Tribunal federal
{T 0/2}
2A.456/2004/svc
Arrêt du 23 mars 2005
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Merkli, Président, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller et Berthoud, Juge suppléant.
Greffière: Mme Dupraz.
Parties
Département fédéral de l'économie,
Palais fédéral Est, 3003 Berne,
recourant,
contre
X.________,
représentée par Me Robert Fox, avocat,
Commission de recours du Département fédéral
de l'économie, 3202 Frauenkappelen.
Objet
Commercialisation de semence de taureaux,
recours de droit administratif contre la décision de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie du 15 juin 2004.
Faits:
A.
X.________, dont le siège social est à Z.________ dans le canton de Vaud, est active dans le commerce de matériels génétiques bovins. Elle est au bénéfice d'un permis général d'importation délivré le 10 janvier 2001 par l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après: l'Office fédéral). Le 10 mai 2001, l'Office fédéral lui a octroyé une autorisation pour la récolte, le stockage et la distribution de semence de taureaux. Cette autorisation était primitivement limitée au 30 juin 2002 et assortie de conditions ainsi que de charges. Le 9 octobre 2002, l'Office fédéral a fait savoir qu'il ne pouvait pas la renouveler, parce que certains documents requis n'avaient pas été produits.
Par décision du 13 décembre 2002, l'Office fédéral a retiré le permis général d'importation de X.________ et l'a fait bloquer auprès de la Direction générale des douanes. Il a également interdit à X.________ de commercialiser directement de la semence de taureaux, sans passer par l'intermédiaire des organisations d'insémination artificielle autorisées. Il a fait valoir que la commercialisation directe de semence de taureaux pratiquée sans autorisation par X.________ était illégale et qu'à défaut d'autorisation délivrée en application de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage (ci-après: l'Ordonnance; RS 916.310), cette commercialisation devait s'opérer par le biais d'une organisation d'insémination artificielle reconnue.
B.
Saisie d'un recours, la Commission de recours du Département fédéral de l'économie (ci-après: la Commission fédérale de recours), statuant le 15 juin 2004, l'a admis et a annulé la décision de l'Office fédéral du 13 décembre 2002. Elle a retenu en substance que l'activité de X.________, soit la commercialisation directe de semence de taureaux, n'était soumise à autorisation ni par la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (loi sur l'agriculture; LAgr; RS 910.1) ni par l'Ordonnance. En outre, l'interdiction notifiée à X.________ ne pouvait pas se fonder sur l'application analogique de l'art. 25 al. 2 de l'Ordonnance relatif à l'attribution des parts de contingent tarifaire et constituait, à défaut de base légale explicite, une atteinte importante à l'exercice de la liberté économique de X.________ garantie par l'art. 27
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
|
1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Département fédéral de l'économie demande au Tribunal fédéral, avec suite de frais, d'annuler la décision de la Commission fédérale de recours du 15 juin 2004 et de confirmer celle de l'Office fédéral du "4" (en réalité 13) décembre 2002. Il fait valoir, pour l'essentiel, que l'art. 145
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
La Commission fédérale de recours se réfère aux motifs de la décision attaquée et renonce à se prononcer sur le recours. X.________ conclut, avec suite de dépens, au rejet du recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Selon l'art. 103
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
1.2 Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre une décision prise par une commission fédérale de recours et fondée sur le droit public fédéral, le présent recours, qui ne tombe pas sous le coup d'une des exceptions des art. 99
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
2.
Selon l'art. 104
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
3.
3.1 L'art. 145
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 141 Promozione dell'allevamento - 1 La Confederazione può promuovere l'allevamento di animali da reddito: |
|
1 | La Confederazione può promuovere l'allevamento di animali da reddito: |
a | adatti alle condizioni naturali del Paese; |
b | sani, redditizi e resistenti; e |
c | atti a garantire prodotti zootecnici di qualità a prezzi vantaggiosi e concorrenziali. |
2 | La promozione dell'allevamento deve garantire un allevamento indipendente di alta qualità. |
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 141 Promozione dell'allevamento - 1 La Confederazione può promuovere l'allevamento di animali da reddito: |
|
1 | La Confederazione può promuovere l'allevamento di animali da reddito: |
a | adatti alle condizioni naturali del Paese; |
b | sani, redditizi e resistenti; e |
c | atti a garantire prodotti zootecnici di qualità a prezzi vantaggiosi e concorrenziali. |
2 | La promozione dell'allevamento deve garantire un allevamento indipendente di alta qualità. |
La loi sur l'agriculture autorise donc le Conseil fédéral à soumettre à autorisation trois types d'activités: la récolte de la semence et des embryons d'animaux de rente, la distribution de ces substances ainsi que le service de l'insémination artificielle. L'art. 145
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
X.________, qui n'est plus une organisation d'insémination artificielle autorisée, ne revendique pas une autorisation pour préparer la semence de taureaux ni pour la mettre en place. L'objet du litige concerne exclusivement la commercialisation directe de ce produit. Il convient dès lors d'examiner quel est le régime aménagé par les dispositions réglementaires pour une telle activité et, en particulier, de déterminer si celle-ci est soumise à autorisation.
3.2 Le chapitre 3 de l'Ordonnance, consacré au régime de l'autorisation pour les organisations d'insémination artificielle, contient notamment l'art. 15 de l'Ordonnance, intitulé "Conditions prévalant pour une autorisation", qui a la teneur suivante:
-:-
"1 Celui qui prélève, stocke ou commercialise la semence de taureaux doit être au bénéfice d'une autorisation de l'office.
2 L'autorisation est accordée, après consultation des cantons, si le requérant
a. a la personnalité juridique;
b. a son siège ou son domicile en Suisse;
c. dispose de bâtiments et installations appropriés pour la garde de taureaux
et le prélèvement de semence, a engagé le personnel qualifié, produit et
commercialise sur le marché intérieur la semence prélevée sur des
taureaux élevés dans le pays;
d. présente des contrats où est défini, d'entente avec les organisations
d'élevage reconnues en vertu de l'art. 2, le testage des jeunes taureaux.
Les contrats règlent les modalités du testage de la descendance, en
particulier l'échange des données, l'évaluation et la publication des
résultats ainsi que les indemnités.
3 L'autorisation est accordée pour cinq ans au plus".
L'art. 16 al. 1 de l'Ordonnance dispose en outre que la demande d'autorisation comprend les indications et documents nécessaires à l'appréciation ainsi qu'une copie de l'autorisation du service vétérinaire cantonal portant sur l'ouverture d'un centre d'insémination. Sous le titre "Donneurs de semence", l'art. 17 de l'Ordonnance précise qu'en matière d'insémination artificielle des bovins, seule la semence de taureaux admis au herd-book d'une organisation d'élevage suisse ou étrangère peut être commercialisée et mise en place.
Comme l'a retenu l'autorité intimée, l'art. 15 de l'Ordonnance ne s'applique pas à X.________, car celle-ci ne pratique pas l'insémination artificielle en ce sens qu'elle ne prélève pas de semence de taureaux ni ne la met en place. Il importe peu, à cet égard, que la disposition en cause utilise l'expression "ou commercialise..." plutôt que "et commercialise la semence de taureaux". Les remarques du recourant relatives à une erreur de rédaction ne sont pas de nature à renforcer sa thèse dans la mesure où c'est la formulation alternative, et non pas cumulative, qui pourrait être comprise, selon une interprétation littérale, en ce sens que la seule commercialisation de la semence de taureaux nécessiterait une autorisation. En fait, tel n'est pas le cas; les dispositions prévues aux art. 15 al. 2 lettres c et d ainsi que 16 al. 1 et 17 de l'Ordonnance concernent clairement les seules organisations d'insémination artificielle. Cela ressort d'ailleurs du titre du chapitre 3 de l'Ordonnance qui contient ces dispositions: "Régime de l'autorisation pour les organisations d'insémination artificielle". Or, X.________ ne constitue plus une telle organisation. L'art. 15 de l'Ordonnance ne saurait ainsi être considéré comme une disposition
réglementaire soumettant l'activité de X.________ à autorisation.
3.3 Le recourant fait également valoir, à l'instar de l'Office fédéral, qu'une application par analogie de l'art. 25 al. 2 de l'Ordonnance permet de contraindre X.________ à passer par une organisation d'insémination artificielle autorisée pour commercialiser la semence de taureaux et de l'empêcher ainsi d'importer directement ce produit, de le stocker et de le vendre.
La section 2 du chapitre 4 de l'Ordonnance, consacrée à l'importation d'animaux d'élevage et de semence de taureaux dans le cadre des contingents tarifaires, contient notamment l'art. 25 de l'Ordonnance, intitulé "Attributions des parts de contingent tarifaire". Selon le deuxième alinéa de cette disposition, "ont droit à un contingent tarifaire de semence de taureaux les organisations d'insémination artificielle autorisées, les éleveurs inséminant leurs propres animaux ainsi que les organisations d'élevage et associations d'éleveurs reconnus qui distribuent la semence importée par l'intermédiaire d'une organisation d'insémination artificielle autorisée".
L'art. 25 al. 2 de l'Ordonnance définit les catégories d'importateurs pouvant bénéficier de parts de contingent tarifaire. En dehors des organisations d'insémination artificielle autorisées et des éleveurs inséminant leurs propres animaux, seuls les distributeurs de semence de taureaux importée par l'intermédiaire des organisations d'insémination artificielle autorisées ont droit à des avantages tarifaires. Il s'ensuit qu'un importateur peut commercialiser la semence de taureaux sans passer par le biais d'une organisation d'insémination artificielle autorisée, auquel cas il ne bénéficiera pas d'une part de contingent tarifaire mais devra s'acquitter d'un tarif plein.
Même appliqué par analogie, l'art. 25 al. 2 de l'Ordonnance ne permet donc pas d'empêcher l'activité de X.________ liée à une importation hors contingent tarifaire.
4.
4.1 Le recourant soutient que la soumission de X.________ au régime de l'autorisation prévue pour les organisations d'insémination artificielle reconnues et son obligation de passer par de telles organisations pour la commercialisation de semence de taureaux constituent des dérogations au principe de la liberté économique justifiées par la nécessité de préserver la diversité de races et de types d'animaux au travers d'un élevage indigène de haute qualité, conformément aux exigences formulées à l'art. 141
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 141 Promozione dell'allevamento - 1 La Confederazione può promuovere l'allevamento di animali da reddito: |
|
1 | La Confederazione può promuovere l'allevamento di animali da reddito: |
a | adatti alle condizioni naturali del Paese; |
b | sani, redditizi e resistenti; e |
c | atti a garantire prodotti zootecnici di qualità a prezzi vantaggiosi e concorrenziali. |
2 | La promozione dell'allevamento deve garantire un allevamento indipendente di alta qualità. |
4.2 Selon l'art. 27 al. 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
|
1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
|
1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
Aux termes de l'art. 36 al. 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
|
1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
|
1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
|
1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
|
1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
Les restrictions à la liberté économique peuvent consister en des mesures de police ou d'autres mesures d'intérêt général tendant à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens ou à accroître ce bien-être, telles des mesures sociales ou de politique sociale. Ces restrictions ne doivent toutefois pas se fonder sur des motifs de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines formes d'exploitation en dirigeant l'économie selon un certain plan, à moins qu'elles ne soient prévues par une disposition constitutionnelle spéciale ou fondées sur les droits régaliens des cantons (art. 94 al. 4
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 94 Principi dell'ordinamento economico - 1 La Confederazione e i Cantoni si attengono al principio della libertà economica. |
|
1 | La Confederazione e i Cantoni si attengono al principio della libertà economica. |
2 | Tutelano gli interessi dell'economia nazionale e contribuiscono con l'economia privata al benessere e alla sicurezza economica della popolazione. |
3 | Nell'ambito delle loro competenze provvedono per condizioni quadro favorevoli all'economia privata. |
4 | Sono ammissibili deroghe al principio della libertà economica, in particolare anche i provvedimenti diretti contro la concorrenza, soltanto se previste dalla presente Costituzione o fondate su regalie cantonali. |
4.3 Dans l'exercice de son activité professionnelle, garantie par le principe de la liberté économique, X.________ se trouve en concurrence directe avec les organisations d'insémination artificielle autorisées auxquelles le recourant entend réserver l'exclusivité de la commercialisation de semence de taureaux. Une telle restriction dans l'activité économique de X.________ constitue indubitablement une atteinte à la libre concurrence. Elle touche un acteur appartenant à la même branche économique, qui s'adresse au même public avec des offres identiques destinées à satisfaire le même besoin (cf. ATF 125 I 431 consid. 4b p. 435/436; 125 II 129 consid. 10b p. 149). Elle doit en conséquence reposer sur une base légale claire. Cette exigence n'exclut toutefois pas que la loi formelle se limite à la réglementation des principes et délègue à une autorité inférieure l'organisation des détails (ATF 122 I 130 consid. 3b/bb p. 134).
La loi sur l'agriculture elle-même ne soumet pas à autorisation l'activité économique déployée par X.________. L'art. 145
SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 145 |
Dans la mesure où aucun reproche ne peut être formulé à l'égard de X.________ quant au respect des normes d'hygiène sanitaires ou vétérinaires, l'interdiction de commercialisation qui lui est opposée apparaît comme une mesure de politique économique dépourvue de base légale suffisante, donc prohibée au regard de l'art. 27
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
|
1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
Les griefs articulés par le recourant à l'encontre de la décision de la Commission fédérale de recours du 15 juin 2004 s'avèrent ainsi infondés.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté.
Bien qu'elle succombe, la Confédération, dont l'intérêt pécuniaire n'est pas en cause, n'a pas à supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
|
1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
X.________ a droit à des dépens (art. 159 al. 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
|
1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
La Confédération versera à X.________ une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, au mandataire de X.________ ainsi qu'à la Commission fédérale de recours du Département fédéral de l'économie.
Lausanne, le 23 mars 2005
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: