Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_940/2010
Urteil vom 17. Mai 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin, handelnd durch den Gemeinderat von Zürich, vertreten durch den Stadtrat von Zürich, vertreten durch den Vorsteher des Polizeidepartements, Amtshaus I, Bahnhofquai 3, Postfach, 8021 Zürich,
gegen
X.________ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Philipp Ammann,
Beschwerdegegnerin,
Bezirksrat Zürich, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Taxiverordnung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
3. Kammer, vom 28. Oktober 2010.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat (Parlament) der Stadt Zürich erliess am 8. Juli 2009 eine neue Taxiverordnung (TaxiV). Diese wurde am 15. Juli 2009 unter Hinweis auf das Referendumsrecht amtlich publiziert. Das Referendum wurde nicht ergriffen.
Die Taxiverordnung enthält unter anderem die folgenden Bestimmungen:
"Art. 16 Abs. 1:
Der Stadtrat erlässt nach Anhörung der Taxikommission eine verbindliche Tarifordnung.
Art. 24 Abs. 2:
Ebenso wird mit Polizeibusse bestraft, wer Fahraufträge vom Gebiet der Stadt Zürich aus an Chauffeurinnen und Chauffeure ohne Betriebsbewilligung oder Taxiausweis der Stadtpolizei vermittelt."
B.
Die X.________ AG erhob Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat Zürich und ersuchte um Aufhebung einiger Bestimmungen der Taxiverordnung, unter anderem der Art. 16 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2. Der Bezirksrat hiess die Beschwerde am 15. April 2010 teilweise gut und hob Art. 16 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2 TaxiV auf.
C.
Die Stadt Zürich erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 28. Oktober 2010 ab.
D.
Die Stadt Zürich erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts und der Entscheid des Bezirksrats, soweit damit die Gemeindebeschwerde gutgeheissen wurde, seien aufzuheben und der Gemeinderatsbeschluss vom 8. Juli 2009 sei zu bestätigen.
E.
Das Verwaltungsgericht und die X.________ AG beantragen Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid betreffend einen kommunalen Erlass ist zulässig (Art. 82 lit. b sowie Art. 87 Abs. 2 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Stadt Zürich ist legitimiert zur Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG), wobei sie auch rügen kann, die Vorinstanz habe in unzutreffender Auslegung der Bundesverfassung kommunale Bestimmungen aufgehoben (BGE 131 I 91 E. 1 S. 93). Ob Autonomie besteht und diese durch den angefochtenen Entscheid verletzt wird, ist nicht Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 404 E. 1.1.3 S. 407; 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f.). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Vorinstanz hat die streitigen Bestimmungen wegen Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV) als unzulässig erachtet.
2.1 Es wird von keiner Seite in Frage gestellt, dass die zürcherischen Gemeinden aufgrund des kantonalen Rechts grundsätzlich befugt sind, den Taxibetrieb auf ihrem Gebiet zu regeln und insoweit Autonomie haben (Art. 50 Abs. 1 BV; Art. 83 Abs. 1
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 83 - 1 Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État. |
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1 | Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État. |
2 | Les tâches relevant des domaines de l'éducation et de la formation peuvent être assumées par des communes scolaires. |
3 | Les communes politiques et les communes scolaires sont des collectivités publiques autonomes. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
2.2 Nach Art. 42 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
2.3 Die Beschwerdeführerin rügt verschiedentlich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, indem sich die Vorinstanz nicht hinreichend mit ihren Argumenten auseinandergesetzt habe. Diese Rügen decken sich weitestgehend mit der Rüge der falschen Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips und werden damit im entsprechenden Zusammenhang geprüft. Dasselbe gilt für die Rüge der falschen Feststellung des Sachverhalts.
3.
3.1 Nach Art. 27 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. Nach Art. 94 Abs. 1
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., 2008, S. 193 ff.; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 1072 ff.; RHINOW/SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., 2009, S. 630 f.; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., 2011, S. 100 f.; KLAUS A. VALLENDER, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar, 2. Aufl., 2008, N. 49 ff. zu Art. 27 und N. 5 zu Art. 94 ).
3.2 Grundsatzwidrig sind gemäss ausdrücklicher Regelung in Art. 94 Abs. 4
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
vorliegt, sind nicht nur die Motive der betreffenden Regelung, sondern auch deren Auswirkungen zu beurteilen (BGE 125 I 431 E. 4c und d S. 436 ff.; 121 I 129 E. 3c S. 132 und E. 4b S. 137; BIAGGINI, 2007, a.a.O., N. 33 zu Art. 27; GIOVANNI BIAGGINI, Wirtschaftsfreiheit, in THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, S. 789, Rz. 22; ETIENNE GRISEL, Liberté économique, 2006, S. 339 f.; RHINOW/SCHEFER, a.a.O., S. 632, Rz. 3240; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., S. 66 f., 102 f., 108; VALLENDER, a.a.O., N. 56 zu Art. 27; STEFAN VOGEL, Der Staat als Marktteilnehmer, 2000, S. 100).
3.3 Neben ihrer grundrechtlichen und marktbezogenen Komponente hat die Wirtschaftsfreiheit auch die Funktion, einen schweizerischen Wirtschaftsraum zu gewährleisten, was in Art. 95 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 1 |
|
1 | La présente loi garantit à toute personne ayant son siège ou son établissement en Suisse l'accès libre et non discriminatoire au marché afin qu'elle puisse exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse. |
2 | Elle vise en particulier à: |
a | faciliter la mobilité professionnelle et les échanges économiques en Suisse; |
b | soutenir les efforts des cantons visant à harmoniser les conditions d'autorisation d'accès au marché; |
c | accroître la compétitivité de l'économie suisse; |
d | renforcer la cohésion économique de la Suisse. |
3 | Par activité lucrative au sens de la présente loi, on entend toute activité non régalienne ayant pour but un gain.5 |
ihres Sitzes zulässig ist (Art. 2 Abs. 1
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 2 Liberté d'accès au marché - 1 Toute personne a le droit d'offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire suisse pour autant que l'exercice de l'activité lucrative en question soit licite dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement. |
|
2 | La Confédération, les cantons, les communes et les autres organes assumant des tâches publiques veillent à ce que leurs prescriptions et décisions concernant l'exercice d'activités lucratives garantissent les droits conférés par l'al. 1. |
3 | L'offre de marchandises, de services et de prestations de travail est régie par les prescriptions du canton ou de la commune où l'offreur a son siège ou son établissement. Toute marchandise dont la mise en circulation et l'utilisation sont autorisées dans le canton de l'offreur peut être mise en circulation et utilisée sur tout le territoire suisse. |
4 | Toute personne exerçant une activité lucrative légale est autorisée à s'établir sur tout le territoire suisse afin d'exercer cette activité conformément aux dispositions en vigueur au lieu du premier établissement et sous réserve de l'art. 3. Il en va de même en cas d'abandon de l'activité au lieu du premier établissement. Il incombe aux autorités du lieu de destination de contrôler le respect des dispositions légales applicables en vertu du premier établissement.6 |
5 | L'application des principes indiqués ci-dessus se fonde sur l'équivalence des réglementations cantonales ou communales sur l'accès au marché.7 |
6 | Lorsqu'une autorité d'exécution cantonale a constaté que l'accès au marché d'une marchandise, d'un service ou d'une prestation est conforme au droit fédéral ou en a autorisé l'accès au marché, sa décision est applicable dans toute la Suisse. L'autorité fédérale chargée de veiller à l'application uniforme du droit a qualité pour recourir. Elle peut exiger de l'autorité cantonale que la décision lui soit communiquée.8 |
7 | La transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l'objet d'un appel d'offres et ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse.9 |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 2 Liberté d'accès au marché - 1 Toute personne a le droit d'offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire suisse pour autant que l'exercice de l'activité lucrative en question soit licite dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement. |
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2 | La Confédération, les cantons, les communes et les autres organes assumant des tâches publiques veillent à ce que leurs prescriptions et décisions concernant l'exercice d'activités lucratives garantissent les droits conférés par l'al. 1. |
3 | L'offre de marchandises, de services et de prestations de travail est régie par les prescriptions du canton ou de la commune où l'offreur a son siège ou son établissement. Toute marchandise dont la mise en circulation et l'utilisation sont autorisées dans le canton de l'offreur peut être mise en circulation et utilisée sur tout le territoire suisse. |
4 | Toute personne exerçant une activité lucrative légale est autorisée à s'établir sur tout le territoire suisse afin d'exercer cette activité conformément aux dispositions en vigueur au lieu du premier établissement et sous réserve de l'art. 3. Il en va de même en cas d'abandon de l'activité au lieu du premier établissement. Il incombe aux autorités du lieu de destination de contrôler le respect des dispositions légales applicables en vertu du premier établissement.6 |
5 | L'application des principes indiqués ci-dessus se fonde sur l'équivalence des réglementations cantonales ou communales sur l'accès au marché.7 |
6 | Lorsqu'une autorité d'exécution cantonale a constaté que l'accès au marché d'une marchandise, d'un service ou d'une prestation est conforme au droit fédéral ou en a autorisé l'accès au marché, sa décision est applicable dans toute la Suisse. L'autorité fédérale chargée de veiller à l'application uniforme du droit a qualité pour recourir. Elle peut exiger de l'autorité cantonale que la décision lui soit communiquée.8 |
7 | La transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l'objet d'un appel d'offres et ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse.9 |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
|
1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
4. Art. 16 Abs. 1 TaxiV
4.1 Art. 16 Abs. 1 TaxiV sieht eine verbindliche Tarifordnung vor. Es ist unter den Beteiligten nicht umstritten, dass damit eine staatliche Ordnung derjenigen Preise gemeint ist, welche die Taxibetriebe von ihren Kunden verlangen dürfen bzw. müssen. Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass diese Tarifordnung eine grundsatzkonforme Massnahme darstellt (E. 3.2), und hat sie daher nach den Massstäben von Art. 36
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
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1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
4.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich auf den Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr: Die besondere Stellung des Taxigewerbes und die damit verbundene Gefahr der Übervorteilung und Täuschung machten die verbindliche Festlegung der Tarife notwendig. Ein Höchsttarif könne das Feilschen und die damit verbundenen negativen Folgen nicht verhindern. Touristen dürften sich zudem verunsichert fühlen, wenn sie um den für sie besten Preis zunächst mühsam verhandeln müssten. Sie habe seit 1988 mit der Stadt Kloten einen gemeinsamen Taxitarif, da die Touristen es nicht verstanden hätten, dass sie für die Fahrt vom Flughafen in die Stadt einen anderen Tarif als für die Rückfahrt bezahlen müssten. Zudem bestehe die Gefahr, dass Taxifahrer der Kundschaft preislich günstige Angebote unterbreiten, dies aber mit unlauterem Verhalten (z.B. Umwegfahrten) wieder kompensieren würden. Die Kontrolle eines Systems mit Höchsttarif sei nicht möglich. Das Verwaltungsgericht habe ohne eigene Sachkenntnis Feststellungen gemacht, die nur aufgrund von Fachwissen gemacht werden könnten.
Die Beschwerdeführerin will somit ausdrücklich den Taxibetrieben nicht bloss Höchsttarife, sondern eine verbindliche Tarifordnung vorschreiben.
4.3 Zu den zentralen Elementen der von Art. 94 BV geschützten Wettbewerbsordnung gehört der Preiswettbewerb und damit die Möglichkeit, den Preis für Wirtschaftsgüter nach marktwirtschaftlichen Wettbewerbsregeln festzulegen. Die Rechtsordnung will denn auch ausdrücklich den Preiswettbewerb sicherstellen (vgl. Art. 96
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
4.4 Zulässig sind Preisvorschriften in Bereichen, in denen von vornherein nicht privatwirtschaftlicher Wettbewerb herrscht, so z.B. bei der Festlegung von Tarifen für Leistungen, die durch die staatlich finanzierte Sozialversicherung bezahlt werden (vgl. z.B. Art. 43 ff
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
E. 8d/cc S. 141). Ferner hat das Bundesgericht mit Rücksicht auf die besondere Stellung der Anwälte den Kantonen die Befugnis zuerkannt, für die Tätigkeit im Rahmen der Rechtspflege verbindliche Tarife aufzustellen (BGE 135 III 259 E. 2.2; 117 II 282 E. 4a; 66 I 51 E. 1).
