124 I 85
11. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 23. April 1998 i.S. Polizeibeamtenverband Basel-Stadt gegen Kanton Basel-Stadt (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste (de):
- Persönliche Freiheit, Verpflichtung der Polizeibeamten zum Tragen von Namensschildern.
- Die im Polizeigesetz festgelegte Verpflichtung der Polizeibeamten, mit der Uniform ein Namensschild zu tragen, berührt die persönliche Freiheit (E. 2). Sie erweist sich als verfassungsmässig (E. 3).
Regeste (fr):
- Liberté personnelle, obligation faite aux fonctionnaires de police de porter un badge d'identité.
- Constitue une atteinte à la liberté personnelle l'obligation, prévue dans la loi sur la police, de porter un badge d'identification sur l'uniforme (consid. 2). Cette obligation est conforme à la Constitution (consid. 3).
Regesto (it):
- Libertà personale, obbligo imposto agli agenti di polizia di portare targhette con il proprio nome.
- L'obbligo di portare una targhetta con il proprio nome sull'uniforme, previsto dalla legge sulla polizia, costituisce un'ingerenza nella libertà personale (consid. 2). Quest'obbligo è conforme alla Costituzione (consid. 3).
Sachverhalt ab Seite 85
BGE 124 I 85 S. 85
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt verabschiedete am 13. November 1996 das Gesetz betreffend die Kantonspolizei (Polizeigesetz). Die Referendumsfrist ist unbenützt abgelaufen. In § 33 enthält das neue Polizeigesetz Vorschriften über die Legitimation der Polizeibeamten. Diese haben folgenden Wortlaut: Legitimation
§ 33 - Wird die Uniform getragen, so gilt diese grundsätzlich als Legitimation. Uniformierte tragen ein Namensschild; der Regierungsrat bestimmt auf dem Verordnungsweg, wann anstelle des Namensschilds eine andere individualisierende Kennzeichnung oder in besonderen Fällen keine solche Kennzeichnung getragen wird. Korpsangehörige in Zivil haben sich, sofern es die Umstände zulassen, vor Amtshandlungen unaufgefordert auszuweisen. Der Polizeibeamtenverband Basel-Stadt ficht die Bestimmung von § 33 mit staatsrechtlicher Beschwerde an und verlangt die Aufhebung von Satz 2 betreffend die Pflicht zum Tragen von Namensschildern. Er rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit und von Art. 8 EMRK. Der Regierungsrat setzte das Polizeigesetz mit Ausnahme von § 33 und die neue Verordnung betreffend Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt vom 3. Juni 1997 auf den 1. Juli 1997 in Kraft. Diese Verordnung enthält u.a. folgende Bestimmung:
BGE 124 I 85 S. 86
Kennzeichnung
§ 9 - Auf dem Namensschild wird lediglich der Nachname aufgeführt. 2 Im geführten Einsatz des unfriedlichen Ordnungsdienstes wird eine individualisierende Kennzeichnung getragen. 3 Der geführte Einsatz von Sondereinheiten erfolgt ohne Namensschild und ohne individualisierende Kennzeichnung. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Polizeibeamtenverband beruft sich in seiner staatsrechtlichen Beschwerde auf die persönliche Freiheit und auf Art. 8 EMRK. Er macht im wesentlichen geltend, die Polizeibeamten würden durch die Verpflichtung zum Tragen eines Namensschildes in diesen verfassungsmässigen Rechten verletzt. Demgegenüber wenden der Grosse Rat und der Regierungsrat ein, der Schutzbereich der persönlichen Freiheit und des Art. 8 EMRK beziehe sich nicht auf den Gebrauch des Namens und räume grundsätzlich keinen Anspruch darauf ein, den Namen geheim zu halten. Der Schutz des Namens existiere nur im Rahmen von Art. 29
SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 29 - 1 Se a qualcuno è contestato l'uso del proprio nome, egli può chiederne in giudizio il riconoscimento. |
|
1 | Se a qualcuno è contestato l'uso del proprio nome, egli può chiederne in giudizio il riconoscimento. |
2 | Ove alcuno subisca pregiudizio per il fatto che altri usurpi il proprio nome, può chiedere in giudizio la cessazione dell'usurpazione stessa. In caso di colpa può chiedere il risarcimento del danno, e quando la natura dell'offesa lo giustifichi, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale. |
SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 30 - 1 Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
|
1 | Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
2 | ...41 |
3 | Chi da tale cambiamento fosse pregiudicato nei suoi diritti può contestarlo davanti al giudice, entro un anno da quando ne ebbe conoscenza. |
BGE 124 I 85 S. 87
einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann, und schützt daher nicht vor jeglichem physischen oder psychischen Missbehagen. Daher ist eine Grenzziehung des Schutzbereichs der persönlichen Freiheit notwendig und im Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu suchen (BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149; BGE 119 Ia 460 E. 5a S. 474, mit Hinweisen). b) Zur persönlichen Freiheit gehört ein Anspruch auf Geheim- und Intimsphäre (BGE 122 I 360 S. 362; BGE 106 Ia 277 S. 280). Die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten und deren Aufbewahrung und Bearbeitung greifen in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit ein (BGE 122 I 360 S. 362; BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150). Der Name und dessen Verwendung haben Teil an dieser Privatsphäre (vgl. Urteil des Bundesgerichts in: EuGRZ 1996 S. 329 E. 5c). Es ist jedem einzelnen anheimgestellt, ob und unter welchen Umständen er seinen Namen gegenüber einem beliebigen Dritten bekanntgeben oder vorenthalten will. Eine staatliche Verpflichtung zur öffentlichen Bekanntgabe des Namens greift daher in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit ein. Das ist der Grund, weshalb etwa Polizeiorgane zur Vornahme von Identitätskontrollen über eine spezielle gesetzliche Grundlage verfügen müssen (vgl. § 34 Polizeigesetz, BGE 109 Ia 146 E. 3b S. 149). Im gleichen Sinne ist der einzelne nicht gehalten, einen Identitätsausweis mit sich zu tragen (BGE 109 Ia 146 S. 150). Daraus geht hervor, dass eine allgemeine Verpflichtung zum Tragen eines Namensschildes und zur jederzeitigen Offenbarung seiner Identität in die persönliche Freiheit eingreift. Der Umstand, dass Polizeibeamte in einem besondern Rechtsverhältnis zum Staat stehen, schränkt den Schutzbereich der persönlichen Freiheit nicht ein, sondern ist lediglich bei der Frage der Rechtfertigung unter dem Gesichtswinkel der gesetzlichen Grundlage, des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit zu berücksichtigen. Entgegen der Auffassung von Regierungsrat und Grossem Rat vermag daran das Namensrecht des Zivilgesetzbuches nichts zu ändern. Art. 29
SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 29 - 1 Se a qualcuno è contestato l'uso del proprio nome, egli può chiederne in giudizio il riconoscimento. |
|
1 | Se a qualcuno è contestato l'uso del proprio nome, egli può chiederne in giudizio il riconoscimento. |
2 | Ove alcuno subisca pregiudizio per il fatto che altri usurpi il proprio nome, può chiedere in giudizio la cessazione dell'usurpazione stessa. In caso di colpa può chiedere il risarcimento del danno, e quando la natura dell'offesa lo giustifichi, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale. |
SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 30 - 1 Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
|
1 | Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
2 | ...41 |
3 | Chi da tale cambiamento fosse pregiudicato nei suoi diritti può contestarlo davanti al giudice, entro un anno da quando ne ebbe conoscenza. |
SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 30 - 1 Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
|
1 | Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
2 | ...41 |
3 | Chi da tale cambiamento fosse pregiudicato nei suoi diritti può contestarlo davanti al giudice, entro un anno da quando ne ebbe conoscenza. |
BGE 124 I 85 S. 88
Diese Garantie deckt sich im hier zu beurteilenden Bereich mit derjenigen der persönlichen Freiheit und geht nicht darüber hinaus (BGE 122 I 360 E. 5a S. 362).
3. Die allgemeine Verpflichtung zum Tragen von Namensschildern stellt demnach einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar und betrifft die Garantie von Art. 8 EMRK. Einschränkungen der persönlichen Freiheit bzw. von Art. 8 EMRK sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen bzw. wenn sie den Kriterien von Art. 8 Ziff. 2
SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 30 - 1 Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
|
1 | Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
2 | ...41 |
3 | Chi da tale cambiamento fosse pregiudicato nei suoi diritti può contestarlo davanti al giudice, entro un anno da quando ne ebbe conoscenza. |
BGE 124 I 85 S. 89
letztlich zu einem ungezwungeneren Verhältnis zwischen den Bürgern und den Polizeibeamten beitragen. Damit verfolgt der Gesetzgeber öffentliche Interessen, welche einen Grundrechtseingriff wie das Tragen von Namensschildern grundsätzlich zu rechtfertigen vermögen. Demgegenüber macht der Beschwerdeführer insbesondere geltend, das Tragen von Namensschildern stelle die Polizeibeamten gegenüber der Allgemeinheit permanent aus. Diese sähen sich ganz allgemein zunehmender Respektlosigkeit und Intoleranz von seiten der Bürger ausgesetzt und hätten daher ein gewichtiges Interesse daran, ihren Namen nicht gegenüber jedermann kenntlich machen zu müssen. Es sei auch zu befürchten, dass die Polizeibeamten und ihre Familien vermehrt durch private Telefonanrufe belästigt oder gar terrorisiert würden. Solche Befürchtungen sind durchaus ernst zu nehmen. Sie können indessen kaum auf das Tragen von Namensschildern zurückgeführt werden. Mit dieser Argumentation wird übersehen, dass gerade die unaufgeforderte Namensbekanntgabe mittels Namensschild dazu beitragen soll, Anstand und Respekt der Bürger gegenüber den Polizeibeamten zu fördern. Es ist in der Tat nicht von der Hand zu weisen, dass die Kommunikation zwischen Polizeibeamten und Bürgern verbessert und der Respekt gefördert wird, wenn sich der Bürger nicht einem anonymen Beamten, sondern einer Person mit Namen gegenübersieht. Überdies sind Belästigungen im Privatbereich, wie der Beschwerdeführer darlegt, bereits bisher vorgekommen, weil die betroffenen Polizeibeamten schon bekannt waren, ihren Namen entsprechend der Dienstvorschrift bekanntgegeben haben oder aufgrund von Nachfragen und der Eintragungen im polizeilichen Tourenbuch ausfindig gemacht worden sind. Dass die Namensanschrift solche Angriffe auf Polizeibeamten fördern könnten, ist nicht anzunehmen; die positiven Erfahrungen der Polizei in andern Kantonen mit Namensschildern sprechen eher dagegen (vgl. den Bericht zu den Erfahrungen in Luzern in: NZZ vom 23. Juli 1997 S. 26).
Mit dem Tragen des Namensschildes werden die Polizeibeamten einer gewissen Kontrolle durch die Öffentlichkeit ausgesetzt. Das mag - über das bereits Erwähnte hinaus - gewisse Befürchtungen wecken. In der Vernehmlassung des Regierungsrates wird denn auch festgehalten, dass die Wahrnehmung der Amtspflichten der Polizei häufig unter den Augen einer breiteren Öffentlichkeit stattfindet, diese insofern eine gewisse Kontrolle ausübt und demnach allfälligen
BGE 124 I 85 S. 90
Pflichtverletzungen leichter nachgegangen werden kann. Die damit verbundene Transparenz bezieht sich allein auf die Amtsausübung und betrifft die Beamten nicht in ihrer persönlichen Freiheit. In ähnlicher Weise eröffnet der Grundsatz der Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1
SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 30 - 1 Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
|
1 | Il governo del Cantone di domicilio può, per motivi degni di rispetto, autorizzare una persona a cambiare nome.40 |
2 | ...41 |
3 | Chi da tale cambiamento fosse pregiudicato nei suoi diritti può contestarlo davanti al giudice, entro un anno da quando ne ebbe conoscenza. |
BGE 124 I 85 S. 91
besteht für die Kader der Polizei die Pflicht zum Tragen von Namensschildern. Auch wenn deren Situation mit derjenigen von Polizeibeamten im Ordnungsdiensteinsatz nicht ohne weiteres verglichen werden kann, hatte diese Massnahme anscheinend keine negativen Auswirkungen. Im übrigen tragen heute auch die (mit der Uniform von 1990 ausgerüsteten) Angehörigen der Armee den Namen, und zwar nicht nur im Truppenverband, sondern mit dem Dienstanzug auch beim Einrücken und bei der Rückkehr sowie im Ausgang. Es darf auch berücksichtigt werden, dass die Erfahrungen mit Namensschildern in den Kantonen Basel-Landschaft, Luzern und Solothurn positive Ergebnisse gezeitigt haben (vgl. den Hinweis in E. 3a). Schliesslich ist auf die neue Polizeiverordnung hinzuweisen, die im Rahmen der abstrakten Normkontrolle mitberücksichtigt werden darf (BGE 119 Ia 460 S. 473). Nach § 9 wird auf dem Namensschild lediglich der Nachname aufgeführt, wird im geführten Einsatz des unfriedlichen Ordnungsdienstes lediglich eine individualisierende Kennzeichnung getragen und erfolgt der geführte Einsatz von Sondereinheiten ohne jede Kennzeichnung. Diese Regelung zeigt, dass die Verpflichtung zum Tragen von Namensschildern den Umständen entsprechend zum einen verhältnismässig gehandhabt werden soll und dass der Namensbekanntgabe zum andern für diejenigen Situationen Gewicht beigemessen wird, in denen der Polizeibeamte in eigentlichen Kontakt mit dem Bürger tritt bzw. treten kann. Der Beschwerdeführer bezeichnet das Bemühen des Gesetzgebers um Bürgernähe als Schlagwort und Wunschdenken und die Verpflichtung zum Tragen von Namensschildern als ungeeignetes Mittel. Eine abschliessende Beurteilung von solchen Massnahmen unter dem Gesichtswinkel der Geeignetheit und Zielerreichung fällt im Rahmen der abstrakten Normkontrolle nicht leicht. Es ist zu berücksichtigen, dass die Umschreibung der Aufgaben der Polizei im Rahmen des Verfassungsrechts in erster Linie dem Gesetzgeber obliegt. Es ist eine weitgehend politische Frage, welches Bild die Polizei abgeben und wie sie dem Bürger begegnen soll. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein grosser Gestaltungsspielraum zu, hinsichtlich der vorliegenden Streitfrage um so mehr, als der Grundrechtseingriff nicht als schwer bezeichnet werden kann. In Anbetracht dieses weiten Spielraums des Gesetzgebers, aber auch dessen Bemühens, das Verhältnis von Bürgern und Polizei im Sinne der Bürgernähe zu verbessern, dürfen an die Kriterien der Geeignetheit und Erforderlichkeit keine strengen Massstäbe angelegt werden.
BGE 124 I 85 S. 92
Gesamthaft gesehen erscheint die angefochtene Massnahme nicht als ungeeignet, zu einem offenen Verhältnis zwischen den Polizeibeamten und der Bevölkerung und zu einem Abbau von Spannungen beizutragen. Damit kann die Bildung grösseren Vertrauens in die Polizei verbunden sein. Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich daher, dass die Verpflichtung der uniformierten Polizeibeamten zum Tragen von Namensschildern im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit und von Art. 8 EMRK erweist sich daher als unbegründet.