1C_215/2011 - 2012-04-02 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C 215/2011

Sentenza del 2 aprile 2012
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Aemisegger, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
Ente Turistico Tenero e Valle Verzasca,
patrocinato dall'avv. Claudio Cereghetti,
ricorrente,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Gran Consiglio del Cantone Ticino, 6500 Bellinzona.

Oggetto
revisione del piano direttore cantonale,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la decisione emanata il 15 marzo 2011 dal Gran Consiglio del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Nell'ambito della revisione del piano direttore cantonale, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha adottato il 20 maggio 2009 diverse schede di categoria di dato acquisito, tra cui quella P7 relativa ai laghi e alle rive lacustri. Essa prevede tra l'altro di garantire e di potenziare la pubblica fruizione dei laghi e delle rive lacustri, in particolare mediante la realizzazione di passeggiate e sentieri a lago. Per quanto concerne il lago Verbano è segnatamente prevista una passeggiata di interesse cantonale tra Locarno e Tenero, sul territorio dei Comuni di Locarno, Muralto, Minusio e Tenero-Contra.

B.
Alcuni enti pubblici hanno impugnato la scheda dinanzi al Gran Consiglio. Tra questi, l'Ente Turistico Tenero e Valle Verzasca, che ha in particolare chiesto di definire quale passeggiata unicamente il tratto da Locarno a Mappo (Rivapiana) e di qualificare invece quello da Mappo alla foce della Verzasca quale sentiero. Con messaggio del 10 marzo 2010, il Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del gravame. Ha sostanzialmente addotto che la denominazione del percorso corrispondeva a quella del piano direttore previgente e rispondeva all'interesse pubblico. Ha riconosciuto la valenza naturale del comparto e l'esistenza di campeggi, rilevando nondimeno che il tracciato dettagliato sarà definito nelle successive progettazioni, sfrutterà di massima i camminamenti esistenti e sarà caratterizzato in modo diversificato secondo le situazioni particolari, segnatamente nei settori naturalistici di maggior pregio. Il Governo ha ribadito l'esigenza di garantire una percorribilità del tracciato a una larga fascia di utenti (comprese famiglie con passeggini e disabili), mantenendo quindi la caratteristica di passeggiata.

C.
Aderendo alle conclusioni della Commissione speciale per la pianificazione del territorio, con decisione del 15 marzo 2011 il Gran Consiglio ha parzialmente accolto il ricorso dell'Ente Turistico Tenero e Valle Verzasca limitatamente a un aspetto qui non in discussione, relativo al declassamento del porto regionale di Mappo. Il Gran Consiglio ha per contro respinto la richiesta di ridefinizione della passeggiata a lago da Mappo alla foce delle Verzasca.

D.
L'Ente Turistico Tenero e Valle Verzasca impugna questa decisione con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla e di inserire il tratto da Mappo alla foce della Verzasca, anziché nella categoria delle passeggiate, in quella dei sentieri. Il ricorrente fa segnatamente valere la violazione del diritto di essere sentito, della LPT (RS 700) e della legge federale sui percorsi pedonali ed i sentieri, del 4 ottobre 1985 (LPS; RS 704).
Il Consiglio di Stato, agente per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, chiede di respingere il gravame nella misura della sua ricevibilità. Il ricorrente ha replicato alla risposta dell'autorità cantonale.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (cfr. art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 137 III 417 consid. 1; 136 I 42 consid. 1).

2.
2.1 Ad essere impugnata è una decisione del Parlamento cantonale concernente la revisione del piano direttore (art. 6 segg. LPT), il quale soggiace di massima al ricorso in materia di diritto pubblico contro gli atti normativi cantonali giusta l'art. 82 lett. b LTF (DTF 136 I 265 consid. 1.1). Secondo l'art. 87 cpv. 1 LTF, gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale. Poiché la decisione con cui il Gran Consiglio ha statuito sul ricorso contro il piano direttore è definitiva (cfr. art. 18 cpv. 5 della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 [LALPT], in vigore fino al 31 dicembre 2011), il ricorso diretto in questa sede è di principio ammissibile. Tale rimedio diretto può inoltre essere dato per il motivo che il piano direttore riveste un carattere prevalentemente politico (cfr. art. 86 cpv. 3 LTF; DTF 136 I 265 consid. 1.1).

2.2 Poiché la questione litigiosa, relativa alla classificazione del percorso lungo la riva del lago nel tratto da Mappo alla foce della Verzasca è di natura interna cantonale, il fatto che il piano direttore non sia ancora stato approvato dal Consiglio federale, giusta l'art. 11 LPT, non è in concreto rilevante sotto il profilo dell'ammissibilità del rimedio esperito. Indipendentemente da tale approvazione, la decisione granconsigliare è infatti vincolante per i Comuni e le Regioni interessate (art. 9 cpv. 1 LPT, art. 22 cpv. 1 LALPT) e costituisce quindi una decisione finale ai sensi dell'art. 90 LTF (DTF 136 I 265 consid. 1.2).
2.3
2.3.1 Secondo i suoi statuti, approvati dal Consiglio di Stato, il ricorrente è una corporazione di diritto pubblico istituita sulla base degli art. 6 segg. della legge ticinese sul turismo, del 30 novembre 1998 (Ltur; RL 7.5.1.1). Esso persegue lo scopo di informare ed assistere il turista, nonché di promuovere l'animazione dell'offerta turistica, rafforzando gli interessi turistici nei vari comuni del proprio comprensorio (cfr. art. 3 n. 1 degli statuti). I suoi compiti comprendono segnatamente l'elaborazione di strategie di sviluppo turistico, l'istituzione di servizi di informazione e di assistenza turistica, la creazione e il miglioramento di impianti e servizi di prevalente interesse turistico, la valorizzazione del patrimonio paesaggistico e la manutenzione, in collaborazione con altri enti e istituzioni, della rete dei sentieri del proprio comprensorio in conformità con la legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici (cfr. art. 3 n. 2 degli statuti; cfr. inoltre l'art. 5 Ltur).
2.3.2 Nella replica alla risposta dell'autorità cantonale, il ricorrente accenna all'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF, sostenendo che la decisione impugnata potrebbe ledere la sua autonomia. Fonda inoltre la sua legittimazione essenzialmente sull'art. 89 cpv. 1 LTF, disposizione che tuttavia si indirizza in primo luogo ai privati (cfr. DTF 136 I 265 consid. 1.4; 136 II 383 consid. 2.3), adducendo di essere colpito nei suoi compiti di attuazione della politica turistica, in quelli di tutela degli interessi dei campeggi e nei suoi interessi finanziari, ritenuto che la gestione di una passeggiata sarebbe più onerosa di quella di un semplice sentiero.
2.3.3 Secondo costante giurisprudenza, il Tribunale federale non entra nel merito di ricorsi presentati dai privati contro un piano direttore cantonale. Questo strumento pianificatorio è infatti vincolante soltanto per le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT) e non per i proprietari privati, nei cui confronti non regola diritti o obblighi, e che non sono quindi legittimati ad impugnarlo. Un controllo accessorio del piano direttore è per contro possibile nell'ambito della procedura del piano regolatore (DTF 119 Ia 285 consid. 3b; 107 Ia 77 e 93).
2.3.4 Il ricorrente è sì una corporazione di diritto pubblico, ma non svolge compiti pianificatori o che abbiano un'incidenza sull'organizzazione del territorio, spettandogli essenzialmente compiti di promozione del turismo e di attuazione della politica turistica cantonale. Diversamente da un Comune, esso non è toccato dal piano direttore nei suoi interessi di pubblico imperio quale autorità di pianificazione o di rilascio della licenza edilizia (cfr. DTF 136 I 265 consid. 1.3). Del resto questo strumento non ne regola diritti e obblighi. Il ricorrente non rientra quindi tra le autorità per le quali il piano direttore è vincolante, né tantomeno è abilitato ad agire a tutela degli interessi privati dei proprietari dei campeggi, che non sono legittimati ad impugnare la pianificazione direttrice. Esso difetta pertanto della legittimazione ad impugnare in questa sede la criticata scheda di piano direttore, sicché il suo gravame non può essere esaminato nel merito.

3.
Ne segue che il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Il ricorrente, in quanto ente di diritto pubblico che si è rivolto al Tribunale federale nell'ambito delle sue attribuzioni ufficiali, può essere dispensato dal pagamento di spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Non si prelevano spese giudiziarie.

3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio del Cantone Ticino.

Losanna, 2 aprile 2012

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Gadoni

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 6 Fondamenti - 1 ...18
¹	...18
²	In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori:19
^a	sono idonei all'agricoltura;
^b	sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita;
^bbis	sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili;
^c	sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive.
³	Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto:21
^a	del loro comprensorio insediativo;
^b	del traffico;
^bbis	dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili;
^bter	degli edifici e impianti pubblici;;
^c	delle loro superfici coltive.
⁴	Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 87 Autorità inferiori in caso di ricorsi contro atti normativi - 1 Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
¹	Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
²	Se il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi, si applica l'articolo 86.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 18 Altre zone e comprensori - 1 Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione.
¹	Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione.
²	Esso può contenere prescrizioni su comprensori non attribuiti o il cui azzonamento è differito.
³	L'area boschiva è definita e protetta dalla legislazione forestale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 11 Approvazione del Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale approva i piani direttori e le loro modificazioni, se gli stessi sono conformi alla presente legge, segnatamente se tengono conto in modo appropriato dei compiti d'incidenza territoriale della Confederazione e dei Cantoni vicini.
¹	Il Consiglio federale approva i piani direttori e le loro modificazioni, se gli stessi sono conformi alla presente legge, segnatamente se tengono conto in modo appropriato dei compiti d'incidenza territoriale della Confederazione e dei Cantoni vicini.
²	I piani direttori vincolano la Confederazione e i Cantoni vicini soltanto dopo la loro approvazione da parte del Consiglio federale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 9 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani direttori vincolano le autorità.
¹	I piani direttori vincolano le autorità.
²	In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati.
³	Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.