Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
2C_457/2011
Urteil vom 26. Oktober 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
Schweizerischer Bauernverband,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Gesundheit.
Gegenstand
Bewilligung von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten Produkten (Käse),
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung III, vom 2. Mai 2011.
Sachverhalt:
A.
Die Goldsteig Käsereien Bayerwald GmbH, Cham, ersuchte am 30. Juni 2010 das Bundesamt für Gesundheit (BAG; nachfolgend: Bundesamt) um Bewilligung, "Mozzarella schnittfest gerieben" als Lebensmittel nach dem Cassis-de-Dijon-Prinzip in der Schweiz in Verkehr bringen zu dürfen. Das Bundesamt gab mit Verfügung vom 26. August 2010 dem Gesuch statt und traf zugleich als integrierenden Bestandteil dieser Verfügung folgende Allgemeinverfügung:
"1. Bewilligung und Beschreibung des Lebensmittels (Art. 8 Abs. 1 Bst. a
SR 946.513.8 Ordinanza del 19 maggio 2010 concernente l'immissione in commercio di prodotti fabbricati conformemente a prescrizioni tecniche estere e la loro sorveglianza sul mercato (Ordinanza sull'immissione in commercio di prodotti conformi a prescrizioni tecniche estere, OIPPE) - Ordinanza sull'immissione in commercio di prodotti conformi a prescrizioni tecniche estere OIPPE Art. 8 Contenuto delle decisioni di portata generale - 1 Le decisioni di portata generale di cui all'articolo 16d capoverso 2 LOTC includono: |
|
1 | Le decisioni di portata generale di cui all'articolo 16d capoverso 2 LOTC includono: |
a | una descrizione che permetta di identificare la derrata alimentare; |
b | la menzione degli atti normativi esteri alle cui prescrizioni la derrata alimentare è conforme, con indicazione della relativa fonte ufficiale; |
c | l'indicazione dello Stato membro dell'UE o dello SEE in cui la derrata alimentare è stata legalmente immessa in commercio; |
d | una menzione secondo cui le prescrizioni svizzere in materia di protezione dei lavoratori e di protezione degli animali devono essere osservate se le derrate alimentari sono fabbricate in Svizzera. |
2 | La descrizione che permette di identificare la derrata alimentare è quanto più generica possibile. Può differire dalla denominazione specifica utilizzata dal diritto svizzero per designare la derrata alimentare corrispondente. |
Geriebener Käse, hergestellt nach deutschem Recht, der in Deutschland rechtmässig in Verkehr ist, darf in die Schweiz eingeführt bzw. in der Schweiz hergestellt und in Verkehr gebracht werden, auch wenn er nicht den in der Schweiz geltenden technischen Vorschriften entspricht.
2. Ausländische Rechtserlasse, deren Vorschriften das Lebensmittel zu entsprechen hat (Art. 8 Abs. 1 Bst. b
SR 946.513.8 Ordinanza del 19 maggio 2010 concernente l'immissione in commercio di prodotti fabbricati conformemente a prescrizioni tecniche estere e la loro sorveglianza sul mercato (Ordinanza sull'immissione in commercio di prodotti conformi a prescrizioni tecniche estere, OIPPE) - Ordinanza sull'immissione in commercio di prodotti conformi a prescrizioni tecniche estere OIPPE Art. 8 Contenuto delle decisioni di portata generale - 1 Le decisioni di portata generale di cui all'articolo 16d capoverso 2 LOTC includono: |
|
1 | Le decisioni di portata generale di cui all'articolo 16d capoverso 2 LOTC includono: |
a | una descrizione che permetta di identificare la derrata alimentare; |
b | la menzione degli atti normativi esteri alle cui prescrizioni la derrata alimentare è conforme, con indicazione della relativa fonte ufficiale; |
c | l'indicazione dello Stato membro dell'UE o dello SEE in cui la derrata alimentare è stata legalmente immessa in commercio; |
d | una menzione secondo cui le prescrizioni svizzere in materia di protezione dei lavoratori e di protezione degli animali devono essere osservate se le derrate alimentari sono fabbricate in Svizzera. |
2 | La descrizione che permette di identificare la derrata alimentare è quanto più generica possibile. Può differire dalla denominazione specifica utilizzata dal diritto svizzero per designare la derrata alimentare corrispondente. |
Das Lebensmittel hat den einschlägigen technischen Vorschriften der Europäischen Union (EU) und Deutschlands zu entsprechen. Massgeblich sind insbesondere folgende Rechtsakte:
Deutsche Käseverordnung vom 14. April 1986
Deutsche Verordnung über die Kennzeichnung von Lebensmitteln vom 15. Dezember 1999
3. Herstellung in der Schweiz
Bei Herstellung des Lebensmittels in der Schweiz müssen die schweizerischen Vorschriften über den Arbeitnehmer- und den Tierschutz eingehalten werden.
4. Entzug der aufschiebenden Wirkung
Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Allgemeinverfügung wird ... die aufschiebende Wirkung entzogen.
(5. Rechtsmittelbelehrung)"
Die Allgemeinverfügung wurde am 31. August 2010 im Bundesblatt eröffnet (BBl 2010 5510).
B.
Dagegen erhob der Schweizerische Bauernverband (SBV; im Folgenden: Bauernverband) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Der Bauernverband hat nach der von ihm dem Bundesverwaltungsgericht eingereichten Mitgliederliste 82 Mitglieder und setzt sich aus rund 20 kantonalen Berufsorganisationen sowie verschiedenen landwirtschaftlichen Fachorganisationen zusammen. Die Berufs- und Fachorganisationen, die (unter anderem) im Bereich der Milchverarbeitung und Käseproduktion tätig sind, machen dabei ungefähr die Hälfte der Mitglieder aus. Der Bauernverband beantragte vor dem Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen die Aufhebung der Allgemeinverfügung, weil diese gegen das überwiegende öffentliche Interesse des Schutzes der Konsumentinnen und Konsumenten sowie gegen die Lauterkeit des Handelsverkehrs verstosse.
Mit Urteil vom 2. Mai 2011 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein, da der Bauernverband dazu nicht legitimiert sei.
C.
Der Bauernverband führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und dieses sei anzuweisen, auf die Sache einzutreten.
Das Bundesamt schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich der Gesetzgebung über die Lebensmittel sowie über die technischen Handelshemmnisse des Bundes. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff
SR 946.513.8 Ordinanza del 19 maggio 2010 concernente l'immissione in commercio di prodotti fabbricati conformemente a prescrizioni tecniche estere e la loro sorveglianza sul mercato (Ordinanza sull'immissione in commercio di prodotti conformi a prescrizioni tecniche estere, OIPPE) - Ordinanza sull'immissione in commercio di prodotti conformi a prescrizioni tecniche estere OIPPE Art. 8 Contenuto delle decisioni di portata generale - 1 Le decisioni di portata generale di cui all'articolo 16d capoverso 2 LOTC includono: |
|
1 | Le decisioni di portata generale di cui all'articolo 16d capoverso 2 LOTC includono: |
a | una descrizione che permetta di identificare la derrata alimentare; |
b | la menzione degli atti normativi esteri alle cui prescrizioni la derrata alimentare è conforme, con indicazione della relativa fonte ufficiale; |
c | l'indicazione dello Stato membro dell'UE o dello SEE in cui la derrata alimentare è stata legalmente immessa in commercio; |
d | una menzione secondo cui le prescrizioni svizzere in materia di protezione dei lavoratori e di protezione degli animali devono essere osservate se le derrate alimentari sono fabbricate in Svizzera. |
2 | La descrizione che permette di identificare la derrata alimentare è quanto più generica possibile. Può differire dalla denominazione specifica utilizzata dal diritto svizzero per designare la derrata alimentare corrispondente. |
2.
Nach Art. 6 Abs. 1
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 6 Immissione sul mercato - Per immissione sul mercato ai sensi della presente legge si intende la distribuzione di derrate alimentari od oggetti d'uso, ogni forma di trasferimento a titolo oneroso o gratuito, la detenzione in vista della consegna a titolo oneroso o gratuito, l'offerta in vista della consegna e la consegna stessa. |
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 6 Immissione sul mercato - Per immissione sul mercato ai sensi della presente legge si intende la distribuzione di derrate alimentari od oggetti d'uso, ogni forma di trasferimento a titolo oneroso o gratuito, la detenzione in vista della consegna a titolo oneroso o gratuito, l'offerta in vista della consegna e la consegna stessa. |
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16a Principio |
|
1 | I prodotti possono essere immessi in commercio se: |
a | sono conformi alle prescrizioni tecniche della Comunità europea (CE) oppure, nel caso in cui il diritto della CE non sia armonizzato o lo sia solo in modo incompleto, sono conformi alle prescrizioni tecniche di uno Stato membro della CE o dello Spazio economico europeo (SEE); e |
b | sono stati legalmente immessi in commercio nello Stato di cui alla lettera a, membro della CE o dello SEE. |
2 | Il capoverso 1 non si applica a: |
a | prodotti soggetti a omologazione; |
b | sostanze soggette all'obbligo di notifica secondo la legislazione in materia di prodotti chimici; |
c | prodotti soggetti ad autorizzazione preliminare d'importazione; |
d | prodotti soggetti a un divieto d'importazione; |
e | prodotti per i quali il Consiglio federale decide una deroga secondo l'articolo 4 capoversi 3 e 4. |
3 | Se la CE o uno Stato membro della CE o dello SEE ostacola l'immissione in commercio di prodotti svizzeri non conformi alle prescrizioni tecniche del Paese di destinazione, il Consiglio federale può ordinare l'inapplicabilità del capoverso 1 a tutti o a determinati prodotti di questo partner commerciale. |
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16c Obbligo di autorizzazione - Per l'immissione in commercio di derrate alimentari alle quali si applica l'articolo 16a capoverso 1 e non conformi alle prescrizioni tecniche svizzere è necessaria l'autorizzazione dell'Ufficio federale della sicurezza alimentare e di veterinaria (USAV)29. |
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16d Condizioni e forma dell'autorizzazione |
|
1 | L'USAV rilascia l'autorizzazione se: |
a | il richiedente: |
a1 | prova che la derrata alimentare è conforme alle prescrizioni tecniche di cui all'articolo 16a capoverso 1 lettera a, e |
a2 | rende verosimile che la derrata alimentare è legalmente immessa in commercio in uno Stato membro della CE o dello SEE; e |
b | non è minacciato un interesse pubblico preponderante di cui all'articolo 4 capoverso 4 lettere a-e. |
2 | L'autorizzazione è rilasciata sotto forma di decisione di portata generale ed è valida per le derrate alimentari dello stesso genere. |
3 | Il richiedente deve indicare un recapito in Svizzera. |
4 | L'USAV decide nei due mesi successivi alla presentazione della domanda. |
des fraglichen geriebenen Käses, dessen Herstellung mit dem deutschen Recht im Einklang steht und der in Deutschland rechtmässig in Verkehr ist, in der Schweiz bewilligt, und zwar unabhängig davon, ob auch die hiesigen Vorschriften zur Produktion und zum Inverkehrbringen von Reibkäse in der Schweiz erfüllt sind.
3.
3.1 Nach Art. 48 Abs. 1
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16d Condizioni e forma dell'autorizzazione |
|
1 | L'USAV rilascia l'autorizzazione se: |
a | il richiedente: |
a1 | prova che la derrata alimentare è conforme alle prescrizioni tecniche di cui all'articolo 16a capoverso 1 lettera a, e |
a2 | rende verosimile che la derrata alimentare è legalmente immessa in commercio in uno Stato membro della CE o dello SEE; e |
b | non è minacciato un interesse pubblico preponderante di cui all'articolo 4 capoverso 4 lettere a-e. |
2 | L'autorizzazione è rilasciata sotto forma di decisione di portata generale ed è valida per le derrate alimentari dello stesso genere. |
3 | Il richiedente deve indicare un recapito in Svizzera. |
4 | L'USAV decide nei due mesi successivi alla presentazione della domanda. |
zu wahren haben, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl ihrer Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre ("egoistische Verbandsbeschwerde"; BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542, mit Hinweisen).
3.2 Die Vorinstanz hat festgestellt, dass der Beschwerdeführer eine juristische Person und statutarisch zur Wahrung der Interessen eines Grossteils seiner Mitglieder im Zusammenhang mit der Milchverarbeitung und Käseproduktion befugt ist. Indessen seien seine Mitglieder zur Beschwerde nicht berechtigt. Deren Beschwerdelegitimation richte sich nach den Kriterien der Konkurrentenbeschwerde. Diese sei nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung zu bejahen, einem verstärkten Konkurrenzdruck ausgesetzt zu sein; vielmehr liege diese Art des Berührtseins im Prinzip des freien Wettbewerbs. Für die Bejahung der Beschwerdelegitimation bedürfe es einer spezifischen Beziehungsnähe, die durch eine spezielle Zulassungs- oder Kontingentierungsordnung geschaffen werden könne; ferner seien Konkurrenten zur Beschwerde legitimiert, wenn sie geltend machten, andere Konkurrenten würden rechtsungleich bzw. privilegiert behandelt. Der Beschwerdeführer mache aber lediglich öffentliche Interessen geltend. Die behaupteten wirtschaftlichen Nachteile begründeten keine ausreichende spezifische Beziehungsnähe. Die Konkurrenten würden auch nicht gegenüber den Mitgliedern des Beschwerdeführers privilegiert, könnten doch diese Mitglieder ebenfalls gemäss Art.
16b
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16b Misure volte a impedire la discriminazione di produttori svizzeri - I produttori in Svizzera che producono unicamente per il mercato interno possono immettere in commercio i loro prodotti conformemente alle prescrizioni tecniche di cui all'articolo 16a capoverso 1 lettera a. |
3.3 Diese Überlegungen der Vorinstanz entsprechen sowohl in Bezug auf die Konkurrentenbeschwerde (Urteil 2C_694/2009 vom 20. Mai 2010, in BGE 136 II 291 nicht publ. E. 1.1; BGE 127 II 264 E. 2c; 125 I 7 E. 3d ff.; vgl. auch BGE 131 I 205 E. 2.3) als auch auf die fehlende Legitimationsbegründung rein öffentlicher oder ideeller Interessen oder des allgemeinen Interesses an richtiger Rechtsanwendung (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 II 172 E. 2.1; 123 II 376 E. 4a) der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Insbesondere kann das Interesse, dass keine gesundheitsgefährdenden oder sonst wie die Vorschriften nicht erfüllenden Lebensmittel in Verkehr gebracht werden, keine Beschwerdelegitimation begründen (BGE 123 II 376 E. 4b/bb), und zwar auch nicht zu Gunsten der Konkurrenten, welche befürchten, infolge der angeblich rechtswidrigen Zulassung neuer Produkte einen Umsatzrückgang zu erleiden (BGE 123 II 376 E. 5b). Wohl mag die beanstandete Zulassung von geriebenem Käse aus Deutschland Auswirkungen auf die wirtschaftliche Tätigkeit der Mitglieder des Beschwerdeführers zeitigen; es handelt sich dabei aber um die normale Konsequenz des wirtschaftlichen Wettbewerbs, was nach dem Gesagten gerade keine Beschwerdelegitimation zu begründen vermag. Die vom
Beschwerdeführer geltend gemachten Interessen des Konsumentenschutzes und der Lauterkeit des Handelsverkehrs sind allgemeine öffentliche Interessen, die ebenfalls kein schutzwürdiges Interesse im dargelegten Sinne begründen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 2.3). Es verhält sich auch anders als in BGE 135 II 243 E. 1.2, wo das Bundesgericht auf eine Beschwerde von Winzern eingetreten ist, die sich gegen einen Erlass wehrten, welcher die Befugnis zur Verwendung einer kontrollierten Ursprungsbezeichnung für Weine ausdehnen wollte. Die Ursprungsbezeichnungen umschrieben nach festgelegten Kriterien einen Kreis von Produzenten, welche für ihre Produkte eine bestimmte Bezeichnung verwenden dürfen; solche Regelungen dienen der Absatzförderung, indem die bezeichneten Produkte gegenüber anderen einen gewissen Mehrwert aufweisen sollen (vgl. Art. 14
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16b Misure volte a impedire la discriminazione di produttori svizzeri - I produttori in Svizzera che producono unicamente per il mercato interno possono immettere in commercio i loro prodotti conformemente alle prescrizioni tecniche di cui all'articolo 16a capoverso 1 lettera a. |
demgegenüber um die Anwendung von Vorschriften, die für die ganze Schweiz einheitlich gelten und eine gesundheitspolizeiliche und lauterkeitsrechtliche Zielsetzung haben (vgl. Art. 1
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei der Wille des Verordnungsgebers gewesen, den Rechtsmittelweg auch für Drittansprecher zu öffnen, indem Entscheide über die Zulassung von Produkten nach dem Cassis-de-Dijon-Prinzip in einer Allgemeinverfügung zu ergehen hätten. Werde die Beschwerde weiterer betroffener Kreise im Sinne der Dritt- oder Konkurrentenbeschwerde nicht zugelassen, komme es überhaupt nie zu einer gerichtlichen Überprüfung, ob die gesetzlichen Voraussetzungen allgemeiner Natur wie die Interessen des Konsumentenschutzes und die Lauterkeit des Handelsverkehrs eingehalten würden. Eine virtuelle oder potentielle Betroffenheit müsse daher genügen, um als Verfügungsadressat zur Beschwerde zugelassen zu werden. Eine Nichtzulassung komme überdies einer Verletzung der Rechtsweggarantie nach Art. 29a
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
4.2 Indem sich der Beschwerdeführer darauf beruft, eine virtuelle oder potentielle Betroffenheit müsse für eine Beschwerdelegitimation genügen, zieht er eine gewisse Analogie zur Anfechtung von Erlassen. Die Allgemeinverfügungen sind davon allerdings zu unterscheiden. Als solche gelten Anordnungen, die weder generell-abstrakt noch individuell-konkret, sondern generell-konkret sind, d.h. zwar einen spezifischen Sachverhalt regeln, aber eine unbestimmte Zahl von Adressaten betreffen (BGE 134 II 272 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 E. 2a; Urteil 2C_585/2009 vom 31. März 2010 E. 2.2; MOOR/ POLTIER, Droit administratif, Vol. II, 3. Aufl. 2011, S. 200 ff.; HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 206 f., TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 278 f.). Sie werden nach herrschender Lehre und Rechtsprechung in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit grundsätzlich den Verfügungen gleichgestellt (BGE 125 I 313 E. 2b; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 207 f., TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 280 f.; MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2008, N. 23 zu Art. 5; FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2009, N. 55 zu Art. 5),
namentlich auch in Bezug auf die Legitimation (ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2000, S. 323 f.; SEILER/VON WERDT/ GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz, 2007, N. 18 zu Art. 89; BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar BGG, 2008, N. 18 zu Art. 89; MARANTELLI-SONANINI/HUBER, in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2009, N. 25 zu Art. 48; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.1).
4.3 Die Anfechtbarkeit von Erlassen ist im hier anwendbaren Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVG) nicht vorgesehen. Aber auch eine analoge Anwendung der Legitimationsgrundsätze, wie sie gemäss Bundesgerichtsgesetz für die abstrakte Normenkontrolle gelten, würde nicht zur Bejahung der Legitimation führen: Auch die Beschwerdeberechtigung zur Anfechtung von Erlassen (Art. 82 lit. b
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
der verlangten (aktuellen bzw. virtuellen) Betroffenheit besteht indessen kein Unterschied zwischen Erlassen und Verfügungen: In beiden Fällen genügt zwar ein rein tatsächliches Interesse (BGE 136 I 17 E. 2.1; 133 I 286 E. 2.2), das jedoch die verlangte Intensität (vorne E. 3) aufweisen muss. Sind Konkurrenten zur Anfechtung einer Verfügung nicht legitimiert, weil sie aktuell nicht im verlangten Ausmass berührt sind, so sind sie auch zur Anfechtung eines Erlasses nicht legitimiert, wenn sie im gleichen Ausmass virtuell berührt sind (vgl. BGE 131 I 198 E. 2; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.2).
4.4 An diesem Ergebnis ändert die Rechtsweggarantie (Art. 29a
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
4.5 Schliesslich finden sich in der Literatur zwar vereinzelte Lehrmeinungen, die sich für eine Ausweitung der Beschwerdeberechtigung gerade bei Dritt- oder Konkurrentenbetroffenheit aussprechen (vgl. etwa CHRISTOPH ERRASS, Zur Notwendigkeit der Einführung einer Popularbeschwerde im Verwaltungsrecht, in: AJP 2010, S. 1351 ff.). Solche Auffassungen bilden bisher aber die Ausnahme.
5.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 65 Abs. 1
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
SR 817.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso (Legge sulle derrate alimentari, LDerr) - Legge sulle derrate alimentari LDerr Art. 1 Scopo - La presente legge si prefigge di: |
|
a | proteggere la salute dei consumatori dai rischi provocati dalle derrate alimentari e dagli oggetti d'uso non sicuri; |
b | assicurare che, nell'impiego di derrate alimentari e oggetti d'uso, siano osservati i principi dell'igiene; |
c | proteggere i consumatori dagli inganni in relazione con le derrate alimentari e gli oggetti d'uso; |
d | mettere a disposizione dei consumatori le informazioni necessarie per l'acquisto di derrate alimentari od oggetti d'uso. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Bundesamt für Gesundheit und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 26. Oktober 2011
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Uebersax