1C_524/2021 - 2022-11-01 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 524/2021, 1C 525/2021

Urteil vom 1. November 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Müller,
nebenamtliche Bundesrichterin Pont Veuthey,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1C 524/2021
A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Tinner,

und

1C 525/2021
C.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Tinner,

gegen

Politische Gemeinde Berg,
Hauptstrasse 43, 8572 Berg,

Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau,
Generalsekretariat, Promenade, 8510 Frauenfeld.

Gegenstand
Nichtgenehmigung Zonenplan,

Beschwerden gegen die Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 7. Juli 2021.

Sachverhalt:

A.
Die politische Gemeinde Berg beschloss an der Gemeindeversammlung vom 10. Januar 2020 eine Revision des kommunalen Zonenplans und des Baureglements. Das Departement für Bau und Umwelt (DBU) des Kantons Thurgau genehmigte die Revision mit Entscheid vom 19. November 2020 grundsätzlich, machte jedoch unter anderem eine Ausnahme für die Einzonungen auf den Parzellen Nrn. 661 und 684. Zur Begründung hielt es in dieser Hinsicht fest, dass Minibauzonen im Nichtbaugebiet rechtswidrig seien und die beiden Liegenschaften einer geeigneten Nichtbauzone zuzuweisen seien. Dazu sei die Gemeinde bereits im Jahr 2002 aufgefordert worden.
Gegen den Entscheid des DBU erhoben die Eigentümer der Parzelle Nr. 684, A.A.________ und B.A.________, sowie die Eigentümerin der Parzelle Nr. 661, C.________, beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau Beschwerde. Sie vertraten die Auffassung, die beiden Liegenschaften seien im Rahmen der Ortsplanungsrevision 1984/1985 rechtskräftig einer Bauzone zugewiesen worden. Die Voraussetzungen für ihre Auszonung seien nicht erfüllt.
Das Verwaltungsgericht trennte die beiden Verfahren und wies mit zwei Entscheiden vom 7. Juli 2021 die Beschwerden ab. Es erwog, ob die Nichtgenehmigung der Zuweisung der beiden Liegenschaften zur Bauzone eine Auszonung oder eine Nicht-Einzonung darstelle, spiele für das vorliegende Verfahren keine Rolle. Entscheidend sei, dass die Ausscheidung der beiden Parzellen als Kleinbauzonen dem Konzentrationsprinzip und somit dem Bundesrecht widerspreche. Ein Planungsermessen der Gemeinde bestehe in dieser Hinsicht nicht.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. September 2021 beantragen B.A.________ und A.A.________, den sie betreffenden Entscheid des Verwaltungsgerichts sowie den Entscheid des DBU hinsichtlich der Parzelle Nr. 684 aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an das DBU, eventualiter an das Verwaltungsgericht, zurückzuweisen. Falls das Bundesgericht materiell entscheiden sollte, werde beantragt, den von der Gemeinde beschlossenen Zonenplan auch hinsichtlich der Parzelle Nr. 684 zu genehmigen (Verfahren 1C 524/2021).
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. September 2021 stellt C.________ die selben Anträge in Bezug auf die Parzelle Nr. 661 (Verfahren 1C 525/2021).
Das Verwaltungsgericht und das DBU beantragen die Abweisung der Beschwerden. Der Gemeinderat hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.
Die beiden im Wesentlichen gleichlautenden Beschwerden richten sich gegen zwei praktisch identische Entscheide des Verwaltungsgerichts. Sie hängen inhaltlich eng zusammen. Es rechtfertigt sich, die Verfahren zu vereinigen und die Sache in einem einzigen Urteil zu behandeln.

2.

2.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Verwaltungsgerichts in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Unzulässig ist jedoch der Antrag, auch den Entscheid des DBU teilweise aufzuheben. Dieser ist durch den Entscheid des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt als inhaltlich mitangefochten (BGE 136 II 539 E. 1.2; 134 II 142 E. 1.4; je mit Hinweis). Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer der Parzellen, die gemäss dem vorinstanzlichen Entscheid nicht einer Bauzone zugewiesen werden dürfen, nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt.

2.2. Näher zu prüfen ist, ob ein nach Art. 90 ff . BGG anfechtbarer Entscheid vorliegt. Das DBU verweigerte dem kommunalen Zonenplan in Bezug auf die Parzellen Nrn. 661 und 684 die Genehmigung und wies die Gemeinde an, die beiden Parzellen einer geeigneten Nichtbauzone zuzuordnen. Beim Entscheid des Verwaltungsgerichts, der den Entscheid des DBU insoweit bestätigt, handelt es sich vor diesem Hintergrund um einen Rückweisungsentscheid. Rückweisungsentscheide sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich Zwischenentscheide, es sei denn, der unteren Instanz, an die zurückgewiesen wird, verbleibe keinerlei Entscheidungsspielraum mehr (BGE 134 II 124 E. 1.3 mit Hinweisen). Da für die Gemeinde hinsichtlich der Art der Nichtbauzone noch ein Ermessensspielraum besteht, handelt es sich um einen Zwischenentscheid (vgl. Urteil 1C 205/2016 vom 10. November 2016 E. 4.6 1).

2.3. Gegen selbstständig eröffnete Zwischenentscheide, mit denen weder über die Zuständigkeit noch über Ausstandsbegehren entschieden wird (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
Der nicht wieder gutzumachende Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG muss ein Nachteil rechtlicher Natur sein, der auch durch einen späteren günstigen Endentscheid nicht oder nicht gänzlich beseitigt werden kann. Rein tatsächliche Nachteile wie die Verfahrensverlängerung oder -verteuerung reichen nicht aus (BGE 144 III 475 E. 1.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 135 II 30 E. 1.3.4 zu einer hier nicht erfüllten Voraussetzung, unter der ausnahmsweise ein tatsächlicher Nachteil genügt).
Die selbstständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet aus prozessökonomischen Gründen eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Diese Ausnahme ist restriktiv zu handhaben (BGE 144 III 475 E. 1.2). Dabei obliegt es der beschwerdeführenden Partei darzutun, dass die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ist (BGE 142 V 26 E. 1.2).

2.4. Dass durch eine Gutheissung der Beschwerde ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden würde, machen die Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht erkennbar. Konkret in Betracht fällt damit einzig Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG.
Nach der Rechtsprechung liegt bei einem Rückweisungsentscheid, welcher der Gemeinde Vorgaben für das weitere planerische Vorgehen macht, für diese ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vor (BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412; Urteil 1C 100/2020 vom 28. Juni 2021; je mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall führt allerdings nicht die Gemeinde Beschwerde, sondern von der Nutzungsplanung betroffene Grundeigentümer. Diese bringen zwar vor, sie würden davon ausgehen, dass ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohe, legen jedoch nicht dar, worin dieser bestehen soll. Dies ist auch nicht erkennbar (vgl. auch Urteil 1C 460/2009 vom 22. Januar 2010 E. 2 mit Hinweisen, in: RtiD 2010 II 91).
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerden die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG nicht erfüllen und unzulässig sind.

3.
Auf die Beschwerden ist nicht einzutreten.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht auszurichten (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 524/2021 und 1C 525/2021 werden vereinigt.

2.
Auf die Beschwerden wird nicht eingetreten.

3.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von insgesamt Fr. 2'000.-- werden zur Hälfte den Beschwerdeführern des Verfahrens 1C 524/2021 und zur Hälfte der Beschwerdeführerin des Verfahrens 1C 525/2021 auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Politischen Gemeinde Berg, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 1. November 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 92 Decisioni pregiudiziali e incidentali sulla competenza e la ricusazione - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
²	Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.