Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_11/2010
Urteil vom 27. August 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Haag.
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde Lindau, Beschwerdeführerin, vertreten durch den Gemeinderat,
Tagelswangerstrasse 2, 8315 Lindau,
gegen
Kantonsrat des Kantons Zürich, Geschäftsleitung, Limmatquai 55, Postfach, 8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich, vertreten durch die Baudirektion, Generalsekretariat, Abteilung Stab / Sektion Recht, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Teilrevision des kantonalen Richtsplans
(Kapitel Landschaft: Gewässer, Gefahren;
Kapitel Ver- und Entsorgung),
Beschwerde gegen den Beschluss vom 24. November 2009 des Kantonsrats des Kantons Zürich über die Revision des kantonalen Richtplans.
Sachverhalt:
A.
Am 24. November 2009 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich eine Teilrevision des kantonalen Richtplans zu den Bereichen Gewässer, Gefahren sowie Ver- und Entsorgung. Im Kapitel 5.3, Materialgewinnung, setzte er unter anderem neu eine Kiesgrube bei Tagelswangen in der Gemeinde Lindau fest. Die Richtplanänderungen wurden im kantonalen Amtsblatt vom 4. Dezember 2009 publiziert.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventuell subsidiärer Verfassungsbeschwerde, vom 11. Januar 2010 beantragt die politische Gemeinde Lindau, der Beschluss des Kantonsrats vom 24. November 2009 sei bezüglich der Festsetzung der Kiesgrube Tagelswangen aufzuheben.
C.
Der Kantonsrat und der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Verfahrensbeteiligten halten in weiteren Eingaben an ihren Anträgen und deren Begründung fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Angefochten ist der Entscheid des Kantonsparlaments über die Änderung des kantonalen Richtplans (Art. 6 ff
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 6 Fondamenti - 1 ...18 |
|
1 | ...18 |
2 | In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori:19 |
a | sono idonei all'agricoltura; |
b | sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita; |
bbis | sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili; |
c | sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive. |
3 | Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto:21 |
a | del loro comprensorio insediativo; |
b | del traffico; |
bbis | dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili; |
bter | degli edifici e impianti pubblici;; |
c | delle loro superfici coltive. |
4 | Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 6 Fondamenti - 1 ...18 |
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2 | In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori:19 |
a | sono idonei all'agricoltura; |
b | sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita; |
bbis | sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili; |
c | sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive. |
3 | Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto:21 |
a | del loro comprensorio insediativo; |
b | del traffico; |
bbis | dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili; |
bter | degli edifici e impianti pubblici;; |
c | delle loro superfici coltive. |
4 | Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 6 Fondamenti - 1 ...18 |
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2 | In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori:19 |
a | sono idonei all'agricoltura; |
b | sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita; |
bbis | sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili; |
c | sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive. |
3 | Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto:21 |
a | del loro comprensorio insediativo; |
b | del traffico; |
bbis | dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili; |
bter | degli edifici e impianti pubblici;; |
c | delle loro superfici coltive. |
4 | Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 6 Fondamenti - 1 ...18 |
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2 | In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori:19 |
a | sono idonei all'agricoltura; |
b | sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita; |
bbis | sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili; |
c | sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive. |
3 | Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto:21 |
a | del loro comprensorio insediativo; |
b | del traffico; |
bbis | dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili; |
bter | degli edifici e impianti pubblici;; |
c | delle loro superfici coltive. |
4 | Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale. |
|
1 | I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale. |
2 | I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti: |
a | le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5); |
b | la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile; |
c | le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82 |
3 | L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83 |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale. |
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1 | I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale. |
2 | I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti: |
a | le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5); |
b | la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile; |
c | le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82 |
3 | L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83 |
lit. b des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959; VRG/ZH; LS 175.2). Ausserdem kommt dem Richtplan insgesamt vorwiegend politischer Charakter zu (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4327). Auch aus diesem Grund kann der Beschluss des Kantonsrats über die Richtplanfestsetzung beim Bundesgericht direkt angefochten werden (Art. 86 Abs. 3
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale. |
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1 | I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale. |
2 | I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti: |
a | le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5); |
b | la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile; |
c | le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82 |
3 | L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83 |
1.2 Richtpläne unterliegen der Genehmigung durch den Bundesrat (Art. 11
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 11 Approvazione del Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale approva i piani direttori e le loro modificazioni, se gli stessi sono conformi alla presente legge, segnatamente se tengono conto in modo appropriato dei compiti d'incidenza territoriale della Confederazione e dei Cantoni vicini. |
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1 | Il Consiglio federale approva i piani direttori e le loro modificazioni, se gli stessi sono conformi alla presente legge, segnatamente se tengono conto in modo appropriato dei compiti d'incidenza territoriale della Confederazione e dei Cantoni vicini. |
2 | I piani direttori vincolano la Confederazione e i Cantoni vicini soltanto dopo la loro approvazione da parte del Consiglio federale. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 11 Approvazione del Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale approva i piani direttori e le loro modificazioni, se gli stessi sono conformi alla presente legge, segnatamente se tengono conto in modo appropriato dei compiti d'incidenza territoriale della Confederazione e dei Cantoni vicini. |
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1 | Il Consiglio federale approva i piani direttori e le loro modificazioni, se gli stessi sono conformi alla presente legge, segnatamente se tengono conto in modo appropriato dei compiti d'incidenza territoriale della Confederazione e dei Cantoni vicini. |
2 | I piani direttori vincolano la Confederazione e i Cantoni vicini soltanto dopo la loro approvazione da parte del Consiglio federale. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 26 Approvazione dei piani d'utilizzazione da parte dell'autorità cantonale - 1 Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni. |
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1 | Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni. |
2 | Essa esamina se sono conformi con i piani direttori cantonali approvati dal Consiglio federale. |
3 | I piani d'utilizzazione diventano vincolanti approvati che siano dall'autorità cantonale. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 11 Approvazione del Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale approva i piani direttori e le loro modificazioni, se gli stessi sono conformi alla presente legge, segnatamente se tengono conto in modo appropriato dei compiti d'incidenza territoriale della Confederazione e dei Cantoni vicini. |
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1 | Il Consiglio federale approva i piani direttori e le loro modificazioni, se gli stessi sono conformi alla presente legge, segnatamente se tengono conto in modo appropriato dei compiti d'incidenza territoriale della Confederazione e dei Cantoni vicini. |
2 | I piani direttori vincolano la Confederazione e i Cantoni vicini soltanto dopo la loro approvazione da parte del Consiglio federale. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 10 Competenza e procedura - 1 I Cantoni disciplinano competenza e procedura. |
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1 | I Cantoni disciplinano competenza e procedura. |
2 | Essi regolano, per l'elaborazione dei piani direttori, il modo di collaborazione dei Comuni, degli altri enti ai quali incombono compiti d'incidenza territoriale, nonché delle organizzazioni di protezione dell'ambiente, della natura e del paesaggio legittimate a ricorrere conformemente all'articolo 55 della legge del 7 ottobre 198331 sulla protezione dell'ambiente e all'articolo 12 della legge federale del 1° luglio 196632 sulla protezione della natura e del paesaggio.33 |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 9 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani direttori vincolano le autorità. |
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1 | I piani direttori vincolano le autorità. |
2 | In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati. |
3 | Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 9 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani direttori vincolano le autorità. |
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1 | I piani direttori vincolano le autorità. |
2 | In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati. |
3 | Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 6 Fondamenti - 1 ...18 |
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1 | ...18 |
2 | In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori:19 |
a | sono idonei all'agricoltura; |
b | sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita; |
bbis | sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili; |
c | sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive. |
3 | Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto:21 |
a | del loro comprensorio insediativo; |
b | del traffico; |
bbis | dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili; |
bter | degli edifici e impianti pubblici;; |
c | delle loro superfici coltive. |
4 | Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali. |
1.3 Richtpläne sind nach Art. 9 Abs. 1
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 9 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani direttori vincolano le autorità. |
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1 | I piani direttori vincolano le autorità. |
2 | In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati. |
3 | Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 9 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani direttori vincolano le autorità. |
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1 | I piani direttori vincolano le autorità. |
2 | In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati. |
3 | Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 6 Fondamenti - 1 ...18 |
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2 | In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori:19 |
a | sono idonei all'agricoltura; |
b | sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita; |
bbis | sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili; |
c | sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive. |
3 | Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto:21 |
a | del loro comprensorio insediativo; |
b | del traffico; |
bbis | dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili; |
bter | degli edifici e impianti pubblici;; |
c | delle loro superfici coltive. |
4 | Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 9 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani direttori vincolano le autorità. |
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1 | I piani direttori vincolano le autorità. |
2 | In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati. |
3 | Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 9 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani direttori vincolano le autorità. |
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1 | I piani direttori vincolano le autorità. |
2 | In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati. |
3 | Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati. |
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
|
1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
1.4 Zudem kann sich die Beschwerdeführerin auf die allgemeinen Legitimationsbestimmungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
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1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
Meinung nach aus der angefochtenen Richtplanrevision ergeben. Sie ist direkt durch den angefochtenen Beschluss berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (siehe auch BGE 133 II 120, nicht publ. E. 1.2 in Sachen Kanton Thurgau gegen BAZL).
1.5 Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde kann eingetreten werden.
2.
2.1 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 135 I 233 E. 2.2 S. 241 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294; je mit Hinweisen).
2.2 Nach Art. 85
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
|
1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
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1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
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1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
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1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
2.3 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von eidgenössischem und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots. Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 135 I 302 E. 1.2 S. 305 mit Hinweisen).
2.4 Im vorliegenden Fall wird die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht dadurch tangiert, dass ein kommunaler Erlass im Genehmigungsverfahren oder eine Verfügung der Gemeinde in Anwendung von kommunalem, kantonalem oder eidgenössischem Recht in einem Rechtsmittelverfahren aufgehoben worden wäre. Die Beschränkung beruht vielmehr auf einer im Verfahren der Richtplanung ergangenen Anordnung des Kantonsrats (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 4c S. 295 mit Hinweisen). Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt werden. Gleiches gilt für Autonomiebeschränkungen, die sich durch Erlass oder Änderung der kantonalen Richtplanung ergeben (BGE 119 Ia 285 E. 4c S. 295 mit Hinweisen). Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen
Bereich nicht verletzt. Sie kann insbesondere vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig, etwa weil die neue richtplanerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des Planungsinstrumentes verfehle (BGE 119 Ia 285 E. 4c S. 295 f. mit Hinweisen).
3.
In der vorliegenden Angelegenheit ist die Festlegung eines neuen Kiesabbaugebiets auf dem Gebiet der Gemeinde Lindau umstritten. Die Gemeinde wird durch diese Festsetzung in ihrer Planungsfreiheit eingeschränkt. Nach Art. 44a Abs. 1 PBG/ZH werden für jene Flächen, die nach der Richtplanung für Materialgewinnung oder -ablagerung vorgesehen sind, kantonale oder regionale Gestaltungspläne festgesetzt. Die von der Richtplanfestsetzung betroffene Fläche wird somit der Planungshoheit der Gemeinde entzogen. Diese geht auf die kantonalen Behörden über, während den betroffenen Gemeinden ein Anhörungsrecht verbleibt (§ 44a Abs. 4 PBG/ZH). Diese Einschränkung planungsrechtlicher Entscheidungsbefugnisse stellt eine Beschränkung der Gemeindeautonomie, insbesondere der kommunalen Planungshoheit, dar.
3.1 Die Beschwerdeführerin kritisiert in formeller Hinsicht, dass kein genügendes Mitwirkungsverfahren stattgefunden habe. Sie macht geltend, der Kantonsrat gehe aufgrund mangelhafter Sachverhaltsabklärungen fälschlicherweise von einer Abbaudauer von 20 Jahren aus, während richtigerweise mit einer Abbaudauer von 50 Jahren gerechnet werden müsse, wobei darin der Zeitaufwand für die Endgestaltung nach erfolgtem Materialabbau nicht mitberücksichtigt sei. Die Gemeinde habe mehrfach versucht, diesen Sachverhalt darzulegen, sei mit diesem Anliegen vom Kantonsrat jedoch nicht angemessen zur Kenntnis genommen worden. Darin liege eine Verletzung ihres Mitwirkungsanspruchs sowie des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
|
1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
3.2 Die rechtzeitige Anhörung der Gemeinden in Bereichen, die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, wird in Art. 85 Abs. 3
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
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1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 10 Competenza e procedura - 1 I Cantoni disciplinano competenza e procedura. |
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1 | I Cantoni disciplinano competenza e procedura. |
2 | Essi regolano, per l'elaborazione dei piani direttori, il modo di collaborazione dei Comuni, degli altri enti ai quali incombono compiti d'incidenza territoriale, nonché delle organizzazioni di protezione dell'ambiente, della natura e del paesaggio legittimate a ricorrere conformemente all'articolo 55 della legge del 7 ottobre 198331 sulla protezione dell'ambiente e all'articolo 12 della legge federale del 1° luglio 196632 sulla protezione della natura e del paesaggio.33 |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 4 Informazione e partecipazione - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla presente legge. |
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1 | Le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla presente legge. |
2 | Esse provvedono per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio. |
3 | I piani previsti dalla presente legge sono pubblici. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 10 Competenza e procedura - 1 I Cantoni disciplinano competenza e procedura. |
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1 | I Cantoni disciplinano competenza e procedura. |
2 | Essi regolano, per l'elaborazione dei piani direttori, il modo di collaborazione dei Comuni, degli altri enti ai quali incombono compiti d'incidenza territoriale, nonché delle organizzazioni di protezione dell'ambiente, della natura e del paesaggio legittimate a ricorrere conformemente all'articolo 55 della legge del 7 ottobre 198331 sulla protezione dell'ambiente e all'articolo 12 della legge federale del 1° luglio 196632 sulla protezione della natura e del paesaggio.33 |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 10 Competenza e procedura - 1 I Cantoni disciplinano competenza e procedura. |
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1 | I Cantoni disciplinano competenza e procedura. |
2 | Essi regolano, per l'elaborazione dei piani direttori, il modo di collaborazione dei Comuni, degli altri enti ai quali incombono compiti d'incidenza territoriale, nonché delle organizzazioni di protezione dell'ambiente, della natura e del paesaggio legittimate a ricorrere conformemente all'articolo 55 della legge del 7 ottobre 198331 sulla protezione dell'ambiente e all'articolo 12 della legge federale del 1° luglio 196632 sulla protezione della natura e del paesaggio.33 |
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich zudem insbesondere das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; 132 II 485 E. 3.2 S. 494; 127 I 54 E. 2b S. 56; 117 Ia 262 E. 4b S. 268; je mit Hinweisen).
Solche Mitwirkungsrechte sind den Gemeinden in Bezug auf Richtplanfestsetzungen, die auf eine Beschränkung ihrer Autonomie in der Raumplanung ausgerichtet sind, umfassend zu gewähren. Die Stellungnahmen sind in einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen einfliessen können. Zwar besteht kein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge tatsächlich berücksichtigt werden. Die kantonale Behörde hat sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden - wie der übrigen Vernehmlassungsteilnehmer - auseinanderzusetzen und zu begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (Tobias Jaag, a.a.O., N. 22 f. zu Art. 85
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
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1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
3.3 Die umstrittene Richtplanfestsetzung betrifft die Gemeinde konkret in ihrer planerischen Entscheidungsfreiheit und Entwicklungsmöglichkeit. Die Realisierung des Kiesabbaus setzt nach dem Wortlaut der umstrittenen Festsetzung einen Anschluss an die Bahngeleise voraus, welcher nach den Akten mittels Vereinbarung mit den SBB nur bis ins Jahr 2016 gesichert ist. Für den weiteren Kiesabbau, dessen Dauer im Richtplan nicht näher festgelegt wird, steht nicht fest, ob der Gleisanschluss weiterbenutzt werden kann. Insbesondere wurde der Teilplan Verkehr des Richtplans nicht an die hier umstrittene Änderung des Teilplans Ver- und Entsorgung angepasst. Die Gemeinde Lindau macht zu Recht geltend, sie sei zu einer entscheidenden Besprechung des Kantons mit den SBB und dem Kiesabbau-Unternehmen nicht beigezogen worden und sie sei mit ihrem Argument, der Abtransport mit der Bahn sei nach 2016 nicht gesichert, nicht gehört worden. Selbst wenn die Sachverhaltsdarstellung der kantonalen Behörden zutreffen sollte, nach welcher der Kiesabbau 20 und nicht 50 Jahre, d.h. lediglich von 2012 bis ca. 2032 dauern werde, so ergibt sich für die Jahre 2017 bis ca. 2032 in Bezug auf den Gleisanschluss für die Kiesgrube offensichtlich ein
Koordinationsbedarf in Bezug auf die Weiterentwicklung der Bahninfrastruktur, welchem der Kantonsrat mit dem angefochtenen Beschluss keine Rechnung trägt. Er hat sich mit dem möglichen Fehlen des Bahnanschlusses während eines erheblichen Teils der Kiesabbaudauer nicht auseinandergesetzt und die diesbezüglichen Einwände der Gemeinde gegen die Festsetzung des Kiesabbaugebiets nicht entkräftet. Darin liegt eine Missachtung der Mitwirkungsrechte der Gemeinde im Richtplanungsverfahren. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und die Richtplanfestsetzung in Bezug auf die umstrittene Kiesgrube aufzuheben.
4.
Kantonen, die wie hier in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig werden, sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, und der obsiegenden Gemeinde ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 66 Abs. 4
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
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1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 85 - 1 I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
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1 | I Comuni si amministrano autonomamente. Il diritto cantonale lascia loro una libertà d'azione quanto ampia possibile. |
2 | Il Cantone tiene conto delle conseguenze che la sua attività può avere sui Comuni, sulle città e sugli agglomerati. |
3 | Esso sente i Comuni in tempo utile. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Beschluss des Kantonsrats des Kantons Zürich vom 24. November 2009 wird in Bezug auf das in Kapitel 5.3 Materialgewinnung, Punkt 5.3.2 Karteneinträge, Objekt 9, Lindau, Tagelswangen, festgelegte Kiesabbaugebiet aufgehoben.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.
3.
Dieses Urteil wird der Gemeinde Lindau, dem Regierungsrat und dem Kantonsrat des Kantons Zürich sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. August 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag