C_113/04 - 2004-09-02 - Assurance-chômage

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Sozialversicherungsabteilung
des Bundesgerichts

Prozess
{T 7}
C 113/04

Urteil vom 2. September 2004
III. Kammer

Besetzung
Präsidentin Leuzinger, Bundesrichter Lustenberger und Kernen; Gerichtsschreiberin Hofer

Parteien
T.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Advokat Silvan Ulrich, Postgasse 3, 4147 Aesch,

gegen

Kantonale Amtsstelle für Arbeitslosenversicherung Basel-Stadt, Hochstrasse 37, 4053 Basel, Beschwerdegegnerin

Vorinstanz
Sozialversicherungsgericht Basel-Stadt, Basel

(Entscheid vom 5. Mai 2004)

Sachverhalt:
A.
Die 1960 geborene türkische Staatsangehörige T.________ ist seit Anfang Mai 2002 als arbeitslos gemeldet. Am 26. November 2002 wurde sie angewiesen, als gelernte Schneiderin an einem Programm zur vorübergehenden Beschäftigung mit integriertem Kursteil in der S.________ GmbH (Textilprodukte, Bügelservice, Flick- und Änderungsservice, Spezialanfertigungen) teilzunehmen. Nachdem die Versicherte dem Personalberater des Regionalen Arbeitsvermittlungszentrums (RAV) am 2. Dezember 2002 mitgeteilt hatte, sie könne nicht mehr am Beschäftigungsprogramm teilnehmen, forderte dieser sie nach Klärung der Situation anlässlich des Beratungsgesprächs vom 3. Dezember 2002 auf, diese Tätigkeit wieder aufzunehmen. Da sie am folgenden Tag nicht zur Arbeit erschien, ersuchte die S.________ GmbH sie am 4. Dezember 2002 um Angabe des Grundes für die Abwesenheit. T.________ reichte daraufhin ein Arztzeugnis ein, welches ihr für die Zeit vom 3. bis 11. Dezember 2002 eine vollständige Arbeitsunfähigkeit attestierte. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2002 wies die S.________ GmbH die Versicherte an, die Tätigkeit am 16. Dezember 2002 wieder aufzunehmen, welcher Aufforderung T.________ indessen nicht nachkam. Nachdem die Versicherte sich hatte äussern können,
stellte das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) Basel-Stadt sie mit Verfügung vom 28. Februar 2003 wegen Weisungsverletzung für die Dauer von 31 Tagen ab 17. Dezember 2002 in der Anspruchsberechtigung auf Arbeitslosenentschädigung ein. Auf Einsprache hin reduzierte das KIGA die Einstellungsdauer auf 16 Tage (Einspracheentscheid vom 12. August 2003).

Gemäss Meldung des RAV vom 14. März 2003 weigerte sich T.________ in der Folge, eine erneute Zuweisung zur vorübergehenden Beschäftigung in der S.________ GmbH entgegenzunehmen. Mit Verfügung vom 20. März 2003 stellte das KIGA sie daher wegen wiederholter Weisungsverletzung für die Dauer von 45 Tagen ab 15. März 2003 in der Anspruchsberechtigung auf Arbeitslosenentschädigung ein. Die Verfügung enthielt folgenden Hinweis: Widersetzt sich die Versicherte nochmals ohne entschuldbaren Grund den Weisungen der Arbeitsmarktbehörde, so muss die KA für ALV feststellen, dass die Versicherte nicht mehr vermittlungsfähig ist, was zur Folge hat, dass kein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung mehr besteht. Die gegen die Verfügung erhobene Einsprache hiess das KIGA mit Einspracheentscheid vom 24. Oktober 2003 insofern gut, als es die Einstellungsdauer auf 31 Tage reduzierte.
Anlässlich des Beratungsgesprächs vom 21. Mai 2003 lehnte es T.________ erneut ab, die Zuweisung für eine vorübergehende Beschäftigung in der S.________ GmbH (datiert vom 19. Mai 2003) zu akzeptieren. Nachdem die Versicherte ihre ablehnende Haltung anlässlich einer Besprechung vom 4. Juni 2003 gegenüber der kantonalen Amtsstelle bestätigt hatte, eröffnete diese ihr mit Verfügung vom 6. Juni 2003, dass sie ab dem 22. Mai 2003 nicht mehr als vermittlungsfähig gelte und daher keinen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung mehr habe. Daran hielt das KIGA mit Einspracheentscheid vom 12. August 2003 fest.
B.
T.________ liess gegen alle drei Einspracheentscheide beim Sozialversicherungsgericht Basel-Stadt Beschwerde einreichen. Nach Vereinigung der Verfahren wies dieses die Beschwerden mit Urteil vom 5. Mai 2004 ab.
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt T.________ beantragen, es seien der kantonale Gerichtsentscheid und die Einspracheentscheide vom 12. August 2003 und 24. Oktober 2003 aufzuheben; eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Das Sozialversicherungsgericht Basel-Stadt und das Amt für Wirtschaft und Arbeit Basel-Stadt schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Staatssekretariat für Wirtschaft verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Am 1. Januar 2003 ist das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Oktober 2000 in Kraft getreten. In zeitlicher Hinsicht sind - den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln folgend - grundsätzlich diejenigen Rechtssätze relevant, die bei der Verwirklichung des zu Rechsfolgen führenden Sachverhaltes in Geltung standen (BGE 129 V 4 Erw. 1.2, zur Publikation in der Amtlichen Sammlung vorgesehenes Urteil L. vom 4. Juni 2004 [H 6/04]). Nach Art. 2 ATSG sind dessen Bestimmungen auf die bundesgesetzlich geregelten Sozialversicherungen anwendbar, wenn und soweit die einzelnen Sozialversicherungsgesetze es vorsehen. Gemäss Art. 1 Abs. 1 AVIG sind die Bestimmungen des ATSG auf die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung anwendbar, soweit das vorliegende Gesetz nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht. Nicht anwendbar ist laut Art. 1 Abs. 2 AVIG der im 3. Abschnitt: Kürzung und Verweigerung von Leistungen stehende Art. 21 ATSG. Nach Ueli Kieser (ATSG-Kommentar, Art. 21 Rz 5) liegt der Grund darin, dass die Arbeitslosenversicherung ein nach gänzlich anderen Gesichtspunkten ausgestaltetes Kürzungs- bzw. Verweigerungssystem kennt.
2.
2.1 Das kantonale Gericht hat die Bestimmungen über die vorübergehende Beschäftigung (Art. 72 Abs. 1 [in Kraft vom 1. Januar 1996 bis 30. Juni 2003] in Verbindung mit Art. 72a Abs. 1 AVIG [in Kraft vom 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2003), die Zumutbarkeitskriterien bei der Zuweisung in Programme zur vorübergehenden Beschäftigung von Versicherten (Art. 72a Abs. 2 AVIG [in Kraft vom 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2003] in Verbindung mit Art. 16 Abs. 2 AVIG) und die Einstellung in der Anspruchsberechtigung bei Nichtbefolgen der Kontrollvorschriften oder der Weisungen des Arbeitsamtes (Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG, in der vom 1. Januar 1996 bis 30. Juni 2003 gültig gewesenen Fassung), insbesondere bei Nichtannahme einer vorübergehenden Beschäftigung gemäss Art. 72 AVIG (vgl. BGE 125 V 360) sowie die verschuldensabhängige Dauer der Einstellung (Art. 30 Abs. 3 AVIG [in der bis 30. Juni 2003 gültig gewesenen Fassung] in Verbindung mit Art. 45 AVIV) zutreffend dargelegt. Richtig ist sodann der Hinweis auf die in Art. 17 Abs. 1 AVIG verankerte Schadenminderungspflicht, wozu auch die Verpflichtung gehört, auf Weisung des RAV an einer arbeitsmarktlichen Massnahme im Sinne von Art. 59 AVIG zur Verbesserung der Vermittlungsfähigkeit teilzunehmen
(Urteil O. vom 17. Juli 2003 [C 124/03]) . Darauf wird verwiesen. Beizufügen ist, dass nach dem vom 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2003 in Kraft gestandenen Art. 30a Abs. 1 AVIG die kantonale Amtsstelle dem Versicherten, der sich nach Ablauf der gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG verfügten Einstellungsdauer immer noch der Teilnahme an einem Beratungsgespräch oder an einer arbeitsmarktlichen Massnahme widersetzt, den Leistungsanspruch entzieht. Ist die arbeitslose Person zu einem späteren Zeitpunkt zur Mitwirkung an der Eingliederung bereit, so hat sie, sofern die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind, erneut Anspruch auf Versicherungsleistungen (Abs. 2).
2.2 Nach Art. 17 AVIG muss die versicherte Person alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Die damit verbundenen materiellen Pflichten sind Ausdruck der auch im Bereich der Arbeitslosenversicherung geltenden Schadenminderungspflicht, deren Verletzung sich in aller Regel nicht anspruchsvernichtend auswirkt, aber mit einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung geahndet werden kann (Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, S. 99 Rz 254 mit Hinweis auf RKUV 1997 Nr. U 284 S. 332 unten und S. 251 Rz 691). Widersetzt sich die versicherte Person indessen auch nach Ablauf der Einstellungsdauer der Teilnahme an einer arbeitsmarktlichen Massnahme, so wird ihr der Leistungsanspruch entzogen, bis sie zur Mitwirkung bereit ist und die übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt (Art. 30a AVIG, in Kraft vom 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2003). Dabei handelt es sich nicht um eine Vermittlungsunfähigkeit mit Ablehnung der Anspruchsberechtigung, sondern um eine Suspendierung des Leistungsanspruchs, die wegfällt, wenn die versicherte Person ihr Verhalten ändert und inskünftig ihren Obliegenheiten nachkommt (Thomas Nussbaumer, a.a.O., S.
266 Rz 723). In der Botschaft zu einem revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 28. Februar 2001 wird zur Praktikabilität dieser Bestimmung ausgeführt, die Vorschrift habe nicht umgesetzt werden können, weil eine einfache Willensbekundung der betroffenen Person, an einer arbeitsmarktlichen Massnahme teilzunehmen, genügt habe, um den Anspruch wieder aufleben zu lassen. Deshalb sei die Bestimmung aufgehoben und in Art. 15 AVIG (Vermittlungsfähigkeit; vgl. die seit 1. Juli 2003 in Kraft stehende Fassung) überführt worden (BBl 2001 2285). Eine einmal verneinte Vermittlungsfähigkeit könne erst wieder bejaht werden, wenn das gesamte Verhalten der versicherten Person sich insgesamt geändert habe und nicht bereits dann, wenn sie sich zur Teilnahme an einer einzelnen Massnahme bereit erkläre (BBl 2001 2280).
2.3 Nach Art. 15 Abs. 1 AVIG (in der bis 30. Juni 2003 gültig gewesenen Fassung) ist die arbeitslose Person vermittlungsfähig, wenn sie bereit, in der Lage und berechtigt ist, eine zumutbare Arbeit anzunehmen. Stützt sich eine Aberkennung der Vermittlungsfähigkeit einzig auf fortgesetzte Verstösse gegen die Schadenminderungspflicht und kommt ihr somit Sanktionscharakter zu, muss das Verhältnismässigkeitsprinzip berücksichtigt werden. Dieses stellt einen im gesamten Verwaltungsrecht zu beachtenden Grundsatz dar und bedeutet in der Arbeitslosenversicherung unter anderem, dass Sanktionen wegen pflichtwidrigem Verhalten in einem angemessenen Verhältnis insbesondere zum Verschulden der versicherten Person stehen müssen (ARV 1996/97 Nr. 8 S. 33 Erw. 4c mit Hinweisen). So darf aus ungenügenden Arbeitsbemühungen in der Regel nicht auf mangelnde Vermittlungsbereitschaft geschlossen werden, solange diese nur Ausdruck unzureichender Erfüllung der Schadenminderungspflicht sind. Dazu bedarf es besonders qualifizierter Umstände. Solche sind beispielsweise dann gegeben, wenn die versicherte Person trotz vorheriger mehrmaliger Einstellung in der Anspruchsberechtigung ihre Bemühungen um Arbeit weiterhin auf ihr bisheriges berufliches
Tätigkeitsgebiet richtet, obwohl dort keine Anstellungschancen bestehen. Dagegen kann einem Versicherten mit ungenügenden persönlichen Arbeitsbemühungen im Rahmen der erstmaligen Anmeldung zum Bezug von Arbeitslosentaggeldern die Vermittlungsbereitschaft in aller Regel nicht abgesprochen werden, es sei denn, es bestehe trotz des äusseren Scheins nachweislich keine Absicht zur Wiederaufnahme einer Arbeitnehmertätigkeit. Sind die Arbeitsbemühungen nicht mehr nur ungenügend oder dürftig, sondern unbrauchbar, liegen besonders qualifizierte Umstände vor, welche zur Vermittlungsunfähigkeit führen. Dasselbe gilt, wenn über längere Zeit überhaupt keine Arbeitsbemühungen oder blosse "pro forma"-Bemühungen vorgewiesen werden (SVR 1997 ALV Nr. 81 S. 246 Erw. 3b/bb; ARV 1996/97 Nr. 19 S. 101 Erw. 3b). Dem Verhältnismässigkeitsprinzip widerspricht es auch, wenn einstellungswürdiges Verhalten zunächst mit der leichtesten Massnahme geahndet (Sistierung von wenigen Tagen in der Anspruchsberechtigung unter Annahme eines bloss leichten Verschuldens) und dann dieses gleiche Verhalten zum Anlass genommen wird, direkt auf die schwerste Sanktion, die Aberkennung der Vermittlungsfähigkeit zu schliessen (ARV 1996/97 Nr. 8 S. 33 Erw. 4c). Zudem folgt aus
dem in Art. 5 Abs. 2 BV verankerten Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns für das Sozialversicherungsrecht ganz allgemein, dass jedenfalls schwere Rechtsnachteile als Folge eines pflichtwidrigen Verhaltens nur Platz greifen dürfen, wenn die versicherte Person vorgängig ausdrücklich auf diese Rechtsfolge hingewiesen worden ist (Urteil B. vom 8. Mai 2002 [C 178/00] mit Hinweis auf die zu Art. 4 Abs. 1 aBV ergangene, weiterhin geltende Rechtsprechung: BGE 96 V 3 Erw. 4b mit Hinweis; ARV 1993/94 Nr. 33 S. 234 Erw. 2b mit Hinweisen; vgl. auch den im Zusammenhang mit Art. 30a AVIG erfolgten Hinweis von Thomas Nussbaumer, a.a.O., S. 266 Rz 722). Hingegen ist eine der Einstellung vorangehende Mahnung nicht erforderlich (BGE 124 V 233 Erw. 5b).
2.4 Können wiederholte Pflichtverletzungen im Zusammenhang mit den Tatbeständen der ungenügenden persönlichen Arbeitsbemühungen und der Ablehnung einer zumutbaren Arbeit (Art. 30 Abs. 1 lit. c und d AVIG) zur Verneinung der Vermittlungsfähigkeit (Art. 15 AVIG) und damit zum Verlust der Anspruchsberechtigung führen (BGE 120 V 251 Erw. 5c, 112 V 215), hat dies grundsätzlich auch bei fortgesetzten Verstössen gegen die Schadenminderungspflicht im Zusammenhang mit arbeitsmarktlichen Massnahmen zu gelten (in diesem Sinne Urteil I. vom 15. Januar 2001 [C 133/00]).
3.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführerin zweimal in der Anspruchsberechtigung einzustellen und ihr schliesslich ab 22. Mai 2003 die Vermittlungsfähigkeit abzuerkennen ist. Dies hängt zunächst davon ab, ob ihr die Fortsetzung der vorübergehenden Beschäftigung in der S.________ GmbH zumutbar war, was die Versicherte bestreitet, die Verwaltung jedoch bejaht.
3.1 Das kantonale Gericht hat erwogen, die vorübergehende Beschäftigung in der S.________ GmbH sei dem Alter, den persönlichen Verhältnissen und dem Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin durchaus angemessen. Die Tätigkeit entspreche ihrem beruflichen Profil als gelernte Schneiderin. Nichts deute darauf hin und es werde von der Versicherten auch nicht geltend gemacht, dass das mit der vorübergehenden Beschäftigung angestrebte Ziel einer Wiedereingliederung verfehlt würde. Eine vollständige Arbeitsunfähigkeit werde gemäss Zeugnis von F.________ lediglich bis zum 11. Dezember 2002 attestiert, während die Wiederaufnahme der Tätigkeit am 16. Dezember 2002 hätte erfolgen sollen. Dafür, dass die Beschwerdeführerin aus gesundheitlichen Gründen ausser Stande gewesen wäre, sich den von ihr geltend gemachten psychisch belastenden Einflüssen am Arbeitsplatz auszusetzen, lägen keine konkreten Anhaltspunkte vor. Dem Zeugnis von F.________ vom 24. März 2003 lasse sich lediglich entnehmen, dass die Versicherte infolge eines Zerwürfnisses mit den Mitarbeitern des RAV aufgeregt und aufgewühlt gewesen sei. Ebenfalls nicht erstellt sei schliesslich, dass sie wegen des Einsatzes in der S.________ GmbH bei der Stellensuche und am Aufbau einer
selbstständigen Erwerbstätigkeit gehindert worden sei.
3.2 Was die Beschwerdeführerin hiegegen vorbringt, ist unbegründet. Soweit sie die bereits im vorinstanzlichen Verfahren entkräfteten Rügen wiederholt, kann vollumfänglich auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden. Angesichts von Sinn und Zweck der vorübergehenden Beschäftigung ist eine Unzumutbarkeit nur mit Zurückhaltung anzunehmen (Thomas Nussbaumer, a.a.O., S. 243 Rz 672; vgl. auch Art. 72a Abs. 2 AVIG [in Kraft bis 30. Juni 2003]). Gemäss den Angaben des KIGA im vorinstanzlichen Verfahren wird die S.________ GmbH von einer gelernten Schneiderin geleitet und von einer weiteren Person betreut. Von der Produktion her entspreche das Eingliederungsprogramm einem realen Milieu. Auch wenn die Beschwerdeführerin möglicherweise nicht viel Neues lernen konnte, wurde ihr in der S.________ GmbH eine Tagesstruktur zur Verfügung gestellt, die einer normalen Beschäftigung ähnlich kam, was angesichts der Tatsache, dass sie seit längerer Zeit keinen Zwischenverdienst mehr realisiert hatte, im Hinblick auf eine Wiedereingliederung durchaus Sinn machte. Überqualifikation führt nicht zur Unzumutbarkeit, zumal die Stelle lediglich als Überbrückung gedacht war. Dem Einwand, das Programm in der S.________ GmbH sei
in erster Linie auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet, hielt die Vorinstanz zu Recht entgegen, dieser Umstand sei nicht weiter von Bedeutung, solange das Ziel einer Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt verfolgt werde. Es ist denn offenbar auch nicht die im Rahmen der ihr obliegenden Schadenminderungspflicht durchaus zumutbare arbeitsmarktliche Massnahme an sich, welche der Versicherten zu schaffen machte, sondern das angeblich schlechte Arbeitsklima und das deprimierende Umfeld. Dass die Beschwerdeführerin deswegen psychische Probleme gehabt hätte und ihr eine Weiterbeschäftigung daher nicht mehr zumutbar gewesen wäre, ist nicht erstellt und wird insbesondere auch von F.________ nicht bestätigt. Da in einem vorübergehenden Beschäftigungsprogramm von der Natur der Sache her Personen mit unterschiedlicher Arbeitseinstellung zusammentreffen und die Zusammenarbeit somit nicht immer einfach sein dürfte, muss von den Versicherten eine gewisse Anpassung an die betrieblichen Verhältnisse und die besondere Situation erwartet werden, da ansonsten der Zweck der Eingliederungsmassnahme nicht erreicht werden könnte. Sofern der Versicherten nicht genügend Zeit für die Stellensuche zur Verfügung stand, hätte sie sich dagegen wehren müssen,
denn die Programme zur vorübergehenden Beschäftigung sollen ihrer Funktion entsprechend der Wiedereingliederung ins Erwerbsleben nicht im Wege stehen, weshalb nötigenfalls in einem gewissen Umfang auch Zeit zur Arbeitssuche zur Verfügung gestellt werden muss. Was sodann das getrübte Verhältnis zu den Mitarbeitern des RAV betrifft, bildete dieses Gegenstand einer Eingabe an das KIGA vom 10. Dezember 2002. In den Akten finden sich indes keine Belege dafür, dass die Anschuldigungen der Beschwerdeführerin berechtigt wären. Aus der wiederholten Aufforderung zur Teilnahme am Beschäftigungsprogramm der S.________ GmbH allein und weil offenbar keine anderen Massnahmen geprüft wurden, kann - nachdem die Überbrückungsmassnahme nicht als unzumutbar zu qualifizieren ist - nicht auf ein rechtsmissbräuchliches Vorgehen oder eine Machtdemonstration der Verwaltung geschlossen werden.
3.3 Das kantonale Gericht ist bezüglich dieses Einwandes und der Kritik an der S.________ GmbH seiner Begründungspflicht durchaus nachgekommen, zumal sich den Akten keine Anhaltspunkte für das behauptete schikanöse Verhalten entnehmen liessen. So hat die Vorinstanz erwogen, mit dem Einsatzprogramm werde das Ziel einer Wiedereingliederung nicht verfehlt, weshalb offen bleiben könne, ob die Tätigkeit wegen der vorwiegenden Ausrichtung auf Langzeitarbeitslose den persönlichen Verhältnissen der Beschwerdeführerin nicht angemessen war und ob ihr ein alternatives Programm hätte angeboten werden müssen. Auch wenn dies im Entscheid nicht ausdrücklich gesagt wurde, lässt sich daraus schliessen, dass das kantonale Gericht die angeordnete Massnahme als zweckmässig und damit nicht als schikanös betrachtete. Die Begründungspflicht soll verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und der betroffenen Person ermöglichen, die Verfügung oder den Gerichtsentscheid gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur möglich, wenn sowohl die betroffene Person als auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt
werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihre Verfügung bzw. ihr Urteil stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 126 I 102 Erw. 2b, 124 V 181 Erw. 1a; SVR 2001 IV Nr. 17 S. 50 Erw. 2a). In diesem Sinne vermag der angefochtene Gerichtsentscheid den Anforderungen an das rechtliche Gehör durchaus zu genügen.
4.
Verwaltung und Vorinstanz haben das Verschulden der Beschwerdeführerin zunächst als mittelschwer und nach erneuter Ablehnung der Teilnahme am Beschäftigungsprogramm als schwer qualifiziert. Die verfügte Einstellungsdauer von 16 und 31 Tagen trägt den gesamten objektiven und subjektiven Umständen Rechnung und ist im Rahmen der Ermessenskontrolle (Art. 132 OG; vgl. BGE 123 V 152 Erw. 2 mit Hinweisen) nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführerin erhebt denn auch hinsichtlich der Bemessung der Einstellungsdauer keinerlei Einwendungen.
5.
Bezüglich der Aberkennung der Vermittlungsfähigkeit wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde deren Zulässigkeit aus formellen Gründen bestritten.
Der Leistungsentzug nach Art. 30a Abs. 1 AIVG ist an zwei Voraussetzungen gebunden. Zum einen ist eine schuldhafte Verweigerung der versicherten Person erforderlich, an einer angeordneten zumutbaren arbeitsmarktlichen Massnahme teilzunehmen. Zum andern muss sie zuvor aus demselben Grund bereits in der Anspruchsberechtigung nach Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG eingestellt worden sein und ihre Widersetzlichkeit aufrecht erhalten. Diese beiden Voraussetzungen sind mit Bezug auf die Weigerung der Beschwerdeführerin, am Eingliederungsprogramm der S.________ GmbH teilzunehmen, erfüllt. Zudem muss die Sanktion in gehöriger Form und unter Fristansetzung angekündigt werden. Dabei genügt grundsätzlich ein entsprechender Hinweis in der vorangehenden Einstellungsverfügung oder im Aufgebot zur arbeitsmarktlichen Massnahme (Thomas Nussbaumer, a.a.O., S. 266 Rz 722). Die Verwaltung hat in der Einstellungsverfügung vom 20. März 2003 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine erneute nicht entschuldbare Weigerung, den Weisungen der Arbeitsmarktbehörde Folge zu leisten, zur Feststellung der Vermittlungsunfähigkeit und damit zur Verneinung des Anspruchs auf Arbeitslosenentschädigung führen werde. Eine Bedenkfrist wurde damit allerdings nicht verbunden.
Anlässlich des Beratungsgesprächs vom 21. Mai 2003 wurde die Beschwerdeführerin indessen nochmals schriftlich aufgefordert, sich umgehend in der S.________ GmbH zu melden. Sie weigerte sich jedoch, die Anordnung entgegenzunehmen. Damit wurde der Versicherten nicht nur die Sanktion gehörig angedroht, es wurde ihr in der Folge auch Gelegenheit gegeben, der Weisung der Verwaltung nachzukommen und so die angedrohte Sanktion zu vermeiden. Aus formellen Gründen lässt sich das Vorgehen der Arbeitslosenversicherung daher nicht beanstanden. In materieller Hinsicht haben Vorinstanz und Verwaltung aufgrund der wiederholten Ablehnung einer vorübergehenden Beschäftigung auf den mangelnden Willen der Versicherten geschlossen, einer Arbeit nachzugehen. Die fehlende Vermittlungsbereitschaft führe zur Vermittlungsunfähigkeit. Indem sie die Anspruchsberechtigung der Beschwerdeführerin mit Wirkung ab 22. Mai 2003 überhaupt verneinten, sind sie weiter gegangen, als der in Art. 30a Abs. 1 AVIG (in Kraft bis 30. Juni 2003) geregelte Leistungsentzug vorsieht, bei welchem es sich nicht um die gänzliche Aufhebung, sondern lediglich um eine Suspendierung des Leistungsanspruchs handelt, die wegfällt, wenn die versicherte Person ihr Verhalten ändert. Im
vorliegenden Fall führt dies insofern zu keinen unterschiedlichen Rechtsfolgen, als die Versicherte - zumindest bis zum Datum des Einspracheentscheides vom 12. August 2003, welches praxisgemäss die zeitliche Grenze der richterlichen Prüfungsbefugnis bildet (BGE 129 V 4 Erw. 1.2, 121 V 366 Erw. 1b mit Hinweisen) -, nicht daran dachte, ihre ablehnende Haltung aufzugeben. Sollte in der Folge eine Änderung eingetreten sein - anlässlich der Hauptverhandlung vom 5. Mai 2004 gab die Beschwerdeführerin an, sie habe seit Januar 2004 eine Stelle im Aussendienst - wird die Verwaltung gestützt auf die dannzumal gültige Rechtsordnung gegebenenfalls neu zu befinden haben.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:

1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht Basel-Stadt, der Öffentlichen Arbeitslosenkasse Basel-Stadt und dem Staatssekretariat für Wirtschaft zugestellt.
Luzern, 2. September 2004
Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Die Präsidentin der III. Kammer: Die Gerichtsschreiberin:

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 1 - 1 Les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)5 s'appliquent à l'assurance-chômage obligatoire et à l'indemnité en cas d'insolvabilité, à moins que la présente loi ne déroge expressément à la LPGA.
¹	Les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)5 s'appliquent à l'assurance-chômage obligatoire et à l'indemnité en cas d'insolvabilité, à moins que la présente loi ne déroge expressément à la LPGA.
²	L'art. 21 LPGA n'est pas applicable. L'art. 24, al. 1, LPGA n'est pas applicable au droit à des prestations arriérées.6
³	À l'exception des art. 32 et 33, la LPGA ne s'applique pas à l'octroi de subventions pour les mesures collectives relatives au marché du travail.7

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 1 - 1 Les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)5 s'appliquent à l'assurance-chômage obligatoire et à l'indemnité en cas d'insolvabilité, à moins que la présente loi ne déroge expressément à la LPGA.
¹	Les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)5 s'appliquent à l'assurance-chômage obligatoire et à l'indemnité en cas d'insolvabilité, à moins que la présente loi ne déroge expressément à la LPGA.
²	L'art. 21 LPGA n'est pas applicable. L'art. 24, al. 1, LPGA n'est pas applicable au droit à des prestations arriérées.6
³	À l'exception des art. 32 et 33, la LPGA ne s'applique pas à l'octroi de subventions pour les mesures collectives relatives au marché du travail.7

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 21 - 1 Si l'assuré a aggravé le risque assuré ou en a provoqué la réalisation intentionnellement ou en commettant intentionnellement un crime ou un délit, les prestations en espèces20 peuvent être temporairement ou définitivement réduites ou, dans les cas particulièrement graves, refusées.
¹	Si l'assuré a aggravé le risque assuré ou en a provoqué la réalisation intentionnellement ou en commettant intentionnellement un crime ou un délit, les prestations en espèces20 peuvent être temporairement ou définitivement réduites ou, dans les cas particulièrement graves, refusées.
²	Les prestations en espèces dues aux proches ou aux survivants de l'assuré ne sont réduites ou refusées que si ceux-ci ont provoqué la réalisation du risque intentionnellement ou en commettant intentionnellement un crime ou un délit.
³	Dans la mesure où des assurances sociales ayant le caractère d'assurance de perte de gain ne prévoient aucune prestation en espèces pour les proches, les prestations en espèces ne peuvent être réduites en vertu de l'al. 1 que de moitié. Pour l'autre moitié, la réduction prévue à l'al. 2 est réservée.
⁴	Les prestations peuvent être réduites ou refusées temporairement ou définitivement si l'assuré se soustrait ou s'oppose, ou encore ne participe pas spontanément, dans les limites de ce qui peut être exigé de lui, à un traitement ou à une mesure de réinsertion professionnelle raisonnablement exigible et susceptible d'améliorer notablement sa capacité de travail ou d'offrir une nouvelle possibilité de gain. Une mise en demeure écrite l'avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de réflexion convenable doit lui avoir été adressée. Les traitements et les mesures de réadaptation qui présentent un danger pour la vie ou pour la santé ne peuvent être exigés.
⁵	Si l'assuré exécute une peine ou une mesure, le paiement des prestations pour perte de gain peut être partiellement ou totalement suspendu durant la durée de la peine. S'il se soustrait à l'exécution d'une peine ou d'une mesure, le paiement des prestations pour perte de gain est suspendu à partir du moment où la peine ou la mesure aurait dû être exécutée. Les prestations destinées à l'entretien des proches visées à l'al. 3 sont exceptées.21

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 16 Travail convenable - 1 En règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage.
¹	En règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage.
²	N'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l'obligation d'être accepté, tout travail qui:
^a	n'est pas conforme aux usages professionnels et locaux et, en particulier, ne satisfait pas aux conditions des conventions collectives ou des contrats-type de travail;
^b	ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'assuré ou de l'activité qu'il a précédemment exercée;
^c	ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré;
^d	compromet dans une notable mesure le retour de l'assuré dans sa profession, pour autant qu'une telle perspective existe dans un délai raisonnable;
^e	doit être accompli dans une entreprise où le cours ordinaire du travail est perturbé en raison d'un conflit collectif de travail;
^f	nécessite un déplacement de plus de deux heures pour l'aller et de plus de deux heures pour le retour et qui n'offre pas de possibilités de logement appropriées au lieu de travail, ou qui, si l'assuré bénéficie d'une telle possibilité, ne lui permet de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables difficultés;
^g	exige du travailleur une disponibilité sur appel constante dépassant le cadre de l'occupation garantie;
^h	doit être exécuté dans une entreprise qui a procédé à des licenciements aux fins de réengagement ou à de nouveaux engagements à des conditions nettement plus précaires, ou
ⁱ	procure à l'assuré une rémunération qui est inférieure à 70 % du gain assuré, sauf si l'assuré touche des indemnités compensatoires conformément à l'art. 24 (gain intermédiaire); l'office régional de placement peut exceptionnellement, avec l'approbation de la commission tripartite, déclarer convenable un travail dont la rémunération est inférieure à 70 % du gain assuré.
³	L'al. 2, let. a, ne s'applique pas à l'assuré dont la capacité de travail est réduite.69 L'assuré ne peut être contraint d'accepter un travail dont la rémunération est inférieure à ce qu'elle devrait être compte tenu de la réduction de sa capacité de travail.
^3bis	L'al. 2, let. b, ne s'applique pas aux personnes de moins de 30 ans.70

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 30 - 1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
¹	Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
^a	est sans travail par sa propre faute;
^b	a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
^c	ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
^d	n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
^e	a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
^f	a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;
^g	a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.
²	L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.142
³	La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.143 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.144
^3bis	Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.145
⁴	Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 45 Début du délai de suspension et durée de la suspension - (art. 30, al. 3 et 3bis, LACI)
¹	Le délai de suspension du droit à l'indemnité prend effet à partir du premier jour qui suit:159
^a	la cessation du rapport de travail lorsque l'assuré est devenu chômeur par sa propre faute;
^b	l'acte ou la négligence qui fait l'objet de la décision.
²	Les jours de suspension sont exécutés après le délai d'attente ou une suspension déjà en cours.
³	La suspension dure:
^a	de 1 à 15 jours en cas de faute légère;
^b	de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne;
^c	de 31 à 60 jours en cas de faute grave.
⁴	Il y a faute grave lorsque, sans motif valable, l'assuré:
^a	abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi, ou qu'il
^b	refuse un emploi réputé convenable.
⁵	Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 17 Devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle - 1 L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
¹	L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
²	En vue de son placement, l'assuré est tenu de s'inscrire personnellement aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l'indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.72
^2bis	L'inscription en vue du placement est traitée par les autorités compétentes selon les art. 85 et 85b.73
³	L'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer:74
^a	aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement;
^b	aux entretiens de conseil, aux réunions d'information et aux consultations spécialisées visées à l'al. 5;
^c	de fournir les documents permettant de juger s'il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.
⁴	Le Conseil fédéral peut partiellement libérer de leurs obligations les assurés âgés frappés par un chômage de longue durée.
⁵	L'office du travail peut, dans des cas particuliers, diriger les assurés sur des institutions publiques ou d'utilité publique adéquates pour des consultations d'ordre psycho-social, professionnel ou en rapport avec la migration pour autant que cette mesure se révèle utile après examen du cas. Ces institutions perçoivent une indemnité dont le montant est fixé par l'organe de compensation.77

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 59 Principes - 1 L'assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage.
¹	L'assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage.
^1bis	Ces mesures comprennent des mesures de formation (section 2), des mesures d'emploi (section 3) et des mesures spécifiques (section 4).198
^1ter	Les personnes menacées de chômage imminent ne peuvent demander que les prestations visées à l'art. 60.199
^1quater	Sur demande du canton, l'organe de compensation peut autoriser les personnes menacées de chômage dans le cadre de licenciements collectifs à participer à des mesures relatives au marché du travail.200
²	Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but:
^a	d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable;
^b	de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail;
^c	de diminuer le risque de chômage de longue durée;
^d	de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle.
³	Peuvent participer aux mesures relatives au marché du travail prévues aux art. 60 à 71d les assurés qui remplissent:
^a	les conditions définies à l'art. 8, pour autant que la loi n'en dispose pas autrement;
^b	les conditions spécifiques liées à la mesure.
^3bis	Les assurés âgés de plus de 50 ans qui remplissent les conditions visées à l'al. 3 peuvent participer à des mesures de formation ou d'emploi jusqu'au terme de leur délai-cadre d'indemnisation, indépendamment de leur droit à l'indemnité de chômage.201
⁴	Les autorités compétentes et les organes de l'assurance-invalidité collaborent aux fins d'assurer la réinsertion des chômeurs invalides.
⁵	Les autorités compétentes et les organes d'exécution publics et privés de la législation sur l'asile, sur les étrangers et sur l'intégration collaborent aux fins d'assurer la réinsertion des chômeurs issus de la migration.202

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 15 Aptitude au placement - 1 Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.66
¹	Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.66
²	Le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l'hypothèse d'une situation équilibrée sur le marché de l'emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédéral règle la coordination avec l'assurance-invalidité.
³	S'il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d'un chômeur, l'autorité cantonale peut ordonner qu'il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l'assurance.
⁴	Les assurés qui, avec l'autorisation de l'autorité cantonale, exercent une activité bénévole dans le cadre d'un projet pour chômeurs sont considérés comme aptes au placement.67

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.