9C_356/2011 - 2012-02-03 - Assurance-invalidité - Invalidenversicherung (Verwaltungsverfahren)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

9C_356/2011 {T 0/2}

Urteil vom 3. Februar 2012
II. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichter Borella, Bundesrichterin Pfiffner Rauber,
Gerichtsschreiber Schmutz.

Verfahrensbeteiligte
S.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Stephanie Schwarz,
Beschwerdeführerin,

gegen

IV-Stelle des Kantons Zürich,
Röntgenstrasse 17, 8005 Zürich,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Invalidenversicherung (Verwaltungsverfahren),

Beschwerde gegen den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich
vom 8. März 2011.

Sachverhalt:

A.
A.a Mit Verfügung vom 22. März 1996 sprach die IV-Stelle des Kantons Zürich der 1954 geborenen S.________ ab 1. April 1994 eine ganze Rente der Invalidenversicherung zu. Der Anspruch wurde in den Jahren 1997, 2000, 2004 und 2006 revisionsweise bestätigt.
A.b Im Rahmen eines im November 2009 eingeleiteten Revisionsverfahrens weigerte sich S.________, eine bei Frau Dr. med. T.________, Innere Medizin FMH, speziell Rheumaerkrankungen, begonnene internistisch-rheumatologische Begutachtung fortzuführen; auch verweigerte sie die von der IV-Stelle angeordnete Exploration durch Dr. med. K.________, Psychiatrie und Psychotherapie FMH. Ihr Rechtsvertreter stellte am 30. September 2010 ein Ausstandsbegehren, in dem er den beiden Experten Voreingenommenheit vorwarf und ihnen die Gewähr für eine unabhängige und unvoreingenommene Begutachtung absprach. Mit Schreiben vom 16. November 2010 forderte die IV-Stelle die Versicherte auf, ihrer Mitwirkungspflicht nachzukommen und sich den restlichen Begutachtungsschritten bei Frau Dr. med. T.________ und der Exploration durch Dr. med. K.________ zu unterziehen. Sie wies auf die Folgen einer Nichtmitwirkung hin: Es sei davon auszugehen, dass die Rente zumindest für die Dauer der Widersetzlichkeit sistiert werden könne. Dabei werde grundsätzlich weder ein Mahn- und Bedenkzeit- noch ein Vorbescheidverfahren durchzuführen sein.
A.c Mit Schreiben vom 22. November 2010 forderte der Rechtsvertreter den Erlass einer anfechtbaren Verfügung über die geltend gemachten Ausstandsgründe. Er erklärte, die Versicherte sei jederzeit bereit, sich einer Begutachtung durch unabhängige und unvoreingenommene Experten zu unterziehen. Am 3. Dezember 2010 intervenierte der Rechtsvertreter erneut bei der IV-Stelle: Die Gutachterin Dr. med. T.________ habe die Versicherte mehrfach telefonisch gedrängt, sich der weiteren Exploration zu unterziehen bzw. zu erklären, warum sie ein Ausstandsbegehren gestellt habe. Dies zeige eine persönliche Involviertheit der Expertin, welche an ihrer objektiven Haltung zweifeln lasse. Ohne sich dazu und zu den gestellten Ausstandsbegehren zu äussern, hob die IV-Stelle die Invalidenrente mit Verfügung vom 14. Dezember 2010 auf Ende Januar 2011 auf.

B.
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich wies die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 8. März 2011 ab.

C.
S.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Verfügung vom 14. Dezember 2010; die Sache sei zu ergänzenden Abklärungen, zur Durchführung eines Vorbescheidverfahrens sowie zu neuer Verfügung über den Rentenanspruch an die IV-Stelle zurückzuweisen; ferner ersucht sie um unentgeltliche Rechtspflege, wobei Rechtsanwältin Stephanie Schwarz im vor- und letztinstanzlichen Verfahren zur unentgeltlichen Rechtsvertreterin zu ernennen sei.
Die IV-Stelle beantragt Abweisung der Beschwerde, Vorinstanz und Bundesamt für Sozialversicherungen verzichten auf Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzung gemäss den Art. 95 f . BGG erhoben werden. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG), und kann deren Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG; vgl. auch Art. 97 Abs. 1 BGG). Mit Blick auf diese Kognitionsregelung ist aufgrund der Vorbringen in der Beschwerde ans Bundesgericht zu prüfen, ob der angefochtene Gerichtsentscheid in der Anwendung der massgeblichen materiell- und beweisrechtlichen Grundlagen (u.a.) Bundesrecht verletzt (Art. 95 lit. a BGG), einschliesslich einer allfälligen rechtsfehlerhaften Tatsachenfeststellung (Art. 97 Abs. 1 , Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.
Vorab ist gerügt, die Beschwerdegegnerin habe die Aufhebung der Rente ohne die Durchführung des Vorbescheidverfahrens verfügt. Die Durchführung eines Mahn- und Bedenkzeitverfahrens ersetze das Vorbescheidverfahren nicht, da hier nicht über eine vorübergehende Sistierung sondern eine definitive Einstellung der Rente verfügt worden sei. Zudem sei das im Rahmen des Mahn- und Bedenkzeitverfahrens ergangene Schreiben vom 16. November 2010 mit widersprüchlichen und unklaren Androhungen versehen gewesen.

3.
3.1 Gemäss Art. 57a IVG teilt die IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid über ein Leistungsbegehren oder den Entzug oder die Herabsetzung einer bisher gewährten Leistung mittels Vorbescheid mit. Die Parteien haben nach Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 42 Satz 1 ATSG Anspruch auf rechtliches Gehör; sie müssen nicht angehört werden vor Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind (Art. 42 Satz 2 ATSG; BGE 134 V 97 E. 2.8.1 S. 106).

3.2 Art. 58 IVG regelt die Leistungszusprache im formlosen Verfahren. Gestützt auf diese Norm ist in Art. 74ter IVV festgelegt, dass die dort aufgeführten Leistungen ohne Erlass eines Vorbescheides oder einer Verfügung zugesprochen oder weiter ausgerichtet werden können, sofern die Anspruchsvoraussetzungen offensichtlich erfüllt sind und den Begehren der versicherten Person vollumfänglich entsprochen wird. Die Beschwerdeführerin schliesst daraus e contrario, dass bei Verweigerung bzw. Einstellung und Aufhebung von Leistungen der Erlass eines Vorbescheides vorgeschrieben ist.

3.3 Von den in Art. 74ter lit. a -f IVV geregelten Leistungsbereichen mit formlosen Verfahren ist hier der Tatbestand gemäss lit. f einschlägig: Renten und Hilflosenentschädigungen können nach einer von Amtes wegen durchgeführten Revision weiter ausgerichtet werden, sofern die Anspruchsvoraussetzungen offensichtlich erfüllt sind und den Begehren der versicherten Person vollumfänglich entsprochen wird. Wird demnach im Rahmen einer Leistungsrevision eine sich zu Ungunsten der versicherten Person auswirkende Änderung der Verhältnisse festgestellt, ist die Voraussetzung für den Verzicht auf ein Vorbescheidverfahren grundsätzlich nicht gegeben. Die Beschwerdegegnerin konnte nicht davon ausgehen, mit der Aufhebung der seit 1994 ausgerichteten ganzen Rente den Begehren der Beschwerdeführerin vollumfänglich zu entsprechen.

3.4 Ein Verzicht auf das Vorbescheidverfahren war hier aber primär nicht statthaft, weil die Rentenaufhebungsverfügung ohne Einsprache-verfahren direkt gerichtlich anzufechten war. Die Beschwerdegegnerin hat vor Erlass der Verfügung lediglich angedroht, die Rente für die Dauer der Widersetzlichkeit zu sistieren. Von der verfügten und vorinstanzlich ausdrücklich geschützten Rentenaufhebung war nie die Rede. Vor Erlass der leistungsaufhebenden Verfügung hätte zu einem entsprechenden Vorbescheid das rechtliche Gehör gewährt werden müssen. Es ist nur sehr zurückhaltend anzunehmen, dass bei Unterlassung des Vorbescheidverfahrens eine Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren möglich ist (BGE 134 V 97 E. 2.9.2 S. 108 f. mit zahlreichen Hinweisen; zum vorliegenden Sachverhalt insbesondere auch BGE 116 V 182 E. 3c S. 187). Es kann nur in speziell gelagerten Ausnahmefällen auf das Vorbescheid-verfahren verzichtet werden (vgl. BGE 134 V 97 E. 2.8.2 und 2.9.1 S. 107 f. mit Hinweisen). Ein solcher Ausnahmefall war hier nicht gegeben.

4.
Da die rentenaufhebende Verfügung ohne Durchführung des Vorbescheidverfahrens erging und die Verletzung des rechtlichen Gehörs vor dem kantonalen Gericht nicht geheilt worden ist, sind die Verfügung und der vorinstanzliche Entscheid schon aus diesem Grund aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin wird nach Durchführung eines rechtsgültigen Abklärungs- und Verfügungsverfahrens über den Rentenanspruch unter allen, je nach Entwicklung in Betracht fallenden Rechtstiteln (inkl. Art. 21 Abs. 4 ATSG) neu verfügen.

5.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin als unterliegender Partei auferlegt (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie hat der Beschwerdeführerin überdies eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 8. März 2011 und die Verfügung der IV-Stelle des Kantons Zürich vom 14. Dezember 2010 werden aufgehoben. Die Sache wird an die IV-Stelle des Kantons Zürich zurückgewiesen, damit sie, nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen, über den Rentenanspruch neu verfüge.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'800.- zu entschädigen.

4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 3. Februar 2012

Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Meyer

Der Gerichtsschreiber: Schmutz

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 831.20 Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI) LAI Art. 57^a Préavis - 1 Au moyen d'un préavis, l'office AI communique à l'assuré toute décision finale qu'il entend prendre au sujet d'une demande de prestations, ou au sujet de la suppression ou de la réduction d'une prestation déjà allouée ainsi que toute décision qu'il entend prendre au sujet d'une suspension à titre provisionnel des prestations.327 L'assuré a le droit d'être entendu, conformément à l'art. 42 LPGA328.
¹	Au moyen d'un préavis, l'office AI communique à l'assuré toute décision finale qu'il entend prendre au sujet d'une demande de prestations, ou au sujet de la suppression ou de la réduction d'une prestation déjà allouée ainsi que toute décision qu'il entend prendre au sujet d'une suspension à titre provisionnel des prestations.327 L'assuré a le droit d'être entendu, conformément à l'art. 42 LPGA328.
²	Lorsque la décision prévue touche l'obligation d'un autre assureur d'allouer des prestations, l'office AI entend celui-ci avant de rendre une décision.
³	Les parties peuvent faire part de leurs observations concernant le préavis dans un délai de 30 jours.329

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 831.201 Règlement du 17 janvier 1961 sur l'assurance-invalidité (RAI) RAI Art. 74^ter Octroi de prestations sans décision - Si les conditions permettant l'octroi d'une prestation sont manifestement remplies et qu'elles correspondent à la demande de l'assuré, les prestations suivantes peuvent être accordées ou prolongées sans notification d'un préavis ou d'une décision (art. 58 LAI):316
^a	les mesures médicales;
^abis	les mesures de réinsertion préparant à la réadaptation professionnelle;
^b	les mesures d'ordre professionnel;
^c	...
^d	les moyens auxiliaires;
^e	le remboursement de frais de voyage;
^f	les rentes et les allocations pour impotent à la suite d'une révision effectuée d'office, pour autant qu'aucune modification de la situation propre à influencer le droit aux prestations n'ait été constatée;
^g	la prestation transitoire.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 21 - 1 Si l'assuré a aggravé le risque assuré ou en a provoqué la réalisation intentionnellement ou en commettant intentionnellement un crime ou un délit, les prestations en espèces20 peuvent être temporairement ou définitivement réduites ou, dans les cas particulièrement graves, refusées.
¹	Si l'assuré a aggravé le risque assuré ou en a provoqué la réalisation intentionnellement ou en commettant intentionnellement un crime ou un délit, les prestations en espèces20 peuvent être temporairement ou définitivement réduites ou, dans les cas particulièrement graves, refusées.
²	Les prestations en espèces dues aux proches ou aux survivants de l'assuré ne sont réduites ou refusées que si ceux-ci ont provoqué la réalisation du risque intentionnellement ou en commettant intentionnellement un crime ou un délit.
³	Dans la mesure où des assurances sociales ayant le caractère d'assurance de perte de gain ne prévoient aucune prestation en espèces pour les proches, les prestations en espèces ne peuvent être réduites en vertu de l'al. 1 que de moitié. Pour l'autre moitié, la réduction prévue à l'al. 2 est réservée.
⁴	Les prestations peuvent être réduites ou refusées temporairement ou définitivement si l'assuré se soustrait ou s'oppose, ou encore ne participe pas spontanément, dans les limites de ce qui peut être exigé de lui, à un traitement ou à une mesure de réinsertion professionnelle raisonnablement exigible et susceptible d'améliorer notablement sa capacité de travail ou d'offrir une nouvelle possibilité de gain. Une mise en demeure écrite l'avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de réflexion convenable doit lui avoir été adressée. Les traitements et les mesures de réadaptation qui présentent un danger pour la vie ou pour la santé ne peuvent être exigés.
⁵	Si l'assuré exécute une peine ou une mesure, le paiement des prestations pour perte de gain peut être partiellement ou totalement suspendu durant la durée de la peine. S'il se soustrait à l'exécution d'une peine ou d'une mesure, le paiement des prestations pour perte de gain est suspendu à partir du moment où la peine ou la mesure aurait dû être exécutée. Les prestations destinées à l'entretien des proches visées à l'al. 3 sont exceptées.21

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.