Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2A.469/2004 /kil

Urteil vom 1. September 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Merkli,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Parteien
X.________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Paul Schaltegger,

gegen

Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut, Erlachstrasse 8, 3000 Bern 9,
Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel, Effingerstrasse 39, 3003 Bern.

Gegenstand
Inspektion an den Produktionsstandorten in A.________ und B.________,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Präsidenten der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel vom 21. Juli 2004.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Mit Gesuch vom 15. Mai 2003 beantragte die X.________ AG bei der Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut, eine Betriebsbewilligung für ihren von einer anderen Gesellschaft übernommenen neuen Betriebsstandort A.________ zur Herstellung und zum Vertrieb von Arzneimitteln. Ursprünglich unabhängig vom Bewilligungsverfahren leitete das Heilmittelinstitut gegen die X.________ AG ein Verfahren wegen allenfalls illegaler Herstellung von Arzneimitteln ein. Mit Verfügung vom 19. Januar 2004 ordnete das Institut unter Entzug der aufschiebenden Wirkung und unter Strafandrohung eine Inspektion der beiden Betriebsstandorte B.________ und A.________ an und führte in der Folge eine unangemeldete Inspektion an der Betriebsstätte in A.________ durch.

Am 19. März 2004 verfügte das Heilmittelinstitut im Wesentlichen, dass jegliche Herstellung von Heilmitteln am Produktionsstandort A.________ untersagt werde und alle dort hergestellten Arzneimittel vom Markt der Schweiz und des Fürstentums Liechtenstein zurückzuziehen seien. Zur Begründung verwies das Heilmittelinstitut unter anderem darauf, die X.________ AG verfüge über keine Betriebsbewilligung für den Produktionsstandort A.________.
1.2 Die X.________ AG erhob sowohl gegen die Verfügung vom 19. Januar 2004 über die Anordnung einer Inspektion als auch gegen den Massnahmeentscheid vom 19. März 2004 Beschwerde bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel. Mit der hier interessierenden Beschwerde gegen die Durchführung einer Inspektion stellte sie den Antrag, die Verfügung sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Anordnung einer Inspektion ohne Voranzeige und der Entzug der aufschiebenden Wirkung rechtswidrig waren.

Mit Urteil vom 21. Juli 2004 trat der Präsident der Rekurskommission mangels schutzwürdigen Interesses auf die Beschwerde gegen die Anordnung einer Inspektion nicht ein. Im Massnahmeverfahren schloss er mit verfahrensleitender Verfügung vom 3. Mai 2004 den Schriftenwechsel; im Übrigen ist dieses Verfahren noch vor der Rekurskommission hängig.
1.3 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 25. August 2004 an das Bundesgericht beantragt die X.________ AG, das Urteil des Präsidenten der Rekurskommission vom 21. Juli 2004 sei aufzuheben und das Verfahren sei zur materiellen Behandlung im Rahmen des noch hängigen Massnahmeverfahrens an die Rekurskommission zurückzuweisen.
2.
2.1 Gemäss Art. 101 lit. a OG (e contrario) sind Zwischenverfügungen nur dann selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid offen steht (BGE 127 II 132 E. 2a S. 136). Dies trifft im vorliegenden Fall zu, da gegen die Endentscheide der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel nach Massgabe des OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 lit. e OG sowie Art. 5

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
1	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
2	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
3	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

VwVG in Verbindung mit Art. 84 Abs. 1

SR 812.21 Loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPTh) - Loi sur la pharmacopée LPTh Art. 84 - 1 À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure administrative et les voies de droit sont régies par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative227, par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral228 et par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral229.230
1	À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure administrative et les voies de droit sont régies par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative227, par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral228 et par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral229.230
1bis	Dans la procédure administrative de l'institut, le nom des rapporteurs et des experts scientifiques ne peut être communiqué aux parties que s'ils donnent leur accord.231
2	L'institut est habilité à utiliser les voies de recours du droit cantonal et du droit fédéral contre les décisions rendues par les autorités cantonales et le Tribunal administratif fédéral en application de la présente loi et de ses dispositions d'exécution.232
3	Il est en outre habilité à former un recours contre les décisions rendues par les dernières instances cantonales en application de la loi du 30 septembre 2011 relative à la recherche sur l'être humain233 (art. 89, al. 2, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral234).235

HMG).

Erforderlich ist freilich, dass die Zwischenverfügung einen nicht wieder gutzumachenden rechtlichen oder tatsächlichen Nachteil bewirken kann (Art. 97

SR 812.21 Loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPTh) - Loi sur la pharmacopée LPTh Art. 84 - 1 À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure administrative et les voies de droit sont régies par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative227, par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral228 et par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral229.230
1	À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure administrative et les voies de droit sont régies par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative227, par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral228 et par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral229.230
1bis	Dans la procédure administrative de l'institut, le nom des rapporteurs et des experts scientifiques ne peut être communiqué aux parties que s'ils donnent leur accord.231
2	L'institut est habilité à utiliser les voies de recours du droit cantonal et du droit fédéral contre les décisions rendues par les autorités cantonales et le Tribunal administratif fédéral en application de la présente loi et de ses dispositions d'exécution.232
3	Il est en outre habilité à former un recours contre les décisions rendues par les dernières instances cantonales en application de la loi du 30 septembre 2011 relative à la recherche sur l'être humain233 (art. 89, al. 2, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral234).235

OG in Verbindung mit Art. 5

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
1	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
2	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
3	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

und Art. 45 Abs. 1

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 45
1	Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
2	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

VwVG sowie Art. 84 Abs. 1

SR 812.21 Loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux (Loi sur les produits thérapeutiques, LPTh) - Loi sur la pharmacopée LPTh Art. 84 - 1 À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure administrative et les voies de droit sont régies par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative227, par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral228 et par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral229.230
1	À moins que la présente loi n'en dispose autrement, la procédure administrative et les voies de droit sont régies par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative227, par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral228 et par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral229.230
1bis	Dans la procédure administrative de l'institut, le nom des rapporteurs et des experts scientifiques ne peut être communiqué aux parties que s'ils donnent leur accord.231
2	L'institut est habilité à utiliser les voies de recours du droit cantonal et du droit fédéral contre les décisions rendues par les autorités cantonales et le Tribunal administratif fédéral en application de la présente loi et de ses dispositions d'exécution.232
3	Il est en outre habilité à former un recours contre les décisions rendues par les dernières instances cantonales en application de la loi du 30 septembre 2011 relative à la recherche sur l'être humain233 (art. 89, al. 2, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral234).235

HMG; BGE 127 II 132 E. 2a S. 136, mit Hinweisen). Auch diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall für das bundesgerichtliche Verfahren erfüllt, geht es doch um die Frage, ob die Vorinstanz die bei ihr hängige Beschwerde aus prozessualen Gründen erledigen durfte, ohne einen Entscheid in der Sache zu fällen, mithin um die Frage, ob sie der Beschwerdeführerin das Recht verweigert hat. Träfe dies zu, hätte die Beschwerdeführerin eine Rechtsmittelinstanz verloren und damit einen irreparablen Nachteil erlitten.
3.
3.1 Die Vorinstanz hat in Anwendung von Art. 45 Abs. 1

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 45
1	Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
2	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

und 3

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 45
1	Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
2	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

VwVG entschieden, die Beschwerdeführerin habe keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erlitten; die geltend gemachten Rügen könne sie auch bei der Anfechtung des Endentscheides in der Sache erheben. Zwar fragt es sich, ob die vor der Rekurskommission eingereichte Beschwerde nicht bereits deshalb gegenstandslos geworden war, weil die angefochtene Verfügung, mit der eine Inspektion angeordnet worden war, durch die Vornahme dieser Inspektion bereits vollzogen war bzw. weil inzwischen mit der Massnahmeverfügung des Heilmittelinstituts vom 19. März 2004 ein Folgeentscheid in der Sache ergangen ist, mit dessen Anfechtung auch die Beweisabnahme gerügt werden konnte. Dies kann aber offen bleiben. So oder so durfte die Vorinstanz von der materiellen Behandlung der bei ihr eingereichten Beschwerde absehen und das entsprechende Verfahren aus prozessualen Gründen erledigen.
3.2 Daran ändert nichts, dass ursprünglich möglicherweise zwei getrennte Verfahren - das von der Beschwerdeführerin eingeleitete Bewilligungsverfahren einerseits und das vom Heilmittelinstitut eröffnete Massnahmeverfahren andererseits - geführt wurden. Die Inspektionsergebnisse sind unbestrittenermassen für beide Gesichtspunkte massgeblich. Es stand der Beschwerdeführerin zudem offen, allfällige Rügen gegen die Inspektion als Beweiserhebungsmassnahme bei der Anfechtung des Massnahmeentscheides vorzutragen. Ob sie dies rechtsgenüglich getan hat oder im Bedarfsfall noch nachholen kann, nachdem der Schriftenwechsel im entsprechenden Verfahren bereits abgeschlossen wurde, braucht hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls bestand die Möglichkeit, im Massnahmeverfahren solche Rügen zu erheben. Im Übrigen kann die Rekurskommission allfällige Mängel bei der Beweiserhebung auch von Amtes wegen berücksichtigen (vgl. Art. 12

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
a	documents;
b	renseignements des parties;
c	renseignements ou témoignages de tiers;
d	visite des lieux;
e	expertises.

VwVG).
4.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich als offensichtlich unbegründet und ist ohne Einholung von Akten und Vernehmlassungen im vereinfachten Verfahren nach Art. 36a

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
a	documents;
b	renseignements des parties;
c	renseignements ou témoignages de tiers;
d	visite des lieux;
e	expertises.

OG abzuweisen.

Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
a	documents;
b	renseignements des parties;
c	renseignements ou témoignages de tiers;
d	visite des lieux;
e	expertises.

, Art. 153

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
a	documents;
b	renseignements des parties;
c	renseignements ou témoignages de tiers;
d	visite des lieux;
e	expertises.

und 153a

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
a	documents;
b	renseignements des parties;
c	renseignements ou témoignages de tiers;
d	visite des lieux;
e	expertises.

OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht
im Verfahren nach Art. 36a

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
a	documents;
b	renseignements des parties;
c	renseignements ou témoignages de tiers;
d	visite des lieux;
e	expertises.

OG:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut, und der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. September 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: