1C_238/2016 - 2016-12-02 - Droits politiques - Ungültigerklärung einer Volksinitiative

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C 238/2016

Urteil vom 2. Dezember 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
1. Alexandros Guekos,
2. Samuel Rüegg,
3. Anita Gehrig,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Viktor Rüegg,

gegen

Stadt Luzern,
handelnd durch den Stadtrat Luzern, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern,
handelnd durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.

Gegenstand
Ungültigerklärung einer Volksinitiative,

Beschwerde gegen das Urteil vom 26. April 2016 des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung.

Sachverhalt:

A.
Die vormaligen Gemeinden Luzern und Littau schlossen sich per 1. Januar 2010 zur vereinigten Gemeinde Luzern zusammen. Während für die vereinigte Gemeinde die Erlasse der ehemaligen Gemeinde Luzern in Kraft blieben, wurden die Erlasse der Gemeinde Littau - von einzelnen Ausnahmen abgesehen - auf das Datum der Gemeindefusion hin aufgehoben. Nicht aufgehoben wurde unter anderem das Bau- und Zonenreglement für das Gemeindeteilgebiet von Littau.
Der Grosse Stadtrat von Luzern beschloss am 17. Januar 2013 eine neue Bau- und Zonenordnung (BZO), bestehend aus dem Bau- und Zonenreglement (BZR) sowie dem Zonenplan, aufgeteilt in 14 Teilzonenpläne. Nicht in die Ortsplanungsrevision miteinbezogen wurde das Teilgebiet der ehemaligen Gemeinde Littau. Für das Teilgebiet der vormaligen Gemeinde Luzern bezeichnet die revidierte Ortsplanung mehrere Standorte, welche für Hochhäuser vorgesehen sind. Die Stimmberechtigten der Stadt Luzern stimmten der neuen BZO am 9. Juni 2013 zu. Mit Entscheid vom 3. Juni 2014 genehmigte der Regierungsrat die revidierte Ortsplanung mit einigen Vorbehalten.
Gleichzeitig mit der Genehmigung der neuen Ortsplanung wies der Regierungsrat eine unter anderem von Alexandros Guekos dagegen erhobene Beschwerde, welche sich gegen die Ausscheidung eines Hochhausstandorts am Bundesplatz richtete, ab, soweit er darauf eintrat. Die gegen diesen Entscheid erhobenen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C 398/2015 vom 9. August 2016).

B.
Am 27. Juni 2014 reichten Alexandros Guekos, Samuel Rüegg und Anita Gehrig bei der Stadt Luzern die Initiative "Für ein intaktes Stadtbild (Stadtbild-Initiative) " in der Form der allgemeinen Anregung mit dem folgenden Wortlaut ein:

1. a) Die BZO des Stadtteils Luzern lässt Hochhausstandorte nur in folgenden fünf Gebieten zu:

- Büttenen (nördlich Kreuzbuchstrasse)
- Reussport und Reussmatt
- zwischen Damm- und Sentimattstrasse
- entlang der Bernstrasse
- entlang der Eichwaldstrasse

b) In der BZO des Stadtteils Littau sind Hochhausstandorte gemäss Hochhauskonzept der Regionalplanung Luzern zugelassen.
2. Der Beschluss des Grossen Stadtrates über neu ausgeschiedene Hochhausstandorte ist für jedes einzelne Gebiet dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

3. Übergangsrechtlich gilt diese Einschränkung der zulässigen Hochhausstandorte für alle am 1.4.2015 vor erster Instanz noch rechtshängigen Baubewilligungsverfahren. Zugelassen bleiben demgegenüber bereits erstellte Hochhäuser sowie Hochhausstandorte, für die bis 1.4.2015 erstinstanzlich eine Baubewilligung erteilt worden ist.

Mit Beschluss vom 21. Mai 2015 erklärte der Grosse Stadtrat die Initiative für ungültig. Gegen diesen Beschluss erhoben das Initiativkomitee bzw. dessen Mitglieder Beschwerde, welche vom Regierungsrat des Kantons Luzern am 1. September 2015 abgewiesen wurde. Eine vom Initiativkomitee bzw. von dessen Mitgliedern dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Kantonsgericht am 26. April 2016 ab.

C.
Gegen das Urteil des Kantonsgerichts vom 26. April 2016 haben Alexandros Guekos, Samuel Rüegg und Anita Gehrig am 24. Mai 2016 gemeinsam Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, das angefochtene Urteil sowie der Beschluss des Grossen Stadtrats vom 21. Mai 2015 seien aufzuheben. Die Volksinitiative "Für ein intaktes Stadtbild (Stadtbild-Initiative) " sei für gültig zu erklären und die Stadt Luzern anzuweisen, die Initiative den Stimmberechtigten zur Abstimmung zu unterbreiten. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Stadt Luzern beantragt Beschwerdeabweisung. Der Regierungsrat hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Vorinstanz hat auf eine Vernehmlassung verzichtet und beantragt Beschwerdeabweisung.

