A-1184/2015 - 2016-05-02 - Energie - Jahresbeiträge an den Stilllegungsfonds für Kernanlagen und an den Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke für die Jahre 2015 und 2016

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I

A-1184/2015

Urteil vom 2. Mai 2016

Richterin Christine Ackermann (Vorsitz),

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Besetzung
Richter Christoph Bandli,

Gerichtsschreiber Bernhard Keller.

1.Axpo Power AG, Parkstrasse 23, 5401 Baden,

2.BKW Energie AG, Viktoriaplatz 2, 3013 Bern,

3.Kernkraftwerk Leibstadt AG, Eigen, 5325 Leibstadt,

Parteien 4.Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG,

Industriestrasse Beznau 1, 5303 Würenlingen,

alle vertreten durch lic. iur. Walter Streit, Rechtsanwalt, LL.M., Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke und

Stilllegungsfonds für Kernanlagen,

ATAG-Wirtschaftsorganisationen AG,

Eigerplatz 2, Postfach 1023, 3000 Bern 14,

vertreten durch Dr. Beat Stalder, Rechtsanwalt und/oder

Simon Schweizer, MLaw, Rechtsanwalt,

WENGER PLATTNER, Jungfraustrasse 1, 3000 Bern 6,

Vorinstanzen.

Gegenstand Jahresbeiträge an den Stilllegungsfonds für Kernanlagen und den Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke an für die Jahre 2015 und 2016.

Sachverhalt:

A.
Die Eigentümer schweizerischer Kernkraftwerke und anderer Kernanlagen sind verpflichtet, ihre Anlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme stillzulegen und abzubrechen sowie die daraus stammenden radioaktiven Abfälle zu entsorgen, beides auf eigene Kosten. Um die Finanzierung sicherzustellen, sieht das 7. Kapitel des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) zwei Fonds vor, einen Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke und einen Stilllegungsfonds für Kernanlagen mit je eigener Rechtspersönlichkeit. Die Eigentümer von Kernanlagen leisten Beiträge an diese Fonds und haben gegenüber den Fonds einen Anspruch im Umfang ihrer geleisteten Beiträge, einschliesslich des Kapitalertrags und abzüglich des Aufwands. Die Regelung der Einzelheiten obliegt dem Bundesrat, insbesondere setzt er die Bemessungsgrundlagen für die Erhebung der Beiträge fest. Hierzu wurde die Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen vom 7. Dezember 2007 (SEFV, SR 732.17) erlassen.

B.
Am 25. Juni 2014 verabschiedete der Bundesrat eine Änderung der SEFV und legte fest, dass sich die Höhe der Beiträge nicht nur wie bis anhin u.a. nach den berechneten Stilllegungs- und Entsorgungskosten, unter Berücksichtigung der Entwicklung der Kosten und des jeweiligen Fondsvermögens bis zum Abschluss der Stilllegungs- oder der Entsorgungsarbeiten bemessen, sondern dass zusätzlich ein Sicherheitszuschlag von 30 Prozent auf den berechneten Kosten zu leisten ist. Diese Änderung trat am 1. Januar 2015 in Kraft.

C.
Mit Verfügungen vom 23. Januar 2015 legte die Verwaltungskommission des Stilllegungs- und des Entsorgungsfonds die von den Kernkraftwerkeigentümern einzuzahlenden provisorischen Jahresbeiträge für die Jahre 2015 und 2016 fest. Aufgrund des Sicherheitszuschlages fielen diese Beträge deutlich höher aus als in den Vorjahren.

D.
Am 25. Februar 2015 erheben die Axpo Power AG, die BKW Energie AG, die Kernkraftwerk Leibstatt AG und die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG (Beschwerdeführerinnen) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die sie betreffenden vier Verfügungen vom 23. Januar 2015 und beantragen deren Aufhebung. Sie machen geltend, der Zuschlag von 30 Prozent auf den berechneten voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten sei gesetzes- und verfassungswidrig. Die Beschwerdeführerinnen rügen ferner, die Verwaltungskommission sei nicht berechtigt gewesen, eine Zwischenveranlagung vorzunehmen und neue Beiträge für die Jahre 2015 und 2016 festzulegen, zudem sei ihr rechtliches Gehör im Rahmen des Erlasses der angefochtenen Verfügungen verletzt worden.

E.
Der Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke und der Stilllegungsfonds für Kernanlagen (Vorinstanzen) beantragen in der Vernehmlassung vom 26. Mai 2015 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. In formeller Hinsicht bringen sie vor, die Verwaltungskommission sei nicht passivlegitimiert, diese handle vielmehr für die mit Rechtspersönlichkeit ausgestatteten Vorinstanzen. Zumindest sei aber die unzutreffende Parteibezeichnung anzupassen. In der Sache machen sie geltend, der Sicherheitszuschlag sei rechtmässig verankert und verstosse nicht gegen übergeordnetes Recht. Er sei zudem zwingend notwendig, um die gesetzlich vorgesehene Kostensicherstellung im Stilllegungs- und Entsorgungsfonds zu gewährleisten.

F.
Die Beschwerdeführerinnen halten in ihrer Replik vom 24. August 2015 an ihren Anträgen und Ausführungen fest. In formeller Hinsicht machen sie geltend, aus der Beschwerde gehe klar hervor, gegen wen und gegen welche Verfügung sie sich richte. Dass im Rubrum die Verwaltungskommission aufgeführt worden sei, sei nicht schädlich und könne ohne weiteres berichtigt werden. In materieller Hinsicht betonen sie insbesondere, dass der Zuschlag von 30 % einen massiven Eingriff in ihre Rechtsstellung darstelle, wissenschaftlich nicht abgestützt sei und die Fondsmittel bereits sichergestellt seien, diese keine Deckungslücke aufwiesen und auch sonst genügende Sicherheitsmechanismen bestehen würden. Es seien der Grundsatz der Verhältnismässigkeit und das sinngemäss anwendbare abgaberechtliche Legalitätsprinzip sowie die Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie verletzt.

G.
Auch die Vorinstanzen halten in ihrer Duplik vom 25. September 2015 an ihrem Rechtsbegehren und ihren Vorbringen fest. Sie betonen, es bestehe ein hohes Haftungsrisiko für den Bund und der bisherige Ansatz zur Kostenschätzung habe zu erwartende Kosten vernachlässigt. Der Zuschlag sei erforderlich und berücksichtige ausgewiesene Schätzungsungenauigkeiten, zu erwartende Kostensteigerungen und Risiken aufgrund der Langfristigkeit. Weder der Verhältnismässigkeitsgrundsatz noch das Legalitätsprinzip noch andere verfassungsmässige Rechte seien verletzt worden, ebenso wenig das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerinnen.

H.
In ihren Schlussbemerkungen vom 17. Dezember 2015 halten die Beschwerdeführerinnen an ihren Anträge und Vorbringen fest. Auch die Vorinstanzen bestätigen ihr Rechtsbegehren und ihre Darlegungen in ihren Schlussbemerkungen vom 4. Februar 2016.

I.
Mit Verfügung vom 10. Februar 2016 wurde den Parteien mitgeteilt, dass die angefochtene Verfügung als Zwischenverfügung eingestuft werden könnte und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gewährt.

J.
Die Vorinstanzen weisen in ihrer Stellungnahme vom 1. März 2016 darauf hin, dass die Verfügung Grundsatzfragen aufwerfe und es insofern fraglich sei, ob es sich um eine Zwischenverfügung handle. Die Angelegenheit weise eine zunehmende Dringlichkeit auf. Sie sind im Weiteren der Auffassung, dass die Zwischenverfügung die Voraussetzung für die selbständige Anfechtbarkeit erfülle und beantragen das Eintreten auf die Beschwerde, eventuell das Nichteintreten, wobei die Beschwerdeführerinnen in letzterem Fall als unterliegende und damit kostenpflichtige Parteien einzustufen wären.

K.
Als Hauptbegehren verlangen die Beschwerdeführerinnen in ihrer Stellungnahme vom 6. April 2016 die Feststellung, dass die Verfügungen vom 23. Januar 2015 nicht selbständig anfechtbare Zwischenverfügungen seien und keine verbindliche Grundlage für die von ihnen zu leistenden Jahresbeiträge für die Jahre 2015 und 2016 darstellten. Eventuell beantragen sie in der Sache die Aufhebung der angefochtenen Verfügungen und zum Verfahren die Einräumung der Gelegenheit sich zu den Schlussbemerkungen der Vorinstanzen zu äussern. Sie verweisen insbesondere auf die neuere Rechtsprechung zu Zwischenverfügungen, namentlich auf das Urteil des BVGer A 226/2014 vom 16. November 2015. Gemäss dieser dürfte es sich um eine Zwischenverfügung handeln. Indessen habe im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung Anlass bestanden, die Verfügung anzufechten, zumal es zu verhindern gegolten habe, den Grundsatzentscheid über die Zwischenveranlagung rechtskräftig werden zu lassen.

L.
Auf die übrigen Vorbringen der Parteien und die sich in den Akten befindlichen Dokumente wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen, soweit sie entscheidwesentlich sind.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1
Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG entschieden hat. Es prüft seine Zuständigkeit und das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1 VwVG, vgl. auch Moser/ Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., 2013, Rz. 2.6).

Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist hier nicht gegeben bzw. die auf dem Gebiet der Kernenergie bestehenden Ausschlussgründe treffen vorliegend nicht zu (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. e VGG). Der Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke und der Stilllegungsfonds für Kernanlagen zählen zu den dezentralen Verwaltungseinheiten der Bundesverwaltung in der Form der rechtlich verselbständigten Körperschaften und sind dem UVEK zugeordnet (Art. 2 Abs. 3 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010], Art. 7a Abs. 1 Bst. c und Anhang 1 Ziff. VII.2.2.2 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1). Demzufolge sind sie Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG.

1.2 Gegenstand eines Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht können End-, Teil- und Zwischenentscheide sein (Art. 44 - 46 VwVG). End- und Teilverfügungen schliessen das Verfahren jedenfalls teilweise prozessual ab, sei es für einzelne, von anderen unabhängige Rechtsbegehren, sei es für einen Teil der Beteiligten. Demgegenüber stellen Zwischenverfügungen einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung dar und sind insofern ein organisatorisches Instrument zur Verfahrenserledigung. Für die Qualifikation einer Verfügung ist nicht die Bezeichnung, sondern der materielle Gehalt entscheidend (Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3 mit Hinweisen; Urteil des BVGer A 226/2014 vom 16. November 2015 E. 1.2.1). Auch Zwischenverfügungen materiellrechtlicher Natur, d.h. Verfügungen über materiellrechtliche Vorfragen, sog. materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die einen Teilaspekt einer Streitsache beantworten und auf die ein Hauptverfahren folgt, gelten seit der Revision der Bundesrechtspflege aus dem Jahr 2005 nicht mehr als selbständig anfechtbare Teil-, sondern als Zwischenverfügungen (Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.2 f und 1.4.3 mit Hinweisen; BGE 136 II 165 E1.1 und Urteil des BGer 1C_46/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 1.2; Urteil des BVGer A 226/2014 vom 16. November 2015 E. 1.2.2 a.E.).

1.2.1 Die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Zwischenverfügungen, die nicht die Zuständigkeit oder Fragen des Ausstands betreffen, ist einzig zulässig, wenn sie dem Verfügungsadressaten einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführt und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 45 und 46 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.1). Die (formelle) Beweislast für das Vorliegen eines entsprechenden Nachteils trägt die beschwerdeführende Partei (Urteil des BGer 1C_453/2012 vom 26. November 2012 E. 1.2; Urteile des BVGer A 5465/2014 vom 27. November 2014 E. 1.1.1 und A 226/2014 vom 16. November 2015 E. 1.2.2).

1.2.2 Die Beschwerdeführerinnen vertreten in ihrer Eingabe vom 6. April 2016 die Auffassung, dass die angefochtenen Verfügungen im Lichte der jüngeren Rechtsprechung als Zwischenverfügungen zu qualifizieren sein dürften und beantragen zusätzlich eine Feststellung, dass die Verfügungen keine verbindliche Grundlage für die von ihnen zu leistenden Jahresbeiträge 2015 und 2016 darstellten. Sie machen in Bezug auf die Voraussetzungen für die selbständige Anfechtbarkeit der Verfügungen weder einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil geltend noch dass vorliegend die Anfechtungsmöglichkeit der Vermeidung eines weitläufigen Beweisverfahrens gegeben sei.

1.2.3 Die Vorinstanzen anerkennen, dass mit den Verfügungen die endgültig geschuldeten Beiträge noch nicht festgelegt worden sind, was für eine Einstufung als Zwischenverfügungen sprechen könne. Indessen seien in den Verfügungen Grundsatzfragen beantwortet worden. Nach über einem Jahr Verfahrensdauer und dem mehrfachen Schriftenwechsel würde ein Nichteintreten die Streitsache wieder an den Anfang zurückversetzen und sie müssten die definitiven Beiträge, die gegenüber den provisorischen nahezu unverändert seien, erneut verfügen. Die aufgeworfenen Grundsatzfragen würden wohl letztinstanzlich vom Bundesgericht zu entscheiden sein. Sie machen u.a. auch eine zunehmende Dringlichkeit geltend; es sei problematisch, dass die aus ihrer Sicht notwendigen Beiträge zur gesetzmässigen Dotierung der Fonds durch die aufschiebende Wirkung der Beschwerde bis auf weiteres nicht geschuldet seien, zumal das erste Kernkraftwerk voraussichtlich 2019 vom Netz gehe und damit nur wenig Zeit für die Behebung von Deckungslücken bestehe, wodurch das Ausfallrisiko für die übrigen Betreiber und den Bund steige. Zudem fehlten die Grundlagen für die Kostenstudie 2016 solange die Grundsätze über die Beträge nicht geklärt seien. Schliesslich machen sie geltend, dass die Beantwortung der Grundsatzfragen der Prozessökonomie diene.

1.2.4 Die angefochtenen Verfügungen legen die Jahresbeiträge 2015 und 2016 der einzelnen Beschwerdeführerinnen an den Stilllegungsfonds und an den Entsorgungsfonds provisorisch fest. Zudem wird sowohl im Dispositiv, Ziff. 2, wie auch im zweitletzten Absatz der Begründung eine Verfügung über die definitiven Jahresbeträge ankündigt. Zwischen den angefochtenen und den angekündigten Verfügungen besteht ein enger prozessualer wie auch sachlicher Zusammenhang. Auf die Verfügungen über die provisorischen Jahresbeiträge 2015 und 2016 folgt demnach in jedem Fall ein Verfahren, mit dem die definitiven Beiträge für die beiden Jahre festgesetzt und verfügt werden. Daran ändert sich nichts, selbst wenn mit den angefochtenen Verfügungen erstmals und im Grundsatz über die Rechtmässigkeit des Zuschlags von 30 % entschieden worden ist, so handelt sich dabei um materiellrechtliche Grundsatzentscheide im oben dargelegten Sinn (Ziff. 1.2). Diese beantworten einen Teilaspekt der Streitsache - die Zulässigkeit eines Zuschlags von 30 Prozent - im Allgemeinen. Nach den vorstehend dargestellten Kriterien sind diese Verfügungen als selbständig eröffnete Zwischenverfügungen zu qualifizieren und stellen einen Zwischenschritt auf dem Weg zum Erlass der Endverfügungen über die definitiven Jahresbeiträge 2015 und 2016 dar und sind als solche nur unter den Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1 VwVG mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar.

1.2.5 Die Beschwerdeführerinnen machen weder einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG geltend noch legen sie dar, inwiefern gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden könnte. Dies ist insofern bedeutsam, als das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht der Verwirklichung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) für natürliche und juristische Personen dient, also die prozessualen und materiellen verfassungsmässigen Rechte der Beschwerdeführenden schützt. Trotz der Feststellung des Sachverhalts und der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 12 VwVG), ist die Beschwerdeinstanz nicht verpflichtet, den Sachverhalt von sich aus zu erforschen (vgl. Zibung/Hofstetter, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 49 Rz. 37), vielmehr haben die Parteien in einem von ihnen eingeleiteten Verfahren, also die Beschwerdeführerinnen, an der Feststellung des Sachverhalts mitzuwirken (Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG) und Stellung zur Einhaltung der formellen Prozessvoraussetzungen zu nehmen (vgl. vorne, E. 1.2.1; Seethaler/Portmann, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 52 , Rz. 63). Indem die Beschwerdeführerinnen selbst keine Nachteile im Sinn von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG geltend machen, sondern vielmehr selbst von nicht selbständig anfechtbaren Zwischenverfügungen sprechen, darf das Bundesverwaltungsgericht somit davon ausgehen, dass ihnen keine solchen drohen, zumal solche auch nicht offensichtlich sind.

Die Vorinstanzen bringen vor, es bestehe für sie - die Vorinstanzen - ein nicht wieder gutzumachender Nachteil in der Form einer wachsenden Dringlichkeit und einem ansteigenden Ausfallrisiko. Diese Nachteile betreffen indessen die Vorinstanzen und nicht die Beschwerdeführerinnen;
massgebend für die Zulässigkeit des Rechtsmittels im Sinn von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG dürften jedoch nur die Nachteile für Letztere sein. Diese Frage kann jedoch offen bleiben, da ein hinreichender Nachteil ohnehin zu verneinen ist: Die Vorinstanzen haben - wie angekündigt - über die definitiven Beiträge Verfügungen zu erlassen. Sie räumen selbst ein, die Zahlen für die definitive Rechnungsstellung lägen vor und sie hätten auf den Erlass der entsprechenden Verfügungen bisher einzig mit Blick auf das hängige Verfahren verzichtet. Die Vorinstanzen haben somit die Verzögerung bei der definitiven Rechnungsstellung selbst zu verantworten und es in der Hand, rasch über die definitiven Beiträge zu entscheiden. Da erst in jenem Verfahren definitiv über die Jahresbeiträge 2015 und 2016 entschieden wird, bleiben den Beschwerdeführerinnen sämtliche Rügen erhalten (vgl. hierzu Urteil des BVGer A 226/2014 vom 16. November 2015 E. 1.2.4).

Auch eine verzögerte Zahlung bewirkt keinen Nachteil: Ist auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. eine Beschwerde gegen die selbständig eröffneten Verfügungen über die provisorischen Beiträge 2015 und 2016 nicht zulässig, erlangen die vorinstanzlichen Verfügungen mit dem Nichteintretensentscheid unverändert Geltung (Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.190). Zudem entfällt mit dem Prozessurteil die aufschiebende Wirkung der Beschwerde. Die Anordnungen der Vorinstanzen werden somit einstweilen massgeblich. Ob die provisorisch zu leistenden Beiträge definitiv geschuldet sind, ist demgegenüber im Rahmen der definitiven Beitragsfestsetzung sowie allfälliger daran anschliessender Rechtsmittelverfahren zu klären. Auch mit den Zahlungen auf provisorischer Grundlage werden die entsprechenden Mittel zugunsten der beiden Fonds einstweilen sichergestellt. Da überdies die Zahlungsfähigkeit der beiden Fonds unstreitig gegeben ist, können allfällig zu viel bzw. zu Unrecht erhobene Beiträge ohne weiteres zurückerstattet oder mit künftigen Beitragszahlungen verrechnet werden. Es ist daher nicht ersichtlich, dass die von den Vorinstanzen vorgebrachte wachsende Dringlichkeit oder die drohenden Unterdeckungen der Fonds im geltend gemachten Ausmass bestehen. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass sie einen hinreichenden und irreversiblen Nachteil im Sinn von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG bewirken. An den fehlenden Eintretensvoraussetzungen vermag endlich auch der Umstand, dass im vorliegenden Verfahren ein mehrfacher Schriftenwechsel mit zahlreichen
Fristerstreckungen durchgeführt worden ist, nichts zu ändern.

1.2.6 Anzufügen bleibt, dass die anscheinend angestrebte höchstrichterliche Klärung der Grundsatzfragen kaum mit den vorliegenden Verfügungen bzw. Zwischenentscheiden erreicht werden könnte: Gemäss Praxis zu Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) setzt die Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids an das Bundesgericht einen rechtlichen Nachteil voraus (Urteil des BGer 1C_130/2016 vom 30. März 2016 E. 2.3, BGE 138 III 333 E. 1.3.1), ein tatsächlicher Nachteil genügt nicht. Die in den provisorischen Beitragsverfügungen aufgeworfenen Grundsatzfragen dürften daher mangels rechtlichen Nachteils - entgegen der Auffassung der Vorinstanzen - der höchstrichterlichen Entscheidung nicht zugänglich sein. Selbst wenn das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde eintreten und sie materiell behandeln würde, müsste diesfalls gegen die Verfügungen über die definitiven Beiträge erneut Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden, damit die Streitigkeit schliesslich dem Bundesgericht unterbreitet werden kann, wobei - wie gesagt - erneut sämtliche Rügen vorgebracht werden können. Die von den Vorinstanzen befürchtete Verzögerung lässt sich somit mit einem materiellen Entscheid in der vorliegenden Streitsache nicht vermeiden. Ebenso wenig lässt sich nach dem Gesagten ein Endentscheid in dieser Angelegenheit herbeiführen.

1.2.7 Es sind somit zusammenfassend weder die Eintretensvoraussetzungen nach Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG noch nach Bst. b für die angefochtenen Verfügungen gegeben, weshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann.

2.
Die Beschwerdeführerinnen beantragen zusammen mit der Qualifikation der Verfügungen als Zwischenentscheide zugleich die Feststellung, dass diese keine verbindliche Grundlage für die Jahresbeiträge 2015 und 2016 darstellten. Ist auf ein Rechtsmittel nicht einzutreten, erfolgt keine materielle Beurteilung des angefochtenen Entscheids (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl., 2015, Rz. 1652). Das Bundesverwaltungsgericht kann daher im Rahmen eines Nichteintretensentscheids keinerlei Feststellungen zu den vorinstanzlichen Verfügungen treffen. Auf das Feststellungsbegehren ist daher ebenso wenig einzutreten wie auf die übrigen materiellen Rügen.

3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführerinnen, die als freiwillige Streitgenossenschaft auftreten, wogegen angesichts des übereinstimmenden Rechtsgrundes grundsätzlich nichts einzuwenden ist (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 927), als unterliegend. Sie haben aus diesem Grund die Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die vorliegende Streitsache ist eine mit Vermögensinteresse, wobei der Streitwert 5 Millionen Franken übersteigt. Gemäss Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) beträgt die Gerichtsgebühr für eine solche Streitigkeit zwischen 15'000 und 50'000 Franken, wobei dieser Kostenrahmen verbindlich ist und auch gilt, wenn der konkrete Verfahrensaufwand nur minimal war (vgl. BGE 138 V 122 E. 1, Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 1172;
Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 4.14 und 4.24). Unter Berücksichtigung der Bemessungsgrundsätze gemäss Art. 2 VGKE sind daher die Verfahrenskosten auf Fr. 15'000.- festzusetzen. Dieser Betrag ist dem Kostenvorschuss von Fr. 30'000.- zu entnehmen. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 15'000.- ist den Beschwerdeführerinnen zurückzuerstatten. Keine Verfahrenskosten tragen die Vorinstanzen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).

Angesichts ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführenden von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE). Ebenso wenig haben die Vorinstanzen in ihrer Eigenschaft als Behörden einen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

4.
Dieses Urteil kann gemäss Art. 93 BGG nicht beim Bundesgericht angefochten werden. Es tritt daher mit der Eröffnung in Rechtskraft.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 15'000.- werden den Beschwerdeführerinnen zur Bezahlung auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 15'000.- wird den Beschwerdeführerinnen zurückerstattet, hierzu haben sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontoverbindung bekannt zu geben.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführerinnen (Einschreiben)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. 219.850; Einschreiben)

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Christine Ackermann Bernhard Keller

Versand:

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^dquinquies	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 7
¹	L'autorité examine d'office si elle est compétente.
²	La compétence ne peut pas être créée par accord entre l'autorité et la partie.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 172.010 Loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) - Loi sur l'organisation de l'administration LOGA Art. 2 Administration fédérale - 1 L'administration fédérale est subordonnée au Conseil fédéral. Elle se compose des départements et de la Chancellerie fédérale.
¹	L'administration fédérale est subordonnée au Conseil fédéral. Elle se compose des départements et de la Chancellerie fédérale.
²	Les départements s'organisent en offices, qui peuvent être réunis en groupements. Ils disposent chacun d'un secrétariat général.
³	A teneur des dispositions régissant son organisation, l'administration fédérale comprend en outre des unités administratives décentralisées.
⁴	La législation fédérale peut confier des tâches administratives à des organisations et à des personnes de droit public ou privé qui sont extérieures à l'administration fédérale.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 46
¹	Les autres décisions incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	Si le recours n'est pas recevable en vertu de l'al. 1 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions incidentes en question peuvent être attaquées avec la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 45
¹	Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
²	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
^a	documents;
^b	renseignements des parties;
^c	renseignements ou témoignages de tiers;
^d	visite des lieux;
^e	expertises.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 13
¹	Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits:
^a	dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes;
^b	dans une autre procédure, en tant qu'elles y prennent des conclusions indépendantes;
^c	en tant qu'une autre loi fédérale leur impose une obligation plus étendue de renseigner ou de révéler.
^1bis	L'obligation de collaborer ne s'étend pas à la remise d'objets et de documents concernant des contacts entre une partie et son avocat, si celui-ci est autorisé à pratiquer la représentation en justice en vertu de la loi du 23 juin 2000 sur les avocats34.35
²	L'autorité peut déclarer irrecevables les conclusions prises dans une procédure au sens de l'al. 1, let. a ou b, lorsque les parties refusent de prêter le concours nécessaire qu'on peut attendre d'elles.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 2 Calcul de l'émolument judiciaire
¹	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière. Les modes de calcul des frais prévus par des lois spéciales sont réservés.
²	Le tribunal peut fixer un émolument judiciaire dépassant les montants maximaux visés aux art. 3 et 4, si des motifs particuliers le justifient, notamment une procédure téméraire ou nécessitant un travail exceptionnel.2
³	S'agissant de décisions relatives à des mesures provisionnelles, à la récusation, à la restitution d'un délai, à la révision ou à l'interprétation d'une décision, ainsi que de recours formés contre des décisions incidentes, les frais peuvent être revus à la baisse compte tenu du travail réduit qui en découle. Les montants minimaux mentionnés aux art. 3 et 4 doivent être respectés.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7