4.5 Im Bereich des Taxigewerbes ist die Verpflichtung, eine Quittung auszustellen oder einen Taxameter zu benützen, mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar (Urteil des Bundesgerichts 2P.83/2005 vom 26. Januar 2006, in: JdT 2006 I 492 E. 5 und 6). Das Bundesgericht hat sodann in BGE 79 I 334 E. 4b S. 340 erkannt, die Kantone dürften den Taxichauffeuren einen Tarif vorschreiben; die Beziehungen zwischen Taxibetreiber und Kunden seien anonym, die Kunden oft in Eile. Die Verhandlungen zwischen Chauffeur und Kunden erfolgten oft auf öffentlichem Grund und könnten den öffentlichen Verkehr stören. Die Kunden seien zudem oft in einer Notlage und auf schnelle Transporte angewiesen. Die Anforderungen an Treu und Glauben im Geschäftsverkehr rechtfertigten daher, den Taxibetrieb einer Tarifordnung zu unterstellen. Desgleichen hielt das Bundesgericht in BGE 99 Ia 389 E. 3b S. 393 eine Tarifordnung für Taxis für zulässig, wobei diese allerdings nur Höchstpreise vorsah. Es begründete dies damit, dass der Taxi-Service einer Stadt in seiner Funktion und seiner Bedeutung einem öffentlichen Dienst sehr nahe stehe; der Kunde sei auf einen zuverlässigen, prompten, das Entgelt korrekt berechnenden Vertragspartner angewiesen, da er in der Regel keine
Prüfungs- oder Wahlmöglichkeit habe. Diese besondere Stellung des Taxigewerbes und die damit verbundene Gefahr von Überforderungen machten eine behördliche Kontrolle der Tarife notwendig und rechtfertigten die verbindliche Festlegung von Maximalansätzen. Im Urteil 2P.83/2005 vom 26. Januar 2006, in: JdT 2006 I 492, E. 11.2, hat das Bundesgericht einen Einheitstarif für Taxis als vereinbar mit Art. 27 BV erachtet. Schliesslich wurde im Urteil 2P.39/2002 vom 28. Oktober 2002 erwähnt, dass die Taxis der Kategorie A einem einheitlichen Tarif unterstellt waren, dieser allerdings nicht Streitgegenstand bildete.
4.6 Aus den zitierten Entscheiden ergibt sich, dass Preisvorschriften in erster Linie mit dem Schutz der Kunden vor Übervorteilung gerechtfertigt werden. In Übereinstimmung mit den zitierten Urteilen und der Vorinstanz ist daran festzuhalten, dass dieses Anliegen angesichts der besonderen Verhältnisse im Taxigewerbe die Festlegung von Höchsttarifen rechtfertigen kann.
4.7 Hingegen leuchtet nicht ein, weshalb zum Schutz vor Übervorteilung der Kunden eine Tarifordnung erforderlich sein soll, die einheitliche Tarife und auch Mindestpreise vorschreibt. Dass bei einer Preisfreigabe an den Taxistandplätzen zwischen Chauffeuren und Kunden um den Preis gefeilscht und dadurch ein polizeiwidriger Zustand entstehen würde, erscheint unplausibel. Von Bundesrechts wegen sind die Taxibetriebe verpflichtet, ihre Preise anzuschreiben (Art. 10 Abs. 1 lit. f
SR 942.211 Ordonnance du 11 décembre 1978 sur l'indication des prix (OIP) OIP Art. 10 Obligation d'indiquer le prix |
|
1 | Pour les prestations de services offertes au consommateur dans les domaines énumérés ci-après, le prix à payer effectivement en francs suisses doit être indiqué à tout moment:23 |
a | salons de coiffure; |
b | travaux courants dans les garages; |
c | restauration et hôtellerie; |
d | instituts de beauté et soins du corps; |
e | centres de culture physique, piscines, patinoires et autres installations sportives; |
f | taxis; |
g | distractions et divertissements (théâtres, concerts, cinémas, dancings, etc.), musées, expositions, foires ainsi que manifestations sportives; |
h | location de véhicules, d'appareils et d'installations; |
i | blanchisserie et nettoyage à sec (principaux procédés et articles standard); |
k | parcage de voitures; |
l | branche de la photographie (services standardisés tels que développements, copies, agrandissements); |
m | offres de cours; |
n | voyages en avion et voyages à forfait; |
o | services afférents à la réservation d'un voyage et facturés séparément (réservation, intermédiaires); |
p | services de télécommunication au sens de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications; |
q | prestations de services comme les services d'information, de conseil, de commercialisation et de répartition des frais de communication, qui sont fournies ou offertes par le biais de services de télécommunication, qu'elles soient facturées par un fournisseur de services de télécommunication ou non; |
r | ouverture, tenue et clôture de comptes, trafic national et international des paiements, moyens de paiement (cartes de crédit), achat et vente de monnaies étrangères (change); |
s | droit d'utilisation à temps partiel de biens immobiliers; |
t | prestations de services liées à la remise des médicaments et des dispositifs médicaux, ainsi que prestations de services des vétérinaires et des médecins-dentistes; |
u | pompes funèbres; |
v | prestations de notariat. |
2 | Les taxes publiques, les redevances de droits d'auteur et les suppléments non optionnels de tous genres facturés notamment pour la réservation, le service ou le traitement doivent être inclus dans le prix. Les taxes de séjour peuvent être indiquées séparément.37 |
3 | En cas de modification du taux de la taxe sur la valeur ajoutée, le nouveau prix doit être indiqué dans les trois mois qui suivent l'entrée en vigueur de cette modification. Durant ce délai, les consommateurs doivent être informés, par une mention bien visible, que le prix indiqué ne tient pas compte de la modification du taux de la taxe sur la valeur ajoutée.38 |
sein soll als die Kontrolle der Einhaltung von Mindesttarifen. Die von ihr zur Stützung dieser Behauptung vorgelegte Aktennotiz der Stadtpolizei ist ein unzulässiges Novum (Art. 99 Abs. 1
SR 942.211 Ordonnance du 11 décembre 1978 sur l'indication des prix (OIP) OIP Art. 10 Obligation d'indiquer le prix |
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1 | Pour les prestations de services offertes au consommateur dans les domaines énumérés ci-après, le prix à payer effectivement en francs suisses doit être indiqué à tout moment:23 |
a | salons de coiffure; |
b | travaux courants dans les garages; |
c | restauration et hôtellerie; |
d | instituts de beauté et soins du corps; |
e | centres de culture physique, piscines, patinoires et autres installations sportives; |
f | taxis; |
g | distractions et divertissements (théâtres, concerts, cinémas, dancings, etc.), musées, expositions, foires ainsi que manifestations sportives; |
h | location de véhicules, d'appareils et d'installations; |
i | blanchisserie et nettoyage à sec (principaux procédés et articles standard); |
k | parcage de voitures; |
l | branche de la photographie (services standardisés tels que développements, copies, agrandissements); |
m | offres de cours; |
n | voyages en avion et voyages à forfait; |
o | services afférents à la réservation d'un voyage et facturés séparément (réservation, intermédiaires); |
p | services de télécommunication au sens de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications; |
q | prestations de services comme les services d'information, de conseil, de commercialisation et de répartition des frais de communication, qui sont fournies ou offertes par le biais de services de télécommunication, qu'elles soient facturées par un fournisseur de services de télécommunication ou non; |
r | ouverture, tenue et clôture de comptes, trafic national et international des paiements, moyens de paiement (cartes de crédit), achat et vente de monnaies étrangères (change); |
s | droit d'utilisation à temps partiel de biens immobiliers; |
t | prestations de services liées à la remise des médicaments et des dispositifs médicaux, ainsi que prestations de services des vétérinaires et des médecins-dentistes; |
u | pompes funèbres; |
v | prestations de notariat. |
2 | Les taxes publiques, les redevances de droits d'auteur et les suppléments non optionnels de tous genres facturés notamment pour la réservation, le service ou le traitement doivent être inclus dans le prix. Les taxes de séjour peuvent être indiquées séparément.37 |
3 | En cas de modification du taux de la taxe sur la valeur ajoutée, le nouveau prix doit être indiqué dans les trois mois qui suivent l'entrée en vigueur de cette modification. Durant ce délai, les consommateurs doivent être informés, par une mention bien visible, que le prix indiqué ne tient pas compte de la modification du taux de la taxe sur la valeur ajoutée.38 |
Angebot und Nachfrage ins Gleichgewicht zu bringen. Die streitige Tarifordnung ist direkt gegen den Wettbewerb gerichtet und stellt eine Abweichung von der Wirtschaftsfreiheit dar.
4.8 Die Regelung wäre deshalb nur zulässig, wenn sie durch kantonale Regalrechte begründet wäre. Der Regalbegriff im Sinne von Art. 94 Abs. 4
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
|
1 | Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale. |
2 | L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations. |
3 | Il entend les communes en temps utile. |
Besonderheiten rechtfertigen aber nicht eine Monopolisierung der Taxibetriebe (BGE 108 Ia 135 E. 3 und 5b; Urteile 2P.77/2001 vom 28. Juni 2001 E. 2b; 2P.167/1999 vom 25. Mai 2000 E. 2a, in: SJ 2001 I S. 65). Die Stadt Zürich hat denn auch kein rechtliches Monopol für Taxibetriebe errichtet, sondern unterwirft diese bloss einer polizeilich motivierten Bewilligungspflicht. Die Taxibetriebe unterstehen der Wirtschaftsfreiheit, so dass wirtschaftspolitische bzw. grundsatzwidrige Beschränkungen nicht zulässig sind (BGE 121 I 129 E. 4 S. 136 ff.; Urteile 2C_410/2009 vom 17. Dezember 2009 E. 3.1 und 2P.39/2002 vom 28. Oktober 2002 E. 3.1).
4.9 Die Vorinstanz hat deshalb im Ergebnis mit Recht Art. 16 Abs. 1 TaxiV als verfassungswidrig beurteilt.
5. Art. 24 Abs. 2 TaxiV
5.1 Art. 24 Abs. 2 TaxiV verbietet, vom Gebiet der Stadt Zürich aus Fahraufträge an Taxis zu vermitteln, die keine Betriebsbewilligung und keinen Taxiausweis der Stadt Zürich haben. Nach seinem Wortlaut betrifft dieses Verbot nicht nur Vermittlungszentralen, die in der Stadt Zürich ansässig sind (was nach Art. 2 i.V.m. Art. 24 Abs. 1 TaxiV strafbar ist), sondern auch solche, die ausserhalb der Stadt Zürich ihren Sitz haben, ferner nicht nur die Vermittlung von Taxifahrten innerhalb der Stadt Zürich, sondern auch von Taxifahrten, bei denen der Abgangsort in Zürich, der Zielort jedoch ausserhalb liegt. Aus den Akten ergibt sich, dass dies auch die Regelungsabsicht der Beschwerdeführerin ist.
5.2
5.2.1 Die Vorinstanz hat erwogen, dieses Verbot sei zum Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr gerechtfertigt und verhältnismässig, soweit es sich auf ortsansässige Vermittlungszentralen beziehe. Denn der Kunde, der bei einer Vermittlungszentrale in der Stadt Zürich ein Taxi bestelle, gehe davon aus, dass der Taxifahrer über Ortskenntnisse verfüge, was bei den ortsansässigen Betrieben mittels einer Fachprüfung sichergestellt sei. Dies gelte aber nicht, wenn ein Kunde ein Taxi über eine auswärtige Vermittlungszentrale bestelle; hier sei sich der Kunde bewusst und nehme es in Kauf, dass die Ortskundigkeit des Chauffeurs nicht mit Sicherheit gegeben sei. Es bestehe kein Unterschied gegenüber dem - ohne weiteres zulässigen - direkten Bestellen eines auswärtigen Taxis durch den Kunden. Demgegenüber überwiege das Interesse auswärtiger Vermittlungszentralen, von denen kaum verlangt werden könne, Taxichauffeure mit Stadtzürcher Bewilligung einzustellen, auch Fahrten aus dem Gebiet der Stadt Zürich aus vermitteln zu dürfen.
5.2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, gemäss dem - von der Vorinstanz nicht aufgehobenen - Art. 3 Abs. 1 TaxiV sei es die Absicht des Gesetzgebers, auswärtigen Taxifahrern generell Taxifahrten ab der Stadt Zürich zu verbieten. Auswärtigen Taxis sei es zwar erlaubt, Kunden in die Stadt zu fahren oder auf direkte Bestellung von Kunden hin Taxifahrten ab städtischem Boden auszuführen. Sie dürften aber nicht von einem öffentlichen oder privaten Standplatz in der Stadt aus Passanten als Fahrgäste mitnehmen. Art. 24 Abs. 2 TaxiV stehe in engem Zusammenhang mit dieser Vorschrift und wolle zum Schutz der Kunden vor Übervorteilung sicherstellen, dass die Taxifahrer gute Ortskenntnis haben. Dies gelte unterschiedslos für ortsansässige wie für auswärtige Vermittlungsdienste. Zudem habe die Vorinstanz die privaten Interessen der auswärtigen Vermittlungszentralen falsch gewichtet; auswärtigen Taxichauffeuren, die von einer auswärtigen Vermittlungszentrale Aufträge erhalten, sei es nämlich ohne weiteres möglich, den Stadtzürcher Taxiausweis zu erlangen. Die von der Vorinstanz geforderte Ungleichbehandlung städtischer und auswärtiger Vermittlungszentralen würde gegen die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verstossen. Die beanstandete
Regelung sei auch mit dem Binnenmarktgesetz vereinbar, da sie die Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 1
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
|
1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
5.2.3 Die Beschwerdegegnerin bringt demgegenüber vor, die Beschwerdeführerin wolle nicht die Taxikundschaft vor Übervorteilung schützen, sondern den Stadtzürcher Taximarkt gegenüber Ortsfremden abschotten. Es bestehe kein vernünftiger Grund, zwischen dem direkten Bestellen eines Taxis und dem Bestellen über eine Taxizentrale zu unterscheiden. Die von der Vorinstanz getroffene Differenzierung zwischen in Zürich ansässigen und auswärtigen Taxizentralen überzeuge nicht; auch städtische Zentralen könnten ein Interesse daran haben, Fahrten an auswärtige Taxifahrer zu vermitteln.
5.3
5.3.1 Die Beschwerdeführerin begründet ihre Regelung ausschliesslich mit dem Argument der Ortskenntnis der Taxichauffeure. Dieses Erfordernis ist zwar in der Taxiverordnung nicht ausdrücklich enthalten, doch gehen die Verfahrensbeteiligten übereinstimmend davon aus, dass im Rahmen der in Art. 11 Abs. 2 lit. b TaxiV verlangten Fachprüfung die Ortskenntnis geprüft wird, wobei es sich offensichtlich um eine solche innerhalb der Stadt Zürich handelt.
5.3.2 Es besteht ein öffentliches Interesse, für Taxifahrten innerhalb der Stadt Zürich Ortskenntnis der Stadt zu verlangen. Für die ebenfalls unter das Verbot fallende Vermittlung von Taxifahrten von der Stadt Zürich aus nach anderen Ortschaften (E. 5.1) ist dieses Erfordernis jedoch problematisch: Der Stadtzürcher Taxichauffeur wird zwar Ortskenntnis im Bereich des Abfahrtsorts haben, nicht aber im Bereich des Zielorts. Die streitige Regelung kann also Ortskenntnis von vornherein nur für einen Teil der Fahrstrecke sicherstellen. Umgekehrt haben auswärtige Taxifahrer vielleicht weniger Ortskenntnis in der Stadt Zürich, dafür aber bessere Ortskenntnis in ihrer Gemeinde oder Region. Der Kunde, der von Zürich aus in eine andere Gemeinde fahren will, legt vielleicht mehr Wert auf Ortskenntnis des Fahrers in der Zielgemeinde als in der Stadt Zürich. Es ist kein vernünftiger Grund ersichtlich, weshalb diesem Kunden verunmöglicht werden soll, bei der Vermittlungszentrale ein Taxi zu bestellen, das seinen Präferenzen entspricht.
5.3.3 Würde sodann der Stadt Zürich erlaubt, die Vermittlung von Taxifahrten von ihrem Gebiet aus in andere Gemeinden an Taxis ohne kommunale Bewilligung zu verbieten, müsste das Gleiche auch allen anderen Gemeinden erlaubt sein. Im Ergebnis dürften also sämtliche Vermittlungszentralen Taxifahrten nur an Taxis vermitteln, die in der Abfahrtsgemeinde eine Bewilligung haben, dies selbst dann, wenn möglicherweise der grössere Teil der Fahrstrecke ausserhalb der eigenen Gemeinde liegt und somit der zur Rechtfertigung der Regelung einzig vorgebrachte Aspekt der Ortskenntnis ohnehin nicht überzeugen kann. Dies läuft praktisch darauf hinaus, dass der Markt für Gemeindegrenzen überschreitende Taxidienstleistungen abgeschottet wird auf Taxibetriebe, die in der Gemeinde des Abfahrtsortes eine Bewilligung haben. Damit wird der Grundsatz von Art. 2 Abs. 1
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 2 Liberté d'accès au marché - 1 Toute personne a le droit d'offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire suisse pour autant que l'exercice de l'activité lucrative en question soit licite dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement. |
|
2 | La Confédération, les cantons, les communes et les autres organes assumant des tâches publiques veillent à ce que leurs prescriptions et décisions concernant l'exercice d'activités lucratives garantissent les droits conférés par l'al. 1. |
3 | L'offre de marchandises, de services et de prestations de travail est régie par les prescriptions du canton ou de la commune où l'offreur a son siège ou son établissement. Toute marchandise dont la mise en circulation et l'utilisation sont autorisées dans le canton de l'offreur peut être mise en circulation et utilisée sur tout le territoire suisse. |
4 | Toute personne exerçant une activité lucrative légale est autorisée à s'établir sur tout le territoire suisse afin d'exercer cette activité conformément aux dispositions en vigueur au lieu du premier établissement et sous réserve de l'art. 3. Il en va de même en cas d'abandon de l'activité au lieu du premier établissement. Il incombe aux autorités du lieu de destination de contrôler le respect des dispositions légales applicables en vertu du premier établissement.6 |
5 | L'application des principes indiqués ci-dessus se fonde sur l'équivalence des réglementations cantonales ou communales sur l'accès au marché.7 |
6 | Lorsqu'une autorité d'exécution cantonale a constaté que l'accès au marché d'une marchandise, d'un service ou d'une prestation est conforme au droit fédéral ou en a autorisé l'accès au marché, sa décision est applicable dans toute la Suisse. L'autorité fédérale chargée de veiller à l'application uniforme du droit a qualité pour recourir. Elle peut exiger de l'autorité cantonale que la décision lui soit communiquée.8 |
7 | La transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l'objet d'un appel d'offres et ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse.9 |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
6.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen. Die unterliegende Beschwerdeführerin trägt keine Kosten (Art. 66 Abs. 4
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 3 Restrictions à la liberté d'accès au marché |
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1 | La liberté d'accès au marché ne peut être refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles: |
a | s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux; |
b | sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants; |
c | répondent au principe de la proportionnalité. |
2 | Les restrictions ne répondent pas au principe de la proportionnalité lorsque: |
a | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance; |
b | les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par l'offreur au lieu de provenance sont suffisants; |
c | le siège ou l'établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une activité lucrative; |
d | une protection suffisante des intérêts publics prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de provenance. |
3 | Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les intérêts économiques locaux. |
4 | Les décisions relatives aux restrictions doivent faire l'objet d'une procédure simple, rapide et gratuite. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Mai 2011
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
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