Erwägungen:

1.
Das Urteil des Kantonsgerichts vom 26. April 2016 ist nach Art. 82 lit. c sowie Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar. Mit der so genannten Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden, unter anderem, eine Volksinitiative sei zu Unrecht für ungültig erklärt worden. Die Beschwerdeführer sind in der Stadt Luzern stimm- und wahlberechtigt und somit nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 sowie Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 BGG) einzutreten.

2.
Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (vgl. Art. 95 BGG). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 141 I 186 E. 3 S. 189 mit Hinweisen).

3.
Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Urteil fest, die Stimmberechtigten der Stadt Luzern hätten erst am 9. Juni 2013 der neuen BZO und damit unter anderem auch den für im Stadtteil Luzern für Hochhäuser vorgesehenen Standorten zugestimmt. Sie führte aus, es sei nicht zu erkennen, dass sich insoweit Anhaltspunkte rechtlicher oder tatsächlicher Natur eingestellt hätten, welche Anlass für eine Revision der Zonenplanung geben könnten. Einer Abstimmung über die Stadtbild-Initiative stehe daher das in Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) verankerte Prinzip der Planbeständigkeit entgegen, womit die Volksinitiative höherrangigem Recht widerspreche. Deshalb sei nicht zu beanstanden, dass die Initiative in Anwendung von § 145 Abs. 1 und 2 des kantonalen Stimmrechtsgesetzes vom 25. Oktober 1988 (StRG; SRL Nr. 10) für ungültig erklärt worden sei.

4.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Vorinstanz habe eine entscheidrelevante Tatsache ausgeblendet, nämlich dass die Stadt Luzern gemäss dem Vertrag über die Fusion der Gemeinden Littau und Luzern vom 20. Juni 2007 verpflichtet sei, eine einheitliche BZO für das gesamte Gemeindegebiet der vereinigten Gemeinde Luzern zu erarbeiten. Die Beschwerdeführer legen allerdings nicht substanziiert dar, inwiefern die Vorinstanz den entscheidrelevanten Sachverhalt insoweit offensichtlich unrichtig oder im Sinne von Art. 95 BGG rechtsverletzend festgestellt haben sollte. Dies ist auch nicht ersichtlich, zumal sich die Vorinstanz mit dem erwähnten Einwand sehr wohl auseinandergesetzt hat (vgl. E. 5.4 des angefochtenen Urteils). Dem Urteil des Bundesgerichts ist der Sachverhalt zugrunde zu legen, den die Vorinstanz festgestellt hat (vgl. Art. 97 Abs. 1 sowie Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG).

5.
Die Beschwerdeführer rügen sodann eine Verletzung von § 131 Abs. 2 StRG i.V.m. Art. 6 der Gemeindeordnung der Stadt Luzern vom 7. Februar 1999, wo geregelt ist, welchen Inhalt Gemeindeinitiativen haben können und in welcher Form sie einzureichen sind. Darauf ist nicht weiter einzugehen, weil die Beschwerdeführer nicht darlegen und auch nicht ersichtlich ist, inwiefern das vorinstanzliche Urteil diese Bestimmungen verletzen sollte (vgl. Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG).

6.
Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, die Stadtbild-Initiative hätte nicht für ungültig erklärt werden dürfen. Sie rügen, die Vorinstanz habe Art. 21 Abs. 2 RPG willkürlich ausgelegt und Art. 34 Abs. 1 BV verletzt.

6.1. Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet die politischen Rechte auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene in abstrakter Weise, während sich der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfaltigen Teilgehalten in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone ergibt (vgl. BGE 141 I 186 E. 3 S. 189; 140 I 394 E. 8.2 S. 402; je mit Hinweisen). Gemäss § 145 Abs. 1 StRG ist ein Volksbegehren ungültig, wenn es rechtswidrig oder eindeutig undurchführbar ist. Rechtswidrig ist es nach § 145 Abs. 2 StRG unter anderem, wenn der verlangte Beschluss gegen übergeordnetes Recht verstösst (lit. f). Indem die Beschwerdeführer geltend machen, die Stadtbild-Initiative hätte nicht wegen Unvereinbarkeit mit Art. 21 Abs. 2 RPG für ungültig erklärt werden dürfen, rügen sie sinngemäss eine unrichtige Anwendung von § 145 Abs. 1 und 2 StRG i.V.m. Art. 34 Abs. 1 BV und Art. 21 Abs. 2 RPG.

6.2. Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 139 I 292 E. 5.7 S. 296 mit Hinweisen). Eine Initiative ist nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit dann nicht als Ganzes, sondern nur teilweise für ungültig zu erklären, wenn vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner der Initiative hätten den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden wäre. Dies ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung ist, sondern noch ein sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung ergibt, so dass die Initiative nicht ihres wesentlichen Gehaltes beraubt wird (BGE
139 I 292 E. 7.2.3 S. 298 f. mit Hinweisen).

6.3.

6.3.1. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Hingegen hat der Grundeigentümer keinen Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone. Planung und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden. Für die Beurteilung, ob die Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung namentlich der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.2 S. 413 f.; Urteil 1C 513/2014 vom 13. Mai 2016 E. 4.2; je mit Hinweisen). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 233 mit Hinweis). Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Abs. 1 RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich
einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteil 1C 513/2014 vom 13. Mai 2016 E. 4.2 mit Hinweisen).

6.3.2. Am 17. Januar 2013 beschloss der Grosse Stadtrat die neue BZO für das Gebiet der vormaligen Gemeinde Luzern. Mit der Revision wurden verschiedene Hochhausstandorte festgelegt. Am 9. Juni 2013 stimmten die Stimmberechtigten der Stadt Luzern der neuen BZO zu. Am 3. Juni 2014 genehmigte sie der Regierungsrat mit einigen Vorbehalten. Am 27. Juni 2014 wurde die Stadtbild-Initiative den Behörden unterbreitet.
Die Stadtbild-Initiative wurde zwar in der Form der allgemeinen Anregung eingereicht. Sie ist allerdings insoweit konkret, dass sie ausdrücklich auf eine Änderung der erst kürzlich totalrevidierten BZO abzielt, indem verschiedene darin als Hochhausstandorte vorgesehene Gebiete nicht mehr als solche zugelassen sein sollen und dafür andere, bisher nicht als Hochhausstandorte vorgesehene Gebiete unter dem Vorbehalt des fakultativen Referendums neu als solche ausgeschieden werden könnten. Eine Änderung der BZO im Sinne der Initiative wäre nach dem bereits Ausgeführten nur mit Art. 21 Abs. 2 RPG zu vereinbaren, wenn sich die Verhältnisse seit dem Erlass bzw. der Genehmigung der BZO erheblich verändert hätten, wobei der Umstand, dass die Ortsplanung erst vor wenigen Jahren totalrevidiert wurde, grundsätzlich für die Beständigkeit der BZO spricht. Eine Planänderung im Sinne der Initiative wäre von Bundesrechts wegen nur zulässig, wenn gewichtige Gründe dafür sprächen.

6.3.3. Die Beschwerdeführer machen geltend, die neue BZO sei von vornherein nur unter dem Vorbehalt erlassen worden bzw. habe nur unter dem Vorbehalt erlassen werden können, dass die fusionierte Gemeinde Luzern verpflichtet sei, in naher Zukunft eine integrale Nutzungsplanung für das gesamte Gemeindegebiet zu erarbeiten, d.h. inklusive des Gebiets der ehemaligen Gemeinde Littau. Damit komme der neuen BZO von vornherein wenig Bestandeskraft zu. Die anstehende Erarbeitung einer für das gesamte Gemeindegebiet geltenden Ortsplanung gebiete es, auch die Frage der Hochhausstandorte neu zu evaluieren und neu zu regeln. In diesem Sinne sei die Stadtbild-Initiative zu verstehen, zumal diese ein völlig neues, für das gesamte Gemeindegebiet geltendes Hochhauskonzept vorsehe.

6.3.4. Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab (Art. 2 Abs. 1 RPG). Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Art. 15 Abs. 1 RPG bzw. Art. 15 lit. a RPG in der vor dem 1. Mai 2014 geltenden Fassung [Art. 15 lit. a aRPG]). Die richtige Dimensionierung der Bauzonen erfordert eine Gesamtschau aller Bauzonen in einer Gemeinde (vgl. BGE 140 II 25 E. 4.4 S. 31 und E. 6 S. 33; Urteil 1C 40/2016 vom 5. Oktober 2016 E. 3.6.1).
Die Stadt Luzern war im Rahmen der Totalrevision der BZO für das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Luzern mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 RPG sowie Art. 15 Abs. 1 RPG bzw. Art. 15 lit. a aRPG verpflichtet, auch das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Littau in die Planung miteinzubeziehen, selbst wenn sie zu diesem Zeitpunkt noch davon absah, die Ortsplanung für beide Gebiete formell zusammenzuführen. Hätte die Stadt Luzern im Rahmen der Totalrevison der BZO das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Littau hingegen gänzlich ausser Acht gelassen und hätte dies dazu geführt, dass die Hochhausplanung aus einer gesamtstädtischen Sicht mit Blick auf das Bundesrecht als unsachgemäss oder gar rechtswidrig betrachtet werden müsste, könnte dies für die Zulässigkeit einer Änderung der Hochhausplanung sprechen, zumal sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Frage des Vorrangs der Rechtssicherheit und Planbeständigkeit in der vollen Tragweite nur für bundesrechtskonforme Pläne stellt (BGE 118 Ia 151 E. 5c S. 160; Urteil 1C 821/2013 vom 30. März 2015 E. 7.7). Dass dem so wäre, ist allerdings nicht ersichtlich. Die Stadt Luzern hat im vorinstanzlichen Verfahren nachvollziehbar ausgeführt, die Bau- und Zonenordnung für das Gebiet der ehemaligen
Gemeinde Littau sei zwar nicht formell in die neue BZO integriert worden, bei deren Ausgestaltung aber berücksichtigt worden. Namentlich seien die Einwohner- und Arbeitsplatzkapazitäten aus einer gesamtstädtischen Sicht gewürdigt worden. Die neue Zonenordnung für das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Luzern sei auf die bestehende Zonenordnung für das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Littau abgestimmt worden. Eine erneute Totalrevision der BZO für das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Luzern sei in nächster Zeit nicht geplant, sondern bloss eine Zusammenführung mit der Ortsplanung der ehemaligen Gemeinde Littau. Was die totalrevidierte BZO für das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Luzern angehe, würden im Rahmen dieser Zusammenführung mit Blick auf den Grundsatz der Planbeständigkeit nur Anpassungen vorgenommen, die aufgrund geänderter Vorgaben des Bundes und des Kantons notwendig seien (vgl. auch den Bericht und Antrag des Stadtrats an den Grossen Stadtrat "Zusammenführung Bau- und Zonenordnungen Stadtteile Littau und Luzern" vom 9. September 2015, S. 3).
Die Beschwerdeführer machen zwar geltend, die Nutzungsordnungen der beiden Gemeindegebiete seien bisher nicht aufeinander abgestimmt, und die Zusammenführung bedinge eine gegenseitige Anpassung und Optimierung beider Ortsplanungen, namentlich eine Neuevaluation der Hochhausstandorte. Sie führen allerdings in ihrer Beschwerde nicht aus, inwiefern im Rahmen der Totalrevision der BZO das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Littau ungenügend in die Planung einbezogen worden sein sollte. Insbesondere legen die Beschwerdeführer nicht konkret dar und ist nicht ersichtlich, inwiefern die Planung der Hochhausstandorte für das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Luzern mit Blick auf die Fusion mit der Gemeinde Littau als unsachgemäss oder gar rechtswidrig betrachtet werden müsste. Der Ansicht der Beschwerdeführer, wonach der neuen BZO hinsichtlich der ausgeschiedenen Hochhausstandorte wegen der bevorstehenden Zusammenführung der beiden Ortsplanungen von vornherein wenig Bestandeskraft zukomme, kann deshalb nicht gefolgt werden.

6.3.5. Weitere Umstände, die für die Zulässigkeit einer Änderung der erst kürzlich erlassenen Hochhausplanung im Sinne der Stadtbild-Initiative sprechen könnten, werden von den Beschwerdeführern nicht dargetan und sind nicht ersichtlich. Die Vorinstanz hat im Ergebnis zu Recht festgehalten, dass die mit der Initiative beabsichtigte Änderung der BZO für das Teilgebiet der ehemaligen Gemeinde Luzern im Widerspruch zum Grundsatz der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG steht.

6.4. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Stadtbild-Initiative kein Sinn beigemessen werden kann, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt. Die Rüge der Beschwerdeführer, die Bestätigung der Ungültigerklärung der Stadtbild-Initiative durch die Vorinstanz verstosse gegen § 145 Abs. 1 und 2 StRG i.V.m. Art. 34 Abs. 1 BV und Art. 21 Abs. 2 RPG, erweist sich als unbegründet.

6.5. Wie schon vor der Vorinstanz beantragen die Beschwerdeführer nicht, die Stadtbild-Initiative sei eventualiter nur teilweise für ungültig zu erklären. Dies kommt auch nicht in Frage, weil die Initiative ohne die angestrebte Änderung der BZO für das Gemeindegebiet der ehemaligen Gemeinde Luzern ihres wesentlichen Gehalts beraubt wird, ohne dass der verbleibende Teil noch ein sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung ergibt.

7.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahren sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Luzern, dem Regierungsrat des Kantons Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 2. Dezember 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
^1bis	Lorsqu'une procédure en matière civile a été menée en anglais devant l'autorité précédente, les mémoires peuvent être rédigés en anglais.15
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.16 17
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique18. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.19
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
¹	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
²	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.90

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.100

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 2 Obligation d'aménager le territoire - 1 Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder.
¹	Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder.
²	Ils tiennent compte des effets que leurs autres activités peuvent indirectement avoir sur l'organisation du territoire.
³	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.