2C_100/2011 - 2011-06-10 - Grundrecht - Entzug der Berufsausübungsbewilligung als Ärztin

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_100/2011

Urteil vom 10. Juni 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Stadelmann,
Gerichtsschreiber Küng.

Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Kantonsarztamt des Kantons Bern,
Rathausgasse 1, 3011 Bern,
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern, Rathausgasse 1, 3011 Bern.

Gegenstand
Entzug der Berufsausübungsbewilligung als Ärztin,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14. Dezember 2010.
Sachverhalt:

A.
Dr. med. X.________ (geb. 1943) ist Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie; seit der Erteilung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit im Kanton Bern (10. Juli 1996) führt sie in Biel eine Praxis als Psychiaterin und Psychotherapeutin. Mit Verfügung vom 28. Dezember 2009 entzog ihr das Kantonsarztamt des Kantons Bern die Berufsausübungsbewilligung als Ärztin. Eine Beschwerde an die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern blieb erfolglos. Die gegen den entsprechenden Beschwerdeentscheid erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 14. Dezember 2010 ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten stellt X.________ dem Bundesgericht den Antrag, das erwähnte Urteil des Verwaltungsgerichts dahingehend abzuändern, dass der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin zu widerrufen sei.

Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragen, die Beschwerde abzuweisen.

C.
Mit Verfügung vom 4. März 2011 hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung teilweise gutgeheissen, indem die Beschwerdeführerin zur Betreuung der bereits bei ihr in Behandlung stehenden Patienten während der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens ermächtigt bleibe; im Übrigen wurde das Gesuch abgewiesen.

Erwägungen:

1.
Das in Anwendung von öffentlichem Recht ergangene angefochtene, kantonal letztinstanzliche Urteil kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund ist nicht gegeben.

2.
2.1 Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung ihres Anspruches auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK). Diese erblickt sie darin, dass weder das Kantonsarztamt, noch die kantonale Gesundheitsdirektion oder die Vorinstanz ihr Gelegenheit geboten hätten, in einer Verhandlung persönlich angehört zu werden.

2.2 Das Verfahren vor den bernischen Verwaltungs- und Verwaltungsjustizbehörden ist schriftlich, sofern das Gesetz nichts anderes vorschreibt oder die Behörde nicht "eine Instruktionsverhandlung, eine mündliche Schlussverhandlung" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK "oder eine Urteilsberatung" anordnet (Art. 31 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern [VRPG/BE]). Gemäss Art. 69 Abs. 3 VRPG/BE kann im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren nach dem Schriftenwechsel eine Verhandlung durchgeführt werden. Diese Bestimmung gilt sinngemäss auch für das Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht (Art. 83 VRPG/BE).

2.3 Der von der Beschwerdeführerin angerufene Anspruch auf rechtliches Gehör ist Teilgehalt des allgemeinen Grundsatzes des fairen Verfahrens von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 29 Abs. 1 BV. Er wird auch durch Art. 29 Abs. 2 BV geschützt. Darüber hinaus garantiert Art. 6 Ziff. 1 EMRK die Öffentlichkeit des Verfahrens. Dieser Grundsatz umfasst unter anderem das Recht des Einzelnen, seine Argumente dem Gericht mündlich in einer öffentlichen Sitzung vorzutragen. Die Pflicht zur Durchführung einer (publikums-)öffentlichen Gerichtsverhandlung setzt nach der Rechtsprechung allerdings einen klaren Parteiantrag voraus. Blosse Beweisabnahmeanträge, wie die Durchführung einer persönlichen Befragung, reichen nicht aus (BGE 134 I 140 E. 5 mit Hinweisen).

2.4 Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Beschwerde vom 28. Januar 2010 an die Gesundheits- und Fürsorgedirektion gerügt, das Kantonsarztamt habe die Vorwürfe der Anzeiger