betrag verändert sich gemäss der Entwicklung des zürcherischen Baukostenindexes. Die Standortgemeinden sollen sich im Verhältnis zum Mehrwert an den Kosten beteiligen."
In der Folge wurde die Volksinitiative zurückgezogen und der Regierungsrat arbeitete eine dem Gegenvorschlag entsprechende Vorlage aus. Diese sah vor, § 28 des Zürcher Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) zu revidieren und ihm zwei neue Paragrafen, § 28a und § 28b, beizufügen.
Die vorberatende kantonsrätliche Kommission für Planung und Bau ergänzte die Vorlage des Regierungsrats mit einem § 28c und stellte am 2. Juli 2013 entsprechend Antrag an den Kantonsrat (Vorlage 4946a). § 28c in der Fassung des Kommissionsantrags hat folgenden Wortlaut:
" 1 Gegen den Willen der Eigentümerinnen und Eigentümer dürfen private Grundstücke für die Erstellung von Uferwegen grundsätzlich nicht beansprucht werden.
2 Die Beanspruchung ist ausnahmsweise zulässig, wenn eine andere Führung des Uferweges nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand möglich ist."
Der Kantonsrat stimmte in der 1. Lesung dem von der Kommission beantragten § 28c zunächst zu. Am 30. September 2013 reichte Kantonsrat Jakob Schneebeli indessen folgenden Änderungsantrag ein:
"§ 28c wird wie folgt geändert:
1 Gegen den Willen der Eigentümerinnen und Eigentümer dürfen private Grundstücke für die Erstellung von Uferwegen weder enteignet noch anderweitig grundsätzlich nicht beansprucht werden.
2 Die Beanspruchung ist ausnahmsweise zulässig, wenn eine andere Führung des Uferweges nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand möglich ist. "
An seiner Sitzung vom 21. Oktober 2013 beschloss der Kantonsrat, auf § 28c zurückzukommen und stimmte dem Änderungsvorschlag zu. In der Schlussabstimmung vom 25. November 2013 nahm der Kantonsrat die geänderte Vorlage (Vorlage 4946c) mit 92 : 76 Stimmen (bei 0 Enthaltungen) an. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 48 vom 6. Dezember 2013 veröffentlicht. Er hat folgenden Wortlaut:
"I. Das Strassengesetz vom 27. September 1981 wird wie folgt geändert:
Strassenfonds
§ 28. Abs. 1 unverändert.
Abs. 2 wird aufgehoben.
Abs. 3 und 4 werden zu Abs. 2 und 3.
Bau von Radwegen
§ 28 a. Bis zur Verwirklichung des Radwegnetzes auf der Grundlage der regionalen Richtpläne stellt der Kantonsrat für diesen Zweck jährlich mindestens 10 Mio. Franken entsprechend dem Stand des zürcherischen Baukostenindexes am 1. Dezember 1986 im Budget ein. Der Betrag verändert sich entsprechend der seitherigen Entwicklung des Indexes.
Bau von Uferwegen
a. Finanzierung
§ 28 b. 1 Für die Erstellung der Uferwege entlang der Zürcher Seen und Flüsse gemäss dem kantonalen Richtplan und den regionalen Richtplänen stellt der Kantonsrat jährlich mindestens 6 Mio. Franken entsprechend dem Stand des zürcherischen Baukostenindexes am [Datum der Inkraftsetzung] im Budget ein. Der Betrag verändert sich entsprechend der seitherigen Entwicklung des Indexes. Mindestens zwei Drittel dieses Betrags sind für den Bau des Uferweges am Zürichsee einzusetzen. Ein im Budget eingestellter Betrag, der nicht beansprucht wurde, verfällt.
2 Die Standortgemeinden beteiligen sich an den Kosten von Wegabschnitten, die im oder angrenzend an das Siedlungsgebiet verlaufen, sofern der Wegabschnitt:
a. in unmittelbarer Nähe des Ufers verläuft oder die Erschliessung öffentlicher Betriebe und Anlagen am Gewässer verbessert und
b. einen hohen Erholungswert aufweist.
3 Der Anteil der Gemeinden beträgt einen Fünftel der Kosten für die Planung und den Bau des Wegabschnitts, einschliesslich der Landerwerbskosten. Der Beitrag der Gemeinde wird mit der Projektfestsetzung festgelegt.
b. Beanspruchung von privatem Grundeigentum
§ 28 c. Für die Erstellung von Uferwegen dürfen Eigentümerinnen und Eigentümer privater Grundstücke nicht enteignet und ihre Grundstücke nicht anderweitig beansprucht werden.
II. Übergangsbestimmung zur Änderung vom 25. November 2013
§ 28 b gilt nicht für Projekte, die bei Inkrafttreten dieser Gesetzesänderung bereits nach § 13 StrG der Bevölkerung unterbreitet worden sind.
III. Diese Gesetzesänderung untersteht dem fakultativen Referendum."
Am 11. Februar 2014 stellte die kantonale Direktion der Justiz und des Innern den unbenutzten Ablauf der Referendumsfrist fest (Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 8 vom 21. Februar 2014).
B.
Gegen den Beschluss des Kantonsrats vom 25. November 2013 erheben der Verein "Ja zum Seeuferweg" und die 15 im Rubrum aufgelisteten Privatpersonen am 22. März 2014 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, § 28c StrG sei aufzuheben.
Der Kantonsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Beschwerdeführer halten in ihrer Replik an ihren Anträgen und Rechtsauffassungen fest. Der Kantonsrat und die Beschwerdeführer haben sich ein weiteres Mal geäussert.
Mit Präsidialverfügung vom 16. April 2014 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
1.1. Ein kantonaler Erlass kann beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (Art. 82 lit. b
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
|
a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
b | contre les actes normatifs cantonaux; |
c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal. |
|
1 | Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal. |
2 | Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 79 - 1 Les tribunaux et les autorités cantonales élues par le peuple n'appliquent pas les dispositions contraires au droit supérieur. |
|
1 | Les tribunaux et les autorités cantonales élues par le peuple n'appliquent pas les dispositions contraires au droit supérieur. |
2 | À l'exception de la Constitution et des lois, un acte normatif cantonal peut être contesté devant une juridiction suprême désignée par la loi s'il est allégué qu'il est contraire au droit supérieur. |
3 | La possibilité de contester des actes normatifs communaux est régie par la loi. |
1.2. Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. a
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
|
1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
Die Beschwerdeführer 2-16 sind natürliche Personen, die alle im Kanton Zürich wohnen. Sie bringen vor, an Uferwegen im Kanton Zürich interessiert zu sein, weil sie solche als Fussgänger oder Wanderer benutzen möchten. Damit haben sie hinreichend dargelegt, vom angefochtenen Erlass besonders berührt zu sein und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung zu haben (Art. 89 Abs. 1 lit. b
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
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1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
Ist das Beschwerderecht der Beschwerdeführer 2-16 zu bejahen, kann offen bleiben, wie es sich in dieser Hinsicht mit dem Verein "Ja zum Seeuferweg" verhält.
1.3. Nach Art. 101
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 101 Recours contre un acte normatif - Le recours contre un acte normatif doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent sa publication selon le droit cantonal. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 48 Observation - 1 Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse. |
|
1 | Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse. |
2 | En cas de transmission électronique, le moment déterminant pour l'observation d'un délai est celui où est établi l'accusé de réception qui confirme que la partie a accompli toutes les étapes nécessaires à la transmission.20 |
3 | Le délai est également réputé observé si le mémoire est adressé en temps utile à l'autorité précédente ou à une autorité fédérale ou cantonale incompétente. Le mémoire doit alors être transmis sans délai au Tribunal fédéral. |
4 | Le délai pour le versement d'avances ou la fourniture de sûretés est observé si, avant son échéance, la somme due est versée à La Poste Suisse ou débitée en Suisse d'un compte postal ou bancaire en faveur du Tribunal fédéral. |
1.4. Gerügt werden kann gemäss Art. 95
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation: |
|
a | du droit fédéral; |
b | du droit international; |
c | de droits constitutionnels cantonaux; |
d | de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires; |
e | du droit intercantonal. |
Die Beschwerdeführer rügen zum einen die Verletzung von Bundesrecht, nämlich von Art. 8 Abs. 1
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
|
1 | Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
2 | Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. |
3 | L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale. |
4 | La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie. |
|
1 | La propriété est garantie. |
2 | Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
|
1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 704 Loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR) LCPR Art. 3 Réseaux de chemins de randonnée pédestre |
|
1 | Les réseaux de chemins de randonnée pédestre, destinés surtout au délassement, se trouvent en règle générale en dehors des agglomérations. |
2 | Ils comprennent des chemins de randonnée pédestre judicieusement raccordés. D'autres chemins, en particulier des tronçons de chemins pour piétons et des routes peu fréquentées, peuvent servir de jonction. Dans la mesure du possible, ils incluront des tronçons de chemins historiques. |
3 | Les chemins de randonnée pédestre desservent notamment les zones propices à la détente, les sites (points de vue, rives, etc.), les monuments, les arrêts des transports publics ainsi que les installations touristiques. |
Zum andern berufen sie sich auf Art. 101
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 101 - L'État et les communes veillent à une occupation rationnelle du territoire, à une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'à la préservation de l'espace vital. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation: |
|
a | du droit fédéral; |
b | du droit international; |
c | de droits constitutionnels cantonaux; |
d | de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires; |
e | du droit intercantonal. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 101 - L'État et les communes veillent à une occupation rationnelle du territoire, à une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'à la préservation de l'espace vital. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
Lebensraumes sorgen können, legen sie jedoch nicht konkret dar. Auf ihre Rüge ist somit nicht einzutreten.
2.
Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn ihr nicht nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist. Eine verfassungs- bzw. bundesrechtskonforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf dadurch jedoch nicht beiseite geschoben werden (vgl. BGE 140 I 2 E. 4 S. 14; 138 I 321 E. 2 S. 323; je mit Hinweisen).
3.
3.1. Die Beschwerdeführer berufen sich zur Hauptsache auf Art. 3 Abs. 1
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 704 Loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR) LCPR Art. 3 Réseaux de chemins de randonnée pédestre |
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1 | Les réseaux de chemins de randonnée pédestre, destinés surtout au délassement, se trouvent en règle générale en dehors des agglomérations. |
2 | Ils comprennent des chemins de randonnée pédestre judicieusement raccordés. D'autres chemins, en particulier des tronçons de chemins pour piétons et des routes peu fréquentées, peuvent servir de jonction. Dans la mesure du possible, ils incluront des tronçons de chemins historiques. |
3 | Les chemins de randonnée pédestre desservent notamment les zones propices à la détente, les sites (points de vue, rives, etc.), les monuments, les arrêts des transports publics ainsi que les installations touristiques. |
Zudem gehe aus dem Wortlaut von § 28c StrG hervor, dass die betreffenden Grundstücke auch nicht anderweitig beansprucht werden dürften. Dies könne nur so verstanden werden, dass auch Beschränkungen des Eigentums unter der Schwelle der Enteignung unzulässig seien. Zu denken sei dabei insbesondere an (Lärm-) Immissionen. Im Ergebnis wäre es damit auch unzulässig, einen Weg hinter den am Ufer liegenden Grundstücken zu bauen.
Mit § 28c StrG werde gleichsam eine Art Sonderzone geschaffen, die zu einer ungerechtfertigten Privilegierung von Grundeigentümern mit Gewässeranstoss führe und das Rechtsgleichheitsgebot verletze (Art. 8 Abs. 1
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
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1 | Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
2 | Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. |
3 | L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale. |
4 | La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
3.2. Der Kantonsrat hält dem entgegen, Art. 3 Abs. 2
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
Zu bedenken sei in diesem Zusammenhang, dass Art. 3 Abs. 2 lit. c
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
|
1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
Auch der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung stosse ins Leere. Ein Seeuferweg betreffe naturgemäss nur die Eigentümer von Ufergrundstücken und zudem seien Enteignungen in Bezug auf andere Infrastrukturprojekte auch in diesem Bereich nicht ausgeschlossen.
Schliesslich könne aus der Formulierung in Art. 28c StrG, wonach auch keine anderweitige Beanspruchung zulässig sei, nicht abgeleitet werden, dass eine Wegführung hinter den am Ufer liegenden Grundstücken ebenfalls unzulässig sei. Gemeint sei eine physische Beanspruchung. Denkbar wäre, diesen Passus auf Fälle zu beziehen, bei welchen keine Enteignung mehr nötig sei, weil beispielsweise bereits eine entsprechende Dienstbarkeit oder eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zur Duldung eines Seeuferwegs bestehe.
3.3. Gemäss Art. 75
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 75 Aménagement du territoire - 1 La Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. |
|
1 | La Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. |
2 | La Confédération encourage et coordonne les efforts des cantons et collabore avec eux. |
3 | Dans l'accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons prennent en considération les impératifs de l'aménagement du territoire. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie. |
|
1 | La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie. |
2 | Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins: |
a | de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage; |
abis | d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée; |
b | de créer un milieu bâti compact; |
bbis | de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques; |
c | de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie; |
d | de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays; |
e | d'assurer la défense générale du pays; |
f | d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
|
1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie. |
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1 | La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie. |
2 | Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins: |
a | de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage; |
abis | d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée; |
b | de créer un milieu bâti compact; |
bbis | de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques; |
c | de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie; |
d | de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays; |
e | d'assurer la défense générale du pays; |
f | d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale. |
Der Umstand, dass die einzelnen Planungsgrundsätze nicht absolute Geltung beanspruchen, darf nicht dazu verleiten, ihre rechtliche Verbindlichkeit in Frage zu stellen. Planungsgrundsätze sind justiziabel und insbesondere auch für den Gesetzgeber verbindlich, soweit er raumwirksame Aufgaben wahrnimmt (BGE 112 Ia 65 E. 4 S. 68; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 14 zu Art. 3
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
3.4. Nach Art. 3 Abs. 2 lit. c
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 704 Loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR) LCPR Art. 3 Réseaux de chemins de randonnée pédestre |
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1 | Les réseaux de chemins de randonnée pédestre, destinés surtout au délassement, se trouvent en règle générale en dehors des agglomérations. |
2 | Ils comprennent des chemins de randonnée pédestre judicieusement raccordés. D'autres chemins, en particulier des tronçons de chemins pour piétons et des routes peu fréquentées, peuvent servir de jonction. Dans la mesure du possible, ils incluront des tronçons de chemins historiques. |
3 | Les chemins de randonnée pédestre desservent notamment les zones propices à la détente, les sites (points de vue, rives, etc.), les monuments, les arrêts des transports publics ainsi que les installations touristiques. |
Das Gewicht, das der Gesetzgeber der öffentlichen Zugänglichkeit der Ufer zubilligt, gebietet gemäss der Rechtsprechung eine ufernahe Wegführung, wo immer eine solche sinnvoll, möglich und zumutbar ist (BGE 118 Ia 394 E. 3a S. 398 f.; vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 29. Mai 2013 E. 6.4 f.). Ein unmittelbar dem Ufer entlang führender öffentlicher Weg verschafft der Öffentlichkeit den bestmöglichen Seezugang. Durch blosse Stichwege lässt sich ein solcher nicht gewährleisten. Der Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
Wenn das RPG lediglich von einer Erleichterung des Zuganges zu den Seeufern spricht, so ist damit gesamthaft betrachtet eine Verbesserung gegenüber der bestehenden Lage gemeint, die nur erreicht werden kann, wenn überall dort, wo dies mit verhältnismässigen Eingriffen ins Privateigentum möglich ist, der Zugang und das Begehen von See- und Flussufern in optimaler Form sichergestellt wird (Urteil 1P.241/1998 vom 25. Juni 1998 E. 3d, in: ZBl 101/2000 S. 143). Die für die Verwirklichung des Uferweges notwendigen Rechte sollen nötigenfalls auf dem Wege der formellen Enteignung erworben werden (a.a.O., E. 3e; vgl. auch Urteil 1P.438/1998 vom 1. März 1999 E. 4b).
Die den Kantonen in Art. 3 Abs. 2 lit. c
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
3.5. Die Beschwerdeführer halten fest, dass die Ufer des Zürichsees auf Kantonsgebiet zu einem Drittel öffentlich zugänglich bzw. als öffentliche Anlagen ausgestaltet seien. Der Kantonsrat ist der Auffassung, damit sei bereits ein wesentlicher Teil des Zürichseeufers öffentlich zugänglich, so unter anderem das gesamte Zürcher Seebecken, beträchtliche Teile des linken Seeufers sowie zahlreiche öffentliche Anlagen am rechten Seeufer. Er weist zudem darauf hin, dass mit dem Limmatufer, dem Greifensee etc. diverse weitere Gewässer mehrheitlich am Ufer erlebbar seien. An einem weiteren Ausbau bestehe kein öffentliches Interesse, welches Enteignungen zu rechtfertigen vermöge.
3.6. Nach dem Ausgeführten ist im Licht von Art. 3 Abs. 2 lit. c
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
|
1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
3.7. Ein generell-abstrakter Ausschluss von Enteignungen erschiene dann als zulässig, wenn die Erleichterung des öffentlichen Zugangs und der Begehung von See- und Flussufern auch auf anderem Weg als durch Enteignung gewährleistet werden könnte. In dieser Hinsicht ist Folgendes zu bedenken: Soweit die öffentliche Hand nicht bereits selbst über Ufergrundstücke verfügt, welche für den Bau eines Uferwegs beansprucht werden können, kommt als Alternative zur Enteignung einzig der freihändige Erwerb von Grundeigentum oder Wegrechten in Betracht. Wie die Beschwerdeführer zu Recht einwenden, dürfte mit diesem Vorgehen die Erstellung längerer Uferwegabschnitte jedoch praktisch verunmöglicht werden. Ein entsprechender Versuch könnte im Einzelfall schon dann scheitern, wenn sich in einer Reihe von Ufergrundstücken ein einziger Eigentümer weigern würde, die notwendigen Rechte abzutreten und eine Wegführung hinter dem betreffenden Grundstück auf Grund der konkreten Gegebenheiten nicht in Betracht fällt. Aufgrund der klaren gesetzlichen Vorgabe in Art. 28c StrG wäre in solchen Fällen eine Verhältnismässigkeitsprüfung von vornherein ausgeschlossen.
3.8. Den Planungsbehörden darf es nicht verwehrt werden, dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
3.9. Hinsichtlich des Ausschlusses von Enteignungen ist der Wortlaut von § 28c StrG klar und unzweideutig. Eine Auslegung, welche mit Art. 3 Abs. 2 lit. c
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
3.10. Aus dem Ausgeführten folgt nicht, dass es dem kantonalen Gesetzgeber verwehrt wäre, die der Planung eines Uferwegs zu Grunde liegende Interessenabwägung vorzustrukturieren und dabei dem Interesse Privater an ihrem Grundeigentum ein erhöhtes Gewicht beizumessen. Die vorberatende kantonsrätliche Kommission schlug diesen Weg ein, indem sie in ihrem Gesetzesentwurf die Beanspruchung privater Grundstücke gegen den Willen der Eigentümer zwar zuliess, dies aber nur dann, wenn eine andere Führung des Uferweges nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand möglich ist. Eine derartige Formulierung ist hinreichend offen, um in der vorgesehenen Verhältnismässigkeitsprüfung auch die Berücksichtigung der Planungsgrundsätze von Art. 3
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
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1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
4.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und die angefochtene Bestimmung des kantonalen Strassengesetzes aufzuheben. Damit erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführer einzugehen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
|
1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
|
1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
|
1 | Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
2 | En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige. |
3 | En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles. |
4 | L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie. |
5 | Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. § 28c des Zürcher Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) wird aufgehoben.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführer mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. November 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold