1C_579/2017 - 2018-07-18 - Raumplanung und öffentliches Baurecht - Neubau Mobilfunkanlage auf Liegenschaft Nr. 2180 Grundbuch Kreuzlingen

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 579/2017

Urteil vom 18. Juli 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Salt Mobile SA,
Rue du Caudray 4, Postfach 215, 1020 Renens,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,

Stadt (Politische Gemeinde) Kreuzlingen,
Hauptstrasse 62, 8280 Kreuzlingen,
vertreten durch den Stadtrat Kreuzlingen,
Stadthaus, Hauptstrasse 62, 8280 Kreuzlingen,

Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude, Promenade, 8510 Frauenfeld,

Amt für Umwelt des Kantons Thurgau,
Bahnhofstrasse 55, 8510 Frauenfeld.

Gegenstand
Neubau Mobilfunkanlage auf Liegenschaft Nr. 2180 Grundbuch Kreuzlingen,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 9. August 2017 (VG.2016.161/E).

Sachverhalt:

A.
Die Salt Mobile SA (vormals Orange Communications SA) ersuchte am 2. April 2015 um Baubewilligung für die Erstellung einer Mobilfunkanlage auf der Liegenschaft Nr. 2180, Grundbuch Kreuzlingen, Im grünen Hof 3. Diese Liegenschaft befindet sich in der Wohn- und Gewerbezone 100 (WG100). Geplant ist die Errichtung eines 8.67 m hohen Mastes (ohne Blitzschutzstab) mit drei Antennen für 1550 Watt, 1940 Watt und 2200 Watt Sendeleistung. Die Hauptstrahlungsrichtungen der Antennen sollen 100°, 230° und 330° betragen. Gegen das Projekt gingen zahlreiche Einsprachen ein. Am 23. Februar 2016 wies die Politische Gemeinde Kreuzlingen die Einsprachen ab und erteilte die nachgesuchte Baubewilligung.
Dagegen reichten 59 Personen Rekurs beim Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau ein. Dieses wies den Rekurs am 31. Oktober 2016 ab.

B.
Dagegen erhoben noch 16 Personen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau. Nach Durchführung eines Augenscheins wies dieses die Beschwerde am 9. August 2017 ab.

C.
A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ führen dagegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie machen im Wesentlichen geltend, die kantonalen Instanzen hätten die elektromagnetische Verträglichkeit des Projekts nicht geprüft, dieses überschreite die für die fragliche Liegenschaft geltende zulässige Ausnützungsziffer, die Höhen- und Distanzwerte, von denen die kantonalen Behörden ausgegangen seien, entsprächen nicht den Tatsachen und das Projekt gefährde in unzulässiger Weise Nistplätze geschützter Mauersegler.
Die Salt Mobile SA und die Politische Gemeinde Kreuzlingen schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das kantonale Amt für Umwelt sowie das Bundesamt für Umwelt (BAFU) stellten in ihren Vernehmlassungen keinen Antrag, bezeichnen den Entscheid des Verwaltungsgerichts jedoch sinngemäss bzw. ausdrücklich als rechtmässig.
A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ äusserten sich am 22. März 2018 nochmals zur Sache.

Erwägungen:

1.

1.1. Nach Art. 34 Abs. 1 RPG gelten für die Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts sowie des Umweltschutzrechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 133 II 409 E. 1.1 S. 411). Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen anfechtbaren, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

1.2. Die Beschwerdeführer haben am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und sind als betroffene, in naher Distanz zum Projektgrundstück lebende Nachbarn sowie als direkte Adressaten des angefochtenen Entscheids gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.

1.3. In rechtlicher Hinsicht kann mit der Beschwerde an das Bundesgericht, von hier nicht interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht (vgl. Art. 95 lit. a BGG) gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG).

2.

2.1. Die Beschwerdeführer rügen verschiedentlich die Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts oder berufen sich auf eine eigene Darstellung der tatsächlichen Verhältnisse.

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Ein solcher qualifizierter Grund muss ausreichend behauptet und dargetan werden. Soweit dies in der Beschwerdeschrift nicht erfolgt, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Auf die Sachverhaltsrügen ist daher nur im nachfolgenden Umfang einzugehen.

2.3. Eine offensichtlich unrichtige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung liegt vor, wenn diese widersprüchlich oder aktenwidrig ist oder auf einem offensichtlichen Versehen beruht bzw. klarerweise den tatsächlichen Verhältnissen widerspricht (vgl. etwa BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Auch die unvollständige Feststellung des massgeblichen Sachverhalts ist offensichtlich unrichtig (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.1 S. 373; 133 IV 293 E. 3.4.2 S. 295 f.). Die offensichtlich falsch erhobenen Tatsachen müssen sich auf entscheidwesentliche Umstände beziehen.

2.4. Die Beschwerdeführer rügen in tatsächlicher Hinsicht unter anderem die Höhen- und Distanzangaben des kantonalen Amts für Umwelt im Standortdatenblatt, auf die sich der angefochtene Entscheid stützt. Nach ihrer Auffassung sind die entsprechenden Werte unkorrekt und sie seien auch nicht überprüft worden. Die Beschwerdeführer verlieren sich in einer allgemeinen technischen Argumentation und vermögen keinen konkreten offensichtlichen Fehler darzutun. Das kantonale Amt hat dafür am 19. Mai 2015 einen Augenschein vorgenommen. Das Verwaltungsgericht, das ebenfalls einen Augenschein durchführte, erachtet die gemessenen Werte als richtig und rechtsgenüglich und die verwendete Messmethode als dem erforderlichen Standard entsprechend. Auch das Bundesamt für Umwelt sieht keinen Grund, an den gemessenen Werten zu zweifeln. Vielmehr beurteilt es das Standortdatenblatt vom 25. März 2015 als korrekt. Zwar treffe es zu, dass die Koordinaten des Anlagestandortes lediglich mit einer Mindestgenauigkeit von 10 m anzugeben seien; das sei aber Standard und darin begründet, dass diese Angaben nur zur Identifikation einer oft aus mehreren Masten bestehenden Anlage dienen sollen. Die Beschwerdeführer vermögen nicht darzutun, dass die verwendeten Werte
offensichtlich falsch oder nicht gemäss den vom Bundesrecht vorgegebenen Methoden (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 1C 343/2015 vom 30. März 2016 E. 6) erhoben worden wären. Unter diesen Umständen sind die Distanz- und Höhenangaben, von denen das Verwaltungsgericht ausging, nicht unhaltbar. Die entsprechende Rüge ist unbegründet, soweit sie überhaupt ausreichend vorgetragen wird.

3.

3.1. Die Beschwerdeführer beanstanden die elektromagnetische Verträglichkeit der geplanten Mobilfunkanlage. Sie machen insbesondere geltend, davon gehe eine massgebliche Störfallgefahr bei der in der Nähe liegenden F.________ aus. Der angefochtene Entscheid messe dieser Gefahr keine zureichende Bedeutung zu.

3.2. Die elektromagnetische Verträglichkeit von Mobilfunkbasisstationen wird grundsätzlich nicht im Baubewilligungsverfahren geprüft, sondern erst nach der Inbetriebnahme, insbesondere bei Beschwerden über Störungen in der Umgebung. In solchen Fällen kontrolliert das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM), ob die Bestimmungen zur elektromagnetischen Verträglichkeit eingehalten werden, und ordnet die erforderlichen Massnahmen an (Art. 19 ff . der Verordnung vom 25. November 2015 über die elektromagnetische Verträglichkeit, VEMV; SR 734.5). Das Bundesgericht hat diese Vorgehensweise als im Regelfall sinnvoll und zulässig erachtet, da vor Inbetriebnahme der Anlage schwer vorhersehbar ist, ob und wenn ja welche Geräte gestört werden könnten. Dagegen ist eine präventive Prüfung im Baubewilligungsverfahren notwendig, wenn ein Störungspotenzial erkennbar ist und die Gefahr von schwerwiegenden Sach- und/oder Personenschäden im Störungsfall besteht. Für diesen Fall empfiehlt das BAKOM in seinem "Faktenblatt elektromagnetische Verträglichkeit (EMV) und Mobilfunkbasisstationen" vom 14. Oktober 2010, dass der Mobilfunkbetreiber und die Betreiber der potenziell gestörten gefährlichen Anlagen die EMV-Situation gemeinsam abklären und die
entsprechenden Massnahmen vereinbaren, notfalls unter Vermittlung des BAKOM. Die Ergebnisse der Abklärungen werden diesfalls Teil des Baueingabedossiers und ein allfälliger Massnahmenkatalog fliesst in die Baubewilligung ein (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C 680/2013 vom 26. November 2014 E. 7.1, in URP 2015 S. 417, RDAF 2016 I S. 409; sowie 1C 400/2008 vom 19. Oktober 2009 E. 5.4, in: URP 2010 S. 123, RDAF 2011 I S. 477).

3.3. Unter den Verfahrensbeteiligten ist strittig, ob die F.________ AG der Verordnung vom 27. Februar 1991 über den Schutz vor Störfällen (Störfallverordnung; SR 814.012) untersteht oder nicht. Das kantonale Amt für Umwelt hatte vor der Vorinstanz zunächst unter Bezug auf eine andere Gesellschaft erklärt, diese unterstehe nicht der Störfallverordnung. Ob es sich nur um eine Verwechslung des Gesellschaftsnamens oder der Unternehmung als solcher handelte, ist unklar. Auch nach Entdeckung des Versehens hielt das Amt vorderhand daran fest, dass die Störfallverordnung nicht auf die F.________ AG anwendbar ist. Das Verwaltungsgericht stützte seinen Entscheid unter anderem auf diese Auskunft. In seiner Stellungnahme an das Bundesgericht bestätigt das kantonale Amt für Umwelt nunmehr jedoch ausdrücklich, dass die F.________ AG der Störfallverordnung unterstehe.

3.4. Es ist offensichtlich unbefriedigend, dass das kantonale Umweltamt noch vor der Vorinstanz, aus welchen Gründen auch immer und ohne ihm deswegen Böswilligkeit zu unterstellen, unzutreffende Angaben zur Anwendbarkeit der Störfallverordnung auf die fragliche F.________ AG machte. Das angefochtene Urteil enthält insofern eine falsche Sachverhaltsfeststellung. Indessen ist diese für sich allein noch nicht entscheidend. Um eine zu berücksichtigende offensichtlich unrichtige Tatsachenfeststellung würde es sich nur dann handeln, wenn diese für das Ergebnis des Rechtsstreits auch massgeblich wäre. Selbst die Beschwerdeführer berufen sich in ihrer Beschwerdeschrift an das Bundesgericht jedoch darauf, es komme gar nicht darauf an, ob die F.________ AG der Störfallverordnung unterstehe oder nicht, was sie dann, nach der in der Stellungnahme vom 7. November 2017 erfolgten Berichtigung des kantonalen Amts, in ihrer späteren Eingabe an das Bundesgericht vom 22. März 2018 anders darstellen. Ihre erste Aussage ist aber zutreffend. Die Anwendbarkeit der Störfallverordnung kann, muss aber nicht ein Indiz für ein Gefahrenpotenzial sein. Analoges gilt für die von den Beschwerdeführern ebenfalls angerufenen Warnschilder auf dem
Produktionsgelände. Entscheidend ist einzig, ob auch ein Zusammenhang zur geplanten Mobilfunkanlage besteht bzw. ob das fragliche Risiko von dieser ausgeht oder nicht.

3.5. Das kantonale Umweltamt hatte insofern vor dem Verwaltungsgericht glaubwürdig dargetan, die bei der F.________ AG angewandten Verfahren und Produktionsprozesse seien ihm bekannt. Verwendet würden lediglich grundsätzlich ungefährliche Lösungsmittel. Die F.________ AG wehre sich auch nicht selbst gegen die geplante Mobilfunkanlage. Eine von dieser ausgehende Gefahr für einen Störfall, insbesondere in Form von Bränden oder Explosionen, sei nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht bezog sich bei seiner Einschätzung der Risikolage auf diese Ausführungen des kantonalen Umweltamtes. Es führte zutreffend aus, ob die F.________ AG selbst Einsprache erhoben habe oder nicht, sei allenfalls ein Indiz, aber nicht entscheidend. Unabhängig davon sei die Risikoanalyse des Umweltamtes aber nachvollziehbar. Die Feststellungen der Vorinstanz beruhen mithin hinsichtlich der wesentlichen Tatsachen auf einer sachlichen Grundlage und sind weder widersprüchlich noch aktenwidrig. Die Beschwerdeführer vermögen auch vor Bundesgericht nicht ausreichend darzutun, dass von den von der geplanten Anlage ausgehenden Signalen eine wesentliche Gefahr bei der F.________ AG und deren Produktionsprozessen ausgehen könnte. Dass es dort im Jahre 2013 bereits
einmal einen Brandfall gegeben hat, steht in keinem Zusammenhang mit dem hier zu beurteilenden Bauvorhaben. Der vorliegende Fall unterscheidet sich insoweit denn auch massgeblich vom im bundesgerichtlichen Entscheid 1C 400/2008 beurteilten, wo die Störfestigkeit der Produktionsprozesse durch elektromagnetische Wellen der Mobilfunkanlage konkret in Frage gestellt war und einer ergänzenden Abklärung bedurfte. Dafür gibt es im vorliegenden Fall keine genügenden Hinweise.

4.

4.1. Die Beschwerdeführer rügen weiter eine Übernutzung der Standortliegenschaft. Nach ihrer Ansicht soll dort ein gewerblich genutzter Raum für die Unterbringung der Betriebskomponenten der geplanten Mobilfunkanlage eingebaut werden, weshalb es sich um einen klimatisierten Produktionsbetrieb mit temporärem Arbeits- bzw. Warteplatz handle. Da das Standortgebäude mit einer aktuellen Ausnützungszahl von 1.4 die maximal zulässige Ausnützung von 1.0 in der WG100-Zone überschreite, sei der geplante Ausbau des Dachstocks unzulässig.

4.2. Die Beschwerdeführer legen kaum dar, inwiefern der angefochtene Entscheid insofern gegen Bundesrecht verstossen sollte. Sie bezeichnen ihn lediglich ganz allgemein als willkürlich. Auch Willkür muss aber dargetan werden. Gemäss der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein Entscheid willkürlich gemäss Art. 9 BV, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 142 V 513 E. 4.2 S. 516; BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72; je mit Hinweisen).

4.3. Auch in diesem Zusammenhang sind zunächst die tatsächlichen Verhältnisse strittig. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin handelt es sich beim fraglichen Raum lediglich um eine Technikeinheit für die erforderlichen Installationen, die nur zu Wartungszwecken betreten wird. Das Verwaltungsgericht liess offen, ob der Technikraum als gewerbliche Nutzung zu beurteilen und der anrechenbaren Bruttogeschossfläche zuzurechnen sei oder allenfalls sogar der Besitzstandsgarantie unterstehe. Es ging vielmehr davon aus, es gelte für die fragliche Liegenschaft eine Ausnützungsziffer von 1.5 gemäss dem Gestaltungsplan "Colosseumplatz Nord" aus dem Jahr 1961 und nicht eine solche von 1.0 gemäss einer Revision des Plans von 1983, da das Grundstück von dieser Revision nicht erfasst worden sei.

4.4. Wie der Technikraum genau gebraucht wird und ob es sich dabei um eine gewerbliche Nutzung handelt, kann auch vor dem Bundesgericht offen bleiben. Jedenfalls erweisen sich die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zum räumlichen Anwendungsbereich der von den Beschwerdeführern angerufenen Ausnützungsziffer 1.0 nicht als unhaltbar. Die Vorinstanz legt nachvollziehbar dar, dass der am 24. Januar 1961 vom Regierungsrat des Kantons Thurgau genehmigte Gestaltungsplan "Colosseumplatz Nord" unter anderem die Liegenschaft Nr. 2180 mit dem strittigen Bauvorhaben erfasste und dafür die Ausnützungsziffer 150 % (= 1.5) festlegte. Das Verwaltungsgericht führt zudem ebenfalls nachvollziehbar aus, dass die vom Regierungsrat am 25. Oktober 1983 bewilligte Anpassung des Gestaltungsplans mit einer Senkung der Ausnützungsziffer auf 1.0 zwar als Ersatz des früheren bezeichnet, dessen Geltungsbereich aber auf die Liegenschaften Nrn. 153, 1135 und 1809 beschränkt wurde. Das hier fragliche Grundstück Nr. 2180 zählt nicht dazu. Der angefochtene Entscheid ist insofern weder offensichtlich unhaltbar noch widersprüchlich noch stossend. Die Beschwerdeführer vermögen etwas anderes auch nicht darzutun.

5.

5.1. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, das Bauvorhaben beeinträchtige Nistplätze geschützter Mauerseglerkolonien und sei auch deshalb bundesrechtswidrig. Ähnlich wie die besonders empfindliche Gruppe schwangerer Frauen seien auch Brutstätten von Vögeln gemäss dem Umweltschutzrecht des Bundes vor den negativen Einflüssen elektromagnetischer Felder zu schützen. Eine Übersichtsstudie zeige, dass es Untersuchungen gebe, welche die entsprechende Schädlichkeit für Vögel belegten.

5.2. Von keiner Seite wird bestritten, dass beim Mehrfamilienhaus, auf dem die Antenne errichtet werden soll, zwei Kolonien von Mauerseglern brüten. Genauso wenig wird in Frage gestellt, dass es sich bei Mauerseglern um nicht jagdbare und damit geschützte Vögel handelt.

5.3. Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) und den darauf gestützten Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 2 USG sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, im Sinne der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen. Nach Art. 12 USG werden Emissionen unter anderem durch Emissionsgrenzwerte eingeschränkt (Abs. 1 lit. a), die durch Verordnung oder direkt auf das Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Abs. 2). Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710), die unter anderem die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen regelt. Gemäss Art. 1 NISV soll die Verordnung vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung schützen. Anlagen, die nichtionisierende Strahlen emittieren, müssen bei der Erstellung und im Betrieb die vorsorglichen Emissionsgrenzwerte einhalten (vgl. Art. 4 Abs. 1 NISV sowie Ziff. 6 Anhang 1 NISV). Jede Mobilfunksendeanlage hat für sich im massgebenden Betriebszustand an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (sog.
OMEN) den Anlagegrenzwert einzuhalten (vgl. Ziff. 64 und 65 Anhang 1 NISV). Zudem müssen überall, wo sich Menschen aufhalten können (sog. Orte für kurzfristigen Aufenthalt [OKA]) die festgelegten Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (vgl. Art. 13 Abs. 1 NISV und Anhang 2 NISV; vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C 576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3.4 und 3.5.1).

5.4. Es kann sich höchstens fragen, wieweit die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 NISV, der sich ausdrücklich unter anderem auf Art. 14 USG stützt, auch Tiere schützen sollen. Nach dieser Bestimmung sollen die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen gewährleisten, dass Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährdet werden (vgl. Art. 14 lit. a USG). Die NISV soll Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung schützen (vgl. Art. 1 NISV). Dementsprechend gelten die von der Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte überall, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV); die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen der NISV (Anlagegrenzwerte) sind an Orten mit empfindlicher Nutzung i.S.v. Art. 3 Abs. 3 NISV einzuhalten, namentlich in Räumen, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a). Die Immissions- und Anlagegrenzwerte der Verordnung sind somit auf den Schutz von Menschen und nicht von Tieren zugeschnitten. Der Schutz der Tiere geht dabei gewissermassen im Schutz der Menschen auf, was vor allem für Haustiere zutrifft. Bei Wildtieren besteht ohnehin eine andere Ausgangslage. Nach der Rechtsprechung werden namentlich frei
lebende Vögel und Fledermäuse von den Immissions- und Anlagegrenzwerten der NISV nicht erfasst, da sie sich im gesamten Luftraum aufhalten können. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die NISV keine abschliessende Regelung für den Schutz von Fledermäusen und Vögeln gegen nichtionisierende Strahlung enthält (Urteile des Bundesgerichts 1C 450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.2, in: URP 2011 S. 434; 1C 338/2007 vom 24. April 2008 E. 3, in: URP 2008 S. 369).

5.5. Der Arten- und der damit zusammenhängende Biotopschutz kommen grundsätzlich nur dann zum Tragen, wenn eine Beeinträchtigung droht (vgl. Art. 18 ff . des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz, NHG [SR 451] sowie Art. 14 und 20 NHV der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz, NHV [SR 451.1]). Analoges ergibt sich aus Art. 1 Abs. 2 und Art. 14 lit. a USG. Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Fehlt wie vorliegend eine entsprechende abschliessende Regelung, so ist im Einzelfall zu klären, ob die Immissionen schädlich oder lästig sind (Art. 12 Abs. 2 USG). Die Einzelfallbeurteilung hat sich an die materiellen Grundsätze für die verordnungsmässige Festsetzung der Immissionsgrenzwerte zu halten (Art. 13 -15 USG). Danach sind die Immissionsgrenzwerte so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht gefährden und die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 14 lit. a und b USG). Die Anforderungen nach Art. 14 USG gelten zwar
vorab für Luftverunreinigungen, sie sind jedoch auch auf die Einwirkung von Strahlen anzuwenden, weil sie allgemeine Regeln wiedergeben (BGE 124 II 219 E. 7a S. 230 mit Hinweis; vgl. sodann das Urteil des Bundesgerichts 1C 450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.3).

5.6. Das Bundesamt für Umwelt erachtet die Ausweitung der Geltung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung auf Nistplätze von Mauerseglern als nicht begründbar. Nicht zu überzeugen vermag allerdings der Einwand, dadurch würde die Versorgung der von der geplanten Sendeanlage bedienten Zelle beeinträchtigt. Liegt eine massgebliche Einwirkung vor, müsste die Versorgungssicherheit auf andere Weise gewährleistet bzw. es müssten schützende Massnahmen ergriffen werden. Auch den zeitlichen Einwänden beider Seiten ist nicht zu folgen. Wenn das Bundesamt auf der einen Seite geltend macht, dass eine allfällige Beeinträchtigung nur während der Nistphase erfolgen würde, wäre das allenfalls ein Argument für die Verhältnismässigkeit eines Eingriffs, nicht aber für die Überschreitung von Grenzwerten. Auf der anderen Seite erscheint die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene Verpflichtung zur Abschaltung der Anlage während der Nistphase als ebenfalls nicht zielführend, würde dadurch doch die ganzzeitige Versorgungssicherheit mit den fraglichen Mobilfunkdiensten gerade nicht gewährleistet. Nicht von vornherein von der Hand zu weisen ist dabei der theoretische Einwand, während der Nistzeit bestehe möglicherweise eine besondere Verletzlichkeit der
betroffenen Vögel. Abzustellen ist jedoch auf den bekannten wissenschaftlichen Stand. Die von den Beschwerdeführern angerufene allgemeine Übersichtsstudie genügt nicht, um die Feststellung der Vorinstanz, dass es keinen wissenschaftlichen Nachweis für eine besondere Empfindlichkeit von Mauerseglern bei der Brut und Aufzucht von Jungvögeln durch elektromagnetische Wellen gibt, als offensichtlich falsch zu beurteilen. Der Standpunkt des Verwaltungsgerichts wird vielmehr vom Bundesamt unterstrichen, das bestätigt, keine entsprechenden wissenschaftlichen Studien zu kennen.

5.7. Ohne besonderen, wissenschaftlich erhärteten Bedarfsnachweis ist kaum vorstellbar, für den Artenschutz von Wildtieren, hier Mauerseglern, in Anwendung von Art. 14 lit. a USG einen höheren Schutzstandard festzulegen als für Menschen. Das Bundesamt verweist darauf, dass im vorliegenden Fall gemäss dem Zusatzblatt 3a des Standortdatenblatts vom 25. März 2015 der Immissionsgrenzwert durch die geplante Anlage an deren Mastfuss als höchstbelastetem Ort für kurzfristigen Aufenthalt zu lediglich 32 % ausgeschöpft wird. Es besteht daher kein Anlass, von einem ungenügenden Schutz der Mauersegler auszugehen, nachdem die durch die vorgesehene Mobilfunkanlage verursachten Immissionen nichtionisierender Strahlung eine maximale Stärke aufweisen, die deutlich unterhalb des für den Schutz des Menschen massgeblichen Werts liegt.

6.
Der angefochtene Entscheid verletzt Bundesrecht nicht. Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 , Art. 65 BGG). Überdies haben sie, ebenfalls unter solidarischer Haftbarkeit, die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren unter Solidarhaft mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt (Politischen Gemeinde) Kreuzlingen, dem Departement für Bau und Umwelt, dem Amt für Umwelt, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. Juli 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
¹	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
²	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
^a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
^b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
^c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
³	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 1 Zweck - 1 Dieses Gesetz soll Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere die biologische Vielfalt und die Fruchtbarkeit des Bodens, dauerhaft erhalten.4
¹	Dieses Gesetz soll Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere die biologische Vielfalt und die Fruchtbarkeit des Bodens, dauerhaft erhalten.4
²	Im Sinne der Vorsorge sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen.

SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 12 Emissionsbegrenzungen - 1 Emissionen werden eingeschränkt durch den Erlass von:
¹	Emissionen werden eingeschränkt durch den Erlass von:
^a	Emissionsgrenzwerten;
^b	Bau- und Ausrüstungsvorschriften;
^c	Verkehrs- oder Betriebsvorschriften;
^d	Vorschriften über die Wärmeisolation von Gebäuden;
^e	Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe.
²	Begrenzungen werden durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf dieses Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben.

SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 4 Vorsorgliche Emissionsbegrenzung - 1 Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten.
¹	Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten.
²	Bei Anlagen, für die Anhang 1 keine Vorschriften enthält, ordnet die Behörde Emissionsbegrenzungen so weit an, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.

SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 13 Geltung der Immissionsgrenzwerte - 1 Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können.
¹	Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können.
²	Sie gelten nur für Strahlung, die gleichmässig auf den ganzen menschlichen Körper einwirkt.

SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 14 Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen - Die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen sind so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte:
^a	Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden;
^b	die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören;
^c	Bauwerke nicht beschädigen;
^d	die Fruchtbarkeit des Bodens, die Vegetation und die Gewässer nicht beeinträchtigen.

SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 3 Begriffe - 1 Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
¹	Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
²	Anlagen gelten als neu, wenn sie:
^a	die Voraussetzungen von Absatz 1 nicht erfüllen;
^b	an einen anderen Standort verlegt werden; oder
^c	am bisherigen Standort ersetzt werden; davon ausgenommen sind Eisenbahnen (Anhang 1 Ziff. 5).5
³	Als Orte mit empfindlicher Nutzung gelten:
^a	Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten;
^b	öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze;
^c	diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
⁴	Technisch und betrieblich möglich sind Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, die:
^a	bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind; oder
^b	bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können.
⁵	Wirtschaftlich tragbar sind Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, die für einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der betreffenden Branche zumutbar sind. Gibt es in einer Branche sehr unterschiedliche Klassen von Betriebsgrössen, so ist von einem mittleren Betrieb der entsprechenden Klasse auszugehen.
⁶	Der Anlagegrenzwert ist eine Emissionsbegrenzung für die von einer Anlage allein erzeugte Strahlung.
⁷	Berührungsstrom ist der elektrische Strom, der fliesst, wenn ein Mensch ein nicht mit einer Spannungsquelle verbundenes, leitfähiges Objekt berührt, das durch ein elektrisches oder magnetisches Feld aufgeladen wird.
⁸	Körperableitstrom7 ist der elektrische Strom, der von einem in einem elektrischen Feld stehenden Menschen gegen die Erde abfliesst, ohne dass ein leitfähiges Objekt berührt wird.
⁹	Die äquivalente Strahlungsleistung (ERP) ist die einer Antenne zugeführte Sendeleistung, multipliziert mit dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol.

SR 451.1 Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV) NHV Art. 14 Biotopschutz
¹	Der Biotopschutz soll insbesondere zusammen mit dem ökologischen Ausgleich (Art. 15) und den Artenschutzbestimmungen (Art. 20) den Fortbestand der wildlebenden einheimischen Pflanzen- und Tierwelt sicherstellen.
²	Biotope werden insbesondere geschützt durch:
^a	Massnahmen zur Wahrung oder nötigenfalls Wiederherstellung ihrer Eigenart und biologischen Vielfalt;
^b	Unterhalt, Pflege und Aufsicht zur langfristigen Sicherung des Schutzziels;
^c	Gestaltungsmassnahmen, mit denen das Schutzziel erreicht, bestehende Schäden behoben und künftige Schäden vermieden werden können;
^d	Ausscheidung ökologisch ausreichender Pufferzonen;
^e	Erarbeitung wissenschaftlicher Grundlagen.
³	Biotope werden als schützenswert bezeichnet aufgrund:
^a	der insbesondere durch Kennarten charakterisierten Lebensraumtypen nach Anhang 1;
^b	der geschützten Pflanzen- und Tierarten nach Artikel 20;
^c	der nach der Fischereigesetzgebung gefährdeten Fische und Krebse;
^d	der gefährdeten und seltenen Pflanzen- und Tierarten, die in den vom BAFU erlassenen oder anerkannten Roten Listen aufgeführt sind;
^e	weiterer Kriterien, wie Mobilitätsansprüche der Arten oder Vernetzung ihrer Vorkommen.
⁴	Die Kantone können die Listen nach Absatz 3 Buchstaben a-d den regionalen Gegebenheiten anpassen.
⁵	Die Kantone sehen ein zweckmässiges Feststellungsverfahren vor, mit dem möglichen Beeinträchtigungen schützenswerter Biotope sowie Verletzungen der Artenschutzbestimmungen des Artikels 20 vorgebeugt werden kann.
⁶	Ein technischer Eingriff, der schützenswerte Biotope beeinträchtigen kann, darf nur bewilligt werden, sofern er standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht. Für die Bewertung des Biotops in der Interessenabwägung sind neben seiner Schutzwürdigkeit nach Absatz 3 insbesondere massgebend:
^a	seine Bedeutung für die geschützten, gefährdeten und seltenen Pflanzen- und Tierarten;
^b	seine ausgleichende Funktion für den Naturhaushalt;
^c	seine Bedeutung für die Vernetzung schützenswerter Biotope;
^d	seine biologische Eigenart oder sein typischer Charakter.
⁷	Wer einen Eingriff vornimmt oder verursacht, ist zu bestmöglichen Schutz-, Wiederherstellungs- oder ansonst angemessenen Ersatzmassnahmen zu verpflichten.

SR 451.1 Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV) NHV Art. 20 Artenschutz
¹	Das unberechtigte Pflücken, Ausgraben, Ausreissen, Wegführen, Anbieten, Verkaufen, Kaufen oder Vernichten, insbesondere durch technische Eingriffe, von wildlebenden Pflanzen der im Anhang 2 aufgeführten Arten ist untersagt.
²	Zusätzlich zu den im Bundesgesetz vom 20. Juni 198647 über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel genannten gelten die wildlebenden Tiere der im Anhang 3 aufgeführten Arten als geschützt. Es ist untersagt, Tiere dieser Arten:
^a	zu töten, zu verletzen oder zu fangen, sowie ihre Eier, Larven, Puppen, Nester oder Brutstätten zu beschädigen, zu zerstören oder wegzunehmen;
^b	lebend oder tot, einschliesslich der Eier, Larven, Puppen oder Nester, mit- zuführen, zu versenden, anzubieten, auszuführen, andern zu überlassen, zu erwerben, in Gewahrsam zu nehmen oder bei solchen Handlungen mitzuwirken.
³	Die zuständige Behörde kann zusätzlich zu den Ausnahmebewilligungen nach Artikel 22 Absatz 1 NHG weitere Ausnahmebewilligungen erteilen,
^a	wenn dies der Erhaltung der biologischen Vielfalt dient;
^b	für technische Eingriffe, die standortgebunden sind und einem überwiegenden Bedürfnis entsprechen. Ihr Verursacher ist zu bestmöglichen Schutz- oder ansonst angemessenen Ersatzmassnahmen zu verpflichten.
⁴	Die Kantone regeln nach Anhören des BAFU den angemessenen Schutz der im Anhang 4 aufgeführten Pflanzen- und Tierarten.48
⁵	Wer gegen die Bestimmungen der Absätze 1 und 2 verstösst, ist strafbar nach Artikel 24a NHG.49

SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 13 Immissionsgrenzwerte - 1 Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest.
¹	Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest.
²	Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere.