1C_2/2014 - 2014-04-04 - Expropriation

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 2/2014

Sentenza del 4 aprile 2014

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
1. B.B.________,
2. A.________,
patrocinati dall'avv. Fabrizio Keller,
ricorrenti,

contro

Ufficio federale delle strade (USTRA), 3003 Berna,
rappresentato dal Dipartimento del territorio del
Cantone Ticino, Sezione amministrativa immobiliare,
via Franco Zorzi 13, casella postale 2170, 6501 Bellinzona,
Commissione federale di stima del 13° Circondario, casella postale 1018, 6501 Bellinzona.

Oggetto
espropriazione,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 14 novembre 2013 dalla Corte I del Tribunale amministrativo federale.

Fatti:

A.
Il 19 settembre 2001 il Cantone dei Grigioni ha presentato al Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC) la domanda di approvazione dei piani del progetto esecutivo della circonvallazione di Roveredo, che prevedeva la demolizione del tratto autostradale attraverso l'abitato di Roveredo e l'aggiramento della località con un nuovo tracciato, parzialmente in galleria.

B.
Il progetto comporta, nel Comune di Roveredo, l'espropriazione dei fondi part. xxx e yyy, di complessivi 15'293 m2, di proprietà di B.B.________, C.B.________, D.B.________ e E.B.________, rispettivamente della comunione ereditaria fu F.B.________, composta dalle stesse persone. I fondi sono gravati da un diritto di superficie per sé stante e permanente (fondo zzz) della durata di 50 anni a far tempo dal 1° gennaio 1991 a favore della G.________ SA. Questa società anonima, iscritta a registro di commercio dal 26 marzo 1971, persegue in particolare lo scopo di gestire il Centro Sportivo H.________, composto principalmente da una pizzeria, un chiosco bar, una piscina, locali tecnici e spazi destinati ad attività sportive e di svago, nonché al campeggio.

C.
Entro il termine per le opposizioni e le notificazioni, la comunione ereditaria fu F.B.________ ha avanzato prudenzialmente una pretesa d'indennità di 3.5 milioni di franchi e la G.________ SA ha postulato a titolo cautelativo un indennizzo di 8 milioni di franchi, comprensivi di eventuali indennità per la cessazione dell'attività di B.B.________ e di A.________, amministratori e dipendenti della società. Con decisione del 23 aprile 2004 il DATEC ha approvato i piani del progetto esecutivo, dichiarando irricevibili o respingendo la maggior parte delle opposizioni, accogliendone alcune ed imponendo una serie di oneri a carico dell'istante.

D.
Decaduta la possibilità di un accordo sull'ammontare dell'indennità, gli espropriati hanno adito la Commissione federale di stima (CFS), chiedendo l'apertura della procedura di stima e l'immediato pagamento di una parte del presumibile indennizzo. Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, con decisione del 10 novembre 2010 la CFS ha imposto alla Confederazione svizzera di versare alla G.________ SA fr. 1'971'141.-- per l'espropriazione totale e definitiva del fondo zzz (diritto di superficie), fr. 57'250.-- per la perdita di inventario e fr. 90'000.-- per la perdita dovuta al bando di espropriazione. Ha inoltre stabilito in fr. 404'261.-- l'indennità a favore della comunione ereditaria fu F.B.________ per l'esproprio dei fondi part. yyy e xxx ed ha ordinato all'espropriante di versare a B.B.________ fr. 149'648.-- e ad A.________ fr. 259'632.-- per la perdita di guadagno. La CFS ha contestualmente fissato gli interessi concernenti le suddette indennità.

E.
Contro la decisione della CFS, l'espropriante ha adito il Tribunale amministrativo federale (TAF), dinanzi al quale gli espropriati hanno in seguito presentato un ricorso adesivo. Con sentenza del 14 novembre 2013, la Corte I del TAF ha parzialmente accolto il ricorso principale ed ha respinto in quanto ricevibile quello adesivo. Ha annullato sia l'indennità di fr. 90'000.-- riconosciuta dalla CFS alla G.________ SA per il preteso danno derivante dal bando di espropriazione sia le indennità di fr. 149'648.-- e di fr. 259'632.-- riconosciute a B.B.________, rispettivamente ad A.________, per la perdita di guadagno. Il TAF ha per il resto confermato le altre indennità stabilite dalla CFS ed ha assegnato agli espropriati fr. 3'000.-- a titolo di ripetibili per la procedura ricorsuale, a carico dell'espropriante.

F.
B.B.________ e A.________ impugnano questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo che sia riconosciuta loro un'indennità di fr. 306'460.-- oltre interessi, rispettivamente di fr. 370'136.-- oltre interessi, per la perdita di guadagno. Postulano inoltre che l'ammontare delle ripetibili per la procedura di ricorso dinanzi al TAF sia fissato in fr. 15'000.--. I ricorrenti lamentano sostanzialmente la violazione dell'art. 19 cpv. 1 lett. c LEspr.

G.
Il TAF comunica di rinunciare a presentare osservazioni. La CFS si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre l'USTRA chiede di respingere il gravame nella misura della sua ammissibilità.

Diritto:

1.
Contro una decisione del TAF in materia di espropriazione è data, in virtù dell'art. 87 cpv. 1 LEspr (RS 711), la via del ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale ai sensi degli art. 82 segg. LTF. Il gravame è tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c LTF) e i ricorrenti sono legittimati a ricorrere (art. 87 cpv. 2 LEspr in relazione con l'art. 78 cpv. 1 LEspr).

2.

2.1. I ricorrenti rilevano che, come peraltro accertato dalla precedente istanza, essi erano azionisti ed amministratori della G.________ SA. Quando la società era in attività percepivano in veste di dipendenti un reddito regolare, la cui perdita dovrebbe essere risarcita loro in aggiunta all'indennità riconosciuta alla società per l'espropriazione del diritto di superficie. I ricorrenti sostengono di essere stati impiegati della G.________ SA, sin dalla sua costituzione nel 1971 per quanto riguarda B.B.________, rispettivamente a partire dal 1991 per A.________, e di avere gestito la loro attività alla stregua di un'azienda di famiglia. Adducono che, contrariamente a quanto ritenuto dal TAF, con la cessazione dell'attività essi non avrebbero potuto beneficiare di un'indennità di disoccupazione essendo stati amministratori della società e suoi principali azionisti. La loro età e le condizioni del mercato al momento dell'esproprio non avrebbero d'altra parte consentito di riavviare un'attività analoga nel settore del campeggio sportivo.

2.2. La piena indennità dovuta in caso di espropriazione (cfr. art. 16 LEspr) comprende l'intero valore del diritto espropriato (art. 19 lett. a LEspr), l'importo di cui il valore venale della frazione residua viene ad essere diminuito nel caso di espropriazione parziale di un fondo o di più fondi economicamente connessi (art. 19 lett. b LEspr) e l'ammontare di tutti gli altri pregiudizi subiti dall'espropriato, in quanto possano essere previsti, nel corso ordinario delle cose, come una conseguenza dell'espropriazione (art. 19 lett. c LEspr).
L'indennità che deve essere versata per l'espropriazione di un fondo si determina di principio secondo il suo valore venale, vale a dire secondo il valore ch'esso rappresenta per un acquirente qualsiasi in funzione dell'utilizzazione attuale e di un miglior uso possibile. All'espropriato deve quindi essere assegnato l'importo che potrebbe ottenere da un compratore al quale venderebbe l'immobile. Se l'interesse finanziario dell'espropriato alla continuazione dell'utilizzo attuale della sua proprietà è superiore al valore venale, occorre indennizzarlo per il danno soggettivo che subisce per il fatto che l'uso attuale o prospettato del suo fondo è reso impossibile o viene limitato. Il diritto espropriativo non vieta quindi di considerare che l'espropriato avrebbe innanzitutto continuato la sua azienda e l'avrebbe venduta, in tutto o in parte, soltanto dopo qualche anno. In simili casi, l'indennità di espropriazione può pertanto comporsi di elementi del danno oggettivo e del danno soggettivo, senza che ne risulti una contraddizione (DTF 113 Ib 39 consid. 2a; sentenza 1E.16/1998 del 6 dicembre 1999 consid. 2a/aa).

2.3. I ricorrenti postulano il versamento di un'indennità per la perdita di reddito richiamando la succitata DTF 113 Ib 39, riportata pure da RAPHAËL EGGS ( Les "autres préjudices" de l'expropriation, 2013, pag. 357 seg.). Sostengono che la fattispecie in esame sarebbe analoga, siccome riguarderebbe un'azienda di famiglia e, come in quel caso, l'esproprio litigioso comporterebbe anche una perdita di reddito a seguito della cessazione della loro attività professionale. La citata sentenza riguarda l'indennità per l'espropriazione di un albergo in cui, conformemente all'esposta giurisprudenza, al proprietario espropriato, oltre all'indennità corrispondente al valore venale, quale elemento soggettivo è stata riconosciuta anche un'indennità per inconvenienze volta a compensare la perdita di reddito a causa dell'espropriazione della sua azienda, gestita da anni con la moglie (cfr. anche la sentenza 1E.16/1998, citata, consid. 2c). In concreto, i ricorrenti non sono però proprietari del campeggio e dei relativi impianti, riguardo ai quali non rivestono la qualità di espropriati. Titolare del diritto di superficie oggetto dell'espropriazione è infatti unicamente G.________ SA, che figura quindi quale parte espropriata nella procedura. In
quanto azionisti e dipendenti della società, i ricorrenti sono danneggiati soltanto indirettamente, o di riflesso, dall'esproprio del diritto di superficie, che colpisce in modo diretto solo la titolare dello stesso. Non sono pertanto abilitati a fare valere autonomamente eventuali indennità dell'espropriata fondate sull'art. 19 lett. c LEspr (cfr. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, 1986, pag. 307, n. 197).
I ricorrenti sostengono che, nella perizia del 22 giugno 2007 del Circondario cantonale di stima 7, i loro stipendi sarebbero stati compresi nei costi di esercizio ed avrebbero condotto a una diminuzione del valore del diritto di superficie indennizzato alla G.________ SA. Premesso ch'essi non sono abilitati a contestare pretese d'indennità di spettanza della società espropriata, che non ha adito il Tribunale federale, essi non si confrontano conformemente agli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF con il calcolo eseguito dalla CFS, e confermato dal TAF, relativo all'indennità per l'esproprio del diritto di superficie. La CFS non ha infatti semplicemente ripreso il contenuto della perizia richiamata dai ricorrenti, ma ha eseguito una propria valutazione, riconoscendo, per finire, per l'espropriazione di questo diritto un'indennità superiore all'importo stimato nella citata perizia. La censura è quindi inammissibile e non deve essere esaminata oltre.

3.

3.1. I ricorrenti criticano l'ammontare delle ripetibili (fr. 3'000.--) riconosciuto agli espropriati per la procedura ricorsuale dinanzi al TAF. Sostengono che tale importo non terrebbe conto del lavoro effettivamente prestato dal legale, superiore a 30 ore.

3.2. Secondo l'art. 116 cpv. 1 LEspr, le spese di procedura davanti al TAF, comprese le spese ripetibili dell'espropriato, sono addossate all'espropriante. Se le conclusioni dell'espropriato vengono respinte totalmente o preponderantemente, si può procedere ad una diversa ripartizione. In ogni caso, le spese provocate inutilmente sono addossate a chi le ha cagionate.
Il compenso delle spese assunte dall'espropriato per la difesa dei suoi diritti, previsto dagli art. 115 e 116 LEspr, costituisce una pura indennità processuale. Non rappresenta quindi una parte della "piena indennità" garantita dall'art. 16 LEspr e non serve perciò a risarcire "altri pregiudizi" subiti dall'espropriato giusta l'art. 19 lett. c LEspr. Il Tribunale federale esamina con riserbo l'ammontare delle ripetibili fissate nel procedimento espropriativo, siccome le istanze inferiori direttamente coinvolte sono meglio situate per valutare le prestazioni e l'impegno profuso dal legale. Il Tribunale federale modifica quindi l'importo riconosciuto a titolo di ripetibili soltanto se è manifestamente insufficiente o sproporzionatamente elevato (DTF 129 II 106 consid. 3.1 e 5).

3.3. Le suddette ripetibili di fr. 3'000.-- sono state assegnate dal TAF in modo globale all'insieme degli espropriati che si sono aggravati contro la decisione della CFS, compresi quindi la G.________ SA ed i membri della comunione ereditaria fu F.B.________, i quali non hanno però adito il Tribunale federale. Non occorre comunque esaminare se i ricorrenti in questa sede possono impugnare autonomamente tale indennità, giacché non sono oggettivamente ravvisabili motivi che permettono di ritenerla abusiva. I ricorrenti si limitano infatti ad addurre genericamente che il dispendio del loro avvocato per la procedura di ricorso dinanzi al TAF sarebbe superiore a 30 ore. Non si confrontano tuttavia con le singole prestazioni concretamente eseguite e con il tempo impiegato per ognuna di esse. D'altra parte, la causa dinanzi al TAF non ha comportato particolari atti istruttori e l'oggetto del litigio era noto al patrocinatore dei ricorrenti, che aveva già seguito la procedura dinanzi alla CFS. Il ricorso adesivo, con cui sono state chieste complessivamente indennità espropriative per oltre 1,8 milioni di franchi superiori a quanto per finire riconosciuto agli espropriati, è stato interamente respinto in quanto ammissibile da parte della
precedente istanza, che ha altresì ridotto l'indennizzo complessivo stabilito dalla CFS. Nelle esposte circostanze, ove si consideri in particolare la prevalente soccombenza dei ricorrenti nella procedura ricorsuale, le ripetibili di fr. 3'000.-- assegnate dal TAF corrispondono comunque a 10 ore lavorative rimunerate nella misura di fr. 300.-- all'ora e non possono essere ritenute manifestamente insufficienti.

4.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto in quanto ammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico dei ricorrenti (art. 116 cpv. 3 LEspr in relazione con l'art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.

3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, all'Ufficio federale delle strade, alla Commissione federale di stima del 13° Circondario e alla Corte I del Tribunale amministrativo federale.

Losanna, 4 aprile 2014

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Gadoni

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 19 - Doivent être pris en considération, pour la fixation de l'indemnité, tous préjudices subis par l'exproprié du chef de la suppression ou de la diminution de ses droits. En conséquence, l'indemnité comprend:
^a	la pleine valeur vénale du droit exproprié;
^abis	pour les terrains cultivables entrant dans le champ d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR)13, trois fois le prix maximal déterminé selon l'art. 66, al. 1, LDFR;
^b	en outre, en cas d'expropriation partielle d'un immeuble ou de plusieurs immeubles dépendant économiquement les uns des autres, le montant dont est réduite la valeur vénale de la partie restante;
^c	le montant de tous autres préjudices subis par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal des choses, comme une conséquence de l'expropriation.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 46 Suspension - 1 Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
¹	Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
^a	du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus;
^b	du 15 juillet au 15 août inclus;
^c	du 18 décembre au 2 janvier inclus.
²	L'al. 1 ne s'applique pas:
^a	aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles;
^b	à la poursuite pour effets de change;
^c	aux questions relatives aux droits politiques (art. 82, let. c);
^d	à l'entraide pénale internationale ni à l'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^e	aux marchés publics.19

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 78
¹	Ont qualité pour recourir les parties principales, ainsi que les titulaires de droits de gage, de charges foncières et d'usufruits, dans la mesure où la décision de la commission d'estimation leur fait subir une perte.
²	La partie adverse peut, dans le délai de dix jours à compter de la réception du recours par le Tribunal administratif fédéral, se joindre à ce recours et prendre des conclusions comme si elle avait formé un recours indépendant.91 Ces conclusions doivent être motivées. Lorsque le recours principal est retiré ou qu'il est déclaré irrecevable, le recours joint devient caduc.92

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 87 - 1 Les décisions du Tribunal administratif fédéral peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral97.
²	La qualité pour recourir est régie par l'art. 78, al. 1. Au surplus, la procédure est régie par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 116
¹	Les frais causés par la procédure devant le Tribunal administratif fédéral, y compris les dépens alloués à l'exproprié, sont supportés par l'expropriant.121 Lorsque les conclusions de l'exproprié sont rejetées intégralement ou en majeure partie, les frais peuvent être répartis autrement. Les frais causés inutilement seront supportés dans chaque cas par celui qui les a occasionnés.
²	Dans les cas énumérés à l'art. 114, al. 3, les frais doivent être répartis selon les règles générales de la loi fédérale de procédure civile fédérale du 4 décembre 1947122.
³	Dans la procédure devant le Tribunal fédéral, la répartition des frais est régie par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral123.124

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.