1C_120/2011 - 2011-06-01 - Aménagement public et droit public des constructions - Neufestsetzung / Genehmigung der Baulinien

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_120/2011

Urteil vom 1. Juni 2011
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Raselli, Merkli,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
Erbengemeinschaft A.X.________, nämlich:
1. B.X.________,
2. C.X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Marianne Kull Baumgartner,

gegen

Gemeinderat von Zürich, Kanzlei des Gemeinderates, Postfach, 8022 Zürich, vertreten durch den Stadtrat von Zürich, p.A. Tiefbau- und Entsorgungsdepartement, Werdmühleplatz 3, Postfach, 8021 Zürich,

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Neufestsetzung / Genehmigung der Baulinien,

Beschwerde gegen das Urteil vom 9. Februar 2011 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Am 23. August 2006 beschloss der Gemeinderat von Zürich die Neufestsetzung von Baulinien im Kreis 3. Eine südlich entlang des Zielwegs neu festgesetzte Verkehrsbaulinie schnitt das Grundstück Kat.-Nr. WD6024 auf dessen Nordseite bis zu sieben Meter an. Einen von B.X.________ und C.X.________ (Erbengemeinschaft A.X.________), Eigentümer des genannten Grundstücks, gegen den gemeinderätlichen Beschluss erhobenen Rekurs hiess die Baurekurskommission I des Kantons Zürichs am 27. Juli 2007 insoweit gut, als das Grundstück der Rekurrenten durch die Baulinie im vorgenommenen Ausmass angeschnitten wurde.

B.
Der Gemeinderat zog diesen Entscheid an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich weiter, welches die Beschwerde am 19. März 2008 guthiess, den Entscheid der Baurekurskommission I aufhob und den Beschluss des Gemeinderats vom 23. August 2006 wieder herstellte. Auf eine von B.X.________ und C.X.________ gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten trat das Bundesgericht mit Urteil vom 17. November 2008 nicht ein, weil die erforderliche Genehmigung des strittigen Baulinienplans durch die zuständige kantonale Behörde noch nicht erfolgt war (Verfahren 1C_212/2008).

C.
Mit Verfügung vom 6. Januar 2010 genehmigte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich die Neufestsetzung der Baulinien im Kreis 3 gemäss dem Beschluss des Gemeinderats vom 23. August 2006. Auf einen von B.X.________ und C.X.________ dagegen erhobenen Rekurs trat der Regierungsrat des Kantons Zürich nicht ein, weil die vorbehaltlose Genehmigung des Baulinienplans nicht selbstständig angefochten werden könne. Der Regierungsrat überwies die Sache dem Verwaltungsgericht, damit es den Genehmigungsentscheid bei der Beurteilung der umstrittenen Festsetzung des Baulinienplans mitberücksichtigen und damit die erforderliche Koordination nachträglich gewährleisten könne. Mit Urteil vom 9. Februar 2011 bestätigte das Verwaltungsgericht seinen eigenen Entscheid vom 19. März 2008, soweit darauf zurückzukommen sei.

D.
B.X.________ und C.X.________ erheben am 16. März 2011 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung der Entscheide des Verwaltungsgerichts vom 19. März 2008 sowie vom 9. Februar 2011. Die strittige Baulinie sei derart festzusetzen, dass sie auf dem Grundstück Kat.-Nr. WD6024 sowie auf den angrenzenden Grundstücken auf der Höhe der im beigelegten Plan blau eingezeichneten Linie verlaufe.

E.
Der Gemeinderat beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz und - unter Hinweis auf ihren Genehmigungsentscheid vom 6. Januar 2010 sowie ihre Stellungnahme an den Regierungsrat vom 9. April 2010 - die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich verzichten auf eine Vernehmlassung.

F.
Mit Eingabe vom 18. Mai 2011 halten die Beschwerdeführer an der Beschwerde fest.

Erwägungen:

1.
1.1 Mit dem angefochtenen Urteil vom 9. Februar 2011 bestätigte das Verwaltungsgericht seinen Entscheid vom 19. März 2008, mit welchem es den Entscheid der Baurekurskommission I vom 27. Juli 2007 aufhob und den Beschluss des Gemeinderats vom 23. August 2006 wieder herstellte. Das Verwaltungsgericht stellte in seinem Urteil vom 9. Februar 2011 fest, die Volkswirtschaftsdirektion habe die vom Gemeinderat festgesetzten Baulinien inzwischen vorbehaltlos genehmigt. Damit wurde der nach Art. 25a RPG (SR 700) gebotenen Koordination zwischen dem Rechtsmittel- und dem nach Art. 26 Abs. 1 RPG erforderlichen Genehmigungsentscheid (vgl. Urteil 1C_190/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2.2.2) Genüge getan. Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (vgl. Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG), wobei der Entscheid des Verwaltungsgericht vom 19. März 2008 als mit demjenigen vom 9. Februar 2011 zusammen angefochten zu gelten hat.

1.2 Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. WD6024 nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde unter Vorbehalt von E. 1.3 sowie vorbehältlich rechtsgenügender Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG) einzutreten.

1.3 Die Baurekurskommission I hiess den Rekurs der heutigen Beschwerdeführer gegen die gemeinderätliche Festsetzung der Baulinien insoweit gut, als das Grundstück Kat.-Nr. WD6024 durch die südlich entlang des Zielwegs verlaufende Baulinie angeschnitten wurde. Dieser Entscheid wurde von den heutigen Beschwerdeführern nicht angefochten. Gegenstand des ursprünglich vom Gemeinderat angestrengten Verfahrens vor Verwaltungsgericht war somit nur die genannte Baulinie und zwar nur soweit, als diese das Grundstück der heutigen Beschwerdeführer anschnitt. Damit bleibt der Streitgegenstand auch im bundesgerichtlichen Verfahren auf diesen Abschnitt der Baulinie beschränkt. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde demzufolge insoweit, als die Beschwerdeführer beantragen, die Baulinie sei auch im Bereich der angrenzenden Grundstücke anzupassen.

2.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Festsetzung der umstrittenen Baulinie widerspreche den Grundsätzen von Art. 1 Abs. 1 RPG. Nach dieser Bestimmung sorgen Bund, Kantone und Gemeinden dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt wird. Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedelung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
Die Beschwerdeführer bringen vor, eine Abstimmung der Baulinien auf die Zonierung und die örtlichen Gegebenheiten sei nicht ersichtlich. Es widerspreche dem Grundsatz des haushälterischen Umgangs mit dem Boden, dass mit der Baulinie unmotiviert Strassengebiet im Bereich ihrer Liegenschaft ausgeschieden bzw. Land in der Bauzone als nicht überbaubar erklärt worden sei. Soweit die Beschwerdeführer damit eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1 RPG überhaupt rechtsgenügend begründet haben und auf ihre Rüge einzutreten ist (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG), vermögen sie damit jedenfalls nicht durchzudringen. Inwiefern der Bund, der Kanton und die Gemeinde hinsichtlich der umstrittenen Baulinie raumwirksame Tätigkeiten ungenügend aufeinander abgestimmt haben sollten, ist nicht ersichtlich. Auch ist nicht einzusehen, inwiefern die Festsetzung der Baulinie dem Grundsatz des haushälterischen Umgangs mit dem Boden widersprechen sollte.

3.
Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, der angefochtene Entscheid verletze die Eigentumsgarantie.

3.1 Die umstrittene Baulinie bewirkt für das Grundstück der Beschwerdeführer bauliche Einschränkungen (vgl. § 99 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]) und stellt somit eine Einschränkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) dar, die nach Art. 36 BV nur rechtmässig ist, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.

3.2 Baulinien dienen gemäss § 96 Abs. 1 PBG der Sicherung bestehender und geplanter Anlagen und Flächen. Strassen, Wege, Plätze und Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen werden gemäss § 96 Abs. 2 lit. a PBG mittels Verkehrsbaulinien gesichert. Es besteht somit eine genügende gesetzliche Grundlage für den Eingriff in die Eigentumsgarantie.

3.3 Die Beschwerdeführer bringen vor, die umstrittene Baulinie liege nicht im öffentlichen Interesse. Sie kritisieren zwar nicht grundsätzlich, dass mit den Baulinien entlang des Zielwegs der bestehende Verkehrsraum sowie bis zu einer bestimmten Tiefe die begleitenden Vorgärten gesichert werden sollen. Sie machen aber geltend, hierfür sei ein Abstand zwischen den Baulinien von 17.5 Metern wie im vorderen Bereich des Zielwegs ausreichend. Für die Ausweitung des Abstands zwischen den Baulinien im hinteren Bereich des Zielwegs - und damit im Bereich ihrer Liegenschaft - auf 22.5 Meter fehle hingegen ein öffentliches Interesse, zumal ein Ausbau oder eine Verlängerung des Zielwegs unwahrscheinlich sei. Wie die Vorinstanz richtig festgestellt habe, wiesen Vorgärten in der Regel eine Tiefe von fünf bis sechs Metern auf. Auf ihrem Grundstück werde das übliche Mass von sechs Metern aber um teilweise bis einen Meter überschritten.
3.3.1 Wie ihrem Entscheid vom 19. März 2008 sinngemäss zu entnehmen ist, hat die Vorinstanz ein öffentliches Interesse an der umstrittenen Baulinienziehung anerkannt und zwar auch hinsichtlich der Verbreiterung des Abstands zwischen den Baulinien im Bereich des Grundstücks der Beschwerdeführer. Dies mit der Begründung, dass das Grundstück der Beschwerdeführer an offenes Gelände angrenze, was eine leichte Erweiterung des mittels der Baulinie gesicherten Vorgartenbereichs gegenüber dem üblichen Mass rechtfertige. Der Gemeinderat hat in seiner Vernehmlassung ans Bundesgericht ausgeführt, mit der umstrittenen Baulinie werde der bestehende Verkehrsraum, inklusive der im kommunalen Verkehrsplan festgelegte Fuss- und Wanderweg und der im regionalen Verkehrsplan festgelegte Reitweg, die Ordnung allfälliger Neubauten sowie das Vorgartengebiet im öffentlichen Interesse langfristig gesichert. Die strittige Baulinienziehung sichere eine Vorgartengrösse, die sich mehrheitlich im üblichen Rahmen bewege und nur teilweise leicht überdurchschnittlich sei, wobei die maximale Abweichung von der üblichen Vorgartengrösse nur einen Meter betrage. Da der Zielweg im massgeblichen Abschnitt rund elf Meter breit sei, rechtfertige es sich, die Baulinien mit
Bezug auf die Vorgärten im üblichen Umfang festzulegen.
3.3.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dienen Verkehrsbaulinien nicht nur der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, sondern haben auch eine städtebaulich-ästhetische Funktion, namentlich zur Schaffung und Erhaltung unüberbaubarer Streifen (sog. Vorgärten) und damit zur Gestaltung einheitlicher Häuserfluchten in städtischen Quartieren. In Gestaltungsfragen steht der Gemeinde als Planungsbehörde ein erhebliches Planungsermessen zu, das von den Rechtsmittelbehörden respektiert werden muss (Urteile 1C_562/2010 vom 23. März 2011 E. 3.1, 1C_297/2010 vom 1. Dezember 2010 E. 4.3).
Da die umstrittene Baulinie nicht der Sicherung eines geplanten Ausbaus des Zielwegs dient, ist der Einwand der Beschwerdeführer unbehelflich, ein solcher Ausbau sei unwahrscheinlich. Mit der umstrittenen Baulinie sollen vielmehr der bestehende Verkehrsraum und ein unüberbaubarer Streifen entlang der Strasse gesichert werden. Hierfür besteht nach dem Gesagten ein raumplanerisches Interesse. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die mit der strittigen Baulinie gesicherte Vorgartentiefe auf dem Grundstück der Beschwerdeführer das nach der kantonalen Praxis offenbar übliche Mass teilweise leicht überschreitet. Unter Berücksichtigung des der Gemeinde zustehenden Planungsermessens ist nämlich nicht zu beanstanden, dass die Planungsbehörden ein öffentliches Interesse an einer leichten Erweiterung der gesicherten Vorgartengrösse im Bereich des Grundstücks der Beschwerdeführer mit der Begründung bejaht haben, das Grundstück grenze an offenes Gelände an.

3.4 Die Beschwerdeführer sind sodann der Ansicht, die umstrittene Baulinienführung bzw. der damit verbundene Eingriff in ihre Eigentumsrechte sei unverhältnismässig. Das Verhältnismässigkeitsprinzip besagt, dass eine Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, erforderlich und dem Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Einschränkung zumutbar sein muss (BGE 135 I 176 E. 8.1).
Die vorliegend umstrittene Baulinie ist geeignet, neben dem bestehenden Verkehrsraum einen unüberbaubaren Streifen entlang der Strasse zu sichern und allfällige Neubauten am Zielweg zu ordnen. Der damit verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführer ist erforderlich im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips, weil eine andere Massnahme, die gleich gut oder besser geeignet wäre, den mit der Festsetzung der Baulinie im öffentlichen Interesse liegenden Zweck (die Freihaltung) zu erreichen, nicht ersichtlich ist.

3.5 Zu prüfen bleibt, ob die Einschränkung in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführer angesichts ihrer Schwere zumutbar ist, nämlich ob mit der Festsetzung der umstrittenen Baulinie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die Beschwerdeführer bewirkt, gewahrt wird. Hierfür ist eine Abwägung vorzunehmen, welche das öffentliche Interesse an der Sicherung eines unüberbaubaren Streifens auf dem Grundstück der Beschwerdeführer sowie die Ordnung allfälliger Neubauten am Zielweg und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Beschwerdeführer miteinander vergleicht. Hierbei ist wiederum zu berücksichtigen, dass dem Gemeinderat ein erhebliches Planungsermessen zusteht, welches von den Rechtsmittelbehörden respektiert werden muss (vgl. E. 3.3.2 hiervor).
3.5.1 Die Vorinstanz hat im Entscheid vom 19. März 2008 festgehalten, die umstrittene Baulinie schneide das Grundstück der heutigen Beschwerdeführer auf bis zu sieben Meter an. Diese maximale Distanz zur Grundstücksgrenze erreiche die Baulinie jedoch erst an der Ostecke des Grundstücks. Mehrheitlich rage sie deutlich weniger tief in das Grundstück hinein. Es sei zu beachten, dass der Zielweg im interessierenden Bereich der Befahrung derjenigen Autos diene, welche die sich dort befindenden Parkplätze benutzen, und dass der Zielweg im massgeblichen Abschnitt rund elf Meter breit sei. Im Rahmen seines weiten Ermessens habe der Gemeinderat die umstrittene Baulinie wie beschlossen festsetzen dürfen, zumal sich die Abweichung von der üblichen Vorgartengrösse nicht entscheidend auf die Bebaubarkeit der betroffenen Parzelle auswirke. Die Beschwerdeführer sind dagegen der Ansicht, der mit der Baulinienführung verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie sei unverhältnismässig. Die Baulinie führe dazu, dass Bauvorhaben auf einem Teil des Grundstücks mehr als den gesetzlich vorgeschriebenen Strassenabstand einhalten und bis sieben Meter von der Strassengrenze zurückgesetzt werden müssten.
3.5.2 Der Gemeinderat hat in seiner Vernehmlassung dargelegt, dass für ein Bauvorhaben auf dem Grundstück der Beschwerdeführer nach kantonalem Recht ohne Baulinie ein Strassenabstand von sechs Metern einzuhalten wäre (vgl. § 265 Abs. 1 PBG). Die umstrittene Baulinie schneide das Grundstück nur an der Ostecke mehr als sechs Meter an. Der Beschwerdeführer werde mit der Festsetzung der Baulinie sodann berechtigt, bis auf die Linie zu bauen, und zwar auch dort, wo der Strassenabstand von sechs Metern unterschritten werde.
Diese Ausführungen des Gemeinderats werden von den Beschwerdeführern nicht bestritten. Es steht somit fest, dass die unmittelbar durch die umstrittene Baulinie bewirkten baulichen Einschränkungen nur einen kleinen Teil des Grundstücks der Beschwerdeführer betreffen. Wie der Gemeinderat überzeugend dargelegt hat, bleibt eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Grundstücks mit der umstrittenen Baulinienführung gewährleistet, wie auch ein kürzlich erstellter Neubau, der die Baulinie berücksichtigt, zeigt. Daran ändern - soweit es sich dabei nicht ohnehin um unzulässige Noven im Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG handelt - auch die von den Beschwerdeführern mit ihrer Stellungnahme vom 18. Mai 2011 vorgebrachten Punkte nichts. Mit dem Einwand, sie hätten ein geplantes Bauprojekt wegen der Festsetzung der Baulinien überarbeiten und sich ein Näherbaurecht zur Grenze eines benachbarten Grundstücks einräumen lassen müssen, was mit erheblichen Kosten verbunden gewesen sei, vermögen sie jedenfalls nicht zu widerlegen, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung ihres Grundstücks gewährleistet bleibt. Das Gleiche gilt für den Einwand, sie hätten den inzwischen erstellten Neubau in der östlichen Grundstücksecke bis 1.5 Meter zurücksetzen müssen bzw.
müssten dies im Falle einer weiteren Neuplanung wieder tun. Es zeigt sich somit, dass die mit der umstrittenen Baulinie verbundene Einschränkung für die Beschwerdeführer nicht besonders gross ist.
3.5.3 Weil die Vorinstanz auch das Planungsermessen der Gemeinde zu berücksichtigen hatte, ist nicht zu beanstanden, dass sie in einer Abwägung der entgegenstehenden Interessen zum Schluss kam, das öffentliche Interesse an der Sicherung eines unüberbaubaren Streifens auf dem Grundstück der Beschwerdeführer sowie an der Ordnung allfälliger Neubauten am Zielweg überwiege die privaten Interessen der Beschwerdeführer an einer ihr Grundstück weniger stark anschneidenden Verkehrsbaulinie. Damit erweist sich die Rüge der Beschwerdeführer, die Festsetzung der umstrittenen Baulinie habe einen unrechtmässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführer zur Folge, als unbegründet.

4.
Die Beschwerdeführer sind sodann der Ansicht, die von der Vorinstanz bestätigte Festsetzung der Baulinien verletzte das Gebot der Rechtsgleichheit. Die Erweiterung des Abstands zwischen den Baulinien entlang des Zielwegs im Bereich ihres Grundstücks auf 22.5 Meter führe zu einer Rechtsungleichheit, weil ihr Grundstück stärker belastet werde als die übrigen Grundstücke am Zielweg.
Der Anspruch auf Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) gebietet, Gleiches nach Massgabe der Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe der Ungleichheit ungleich zu behandeln. Das Rechtsgleichheitsgebot wird insbesondere verletzt, wenn gleiche Sachverhalte ohne sachliche Gründe ungleich behandelt werden (BGE 131 I 91 E. 3.4 S. 102 f. mit Hinweisen).
Aus den Akten ist ersichtlich, dass der Abstand zwischen den Baulinien im nordwestlichen Bereich des Zielwegs weniger gross ist als im Bereich der weiter südöstlich gelegenen Grundstücke und somit auch des Grundstücks der Beschwerdeführer. Bei der Parzelle Kat.-Nr. WD7753 wurde die südwestlich entlang des Zielwegs verlaufende Baulinie auf das bestehende Gebäude ausgerichtet, dessen Nordostseite sehr nahe am Zielweg liegt. Wie der Gemeinderat in seiner Vernehmlassung indessen nachvollziehbar dargelegt hat, ist das genannte Gebäude im Gegensatz zur (inzwischen abgebrochenen) Liegenschaft auf dem Grundstück der Beschwerdeführer im Inventar der Denkmalpflege aufgeführt und in der bestehenden Bausubstanz zu schützen. Weiter ist den Akten zu entnehmen, dass der Verkehrsraum, den der Zielweg einnimmt, im Bereich des Grundstücks der Beschwerdeführer aufgrund der sich an dieser Stelle befindenden Parkplätze grösser ist als im vorderen Bereich des Zielwegs. Schliesslich ist - wie bereits ausgeführt - unter Berücksichtigung des behördlichen Planungsermessens nicht zu beanstanden, dass die mit der umstrittenen Baulinie gesicherte Vorgartengrösse aus städtebaulich-ästhetischen Gründen im Bereich des an offenes Gelände angrenzenden Grundstücks
der Beschwerdeführer leicht erweitert wird (vgl. E. 3.3.2 hiervor). Es bestehen somit sachliche Gründe dafür, dass der Abstand zwischen den Verkehrsbaulinien im vorderen Bereich des Zielwegs weniger gross ist als im Bereich des Grundstücks der Beschwerdeführer. Damit erweist sich auch die Rüge der Verletzung des Gebots der Rechtsgleichheit als unbegründet.

5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Dem Gemeinderat von Zürich ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, da er in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegt (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat von Zürich, der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 1. Juni 2011
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Fonjallaz Mattle

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 25^a Principes de la coordination - 1 Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.
¹	Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.
²	L'autorité chargée de la coordination:
^a	peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire les procédures;
^b	veille à ce que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique;
^c	recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure;
^d	veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions.
³	Les décisions ne doivent pas être contradictoires.
⁴	Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 26 Approbation des plans d'affectation par une autorité cantonale - 1 Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
¹	Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
²	Elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.
³	L'approbation des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
¹	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
²	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
^a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
^abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
^b	de créer un milieu bâti compact;
^bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
^c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
^d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
^e	d'assurer la défense générale du pays;
^f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
¹	La propriété est garantie.
²	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.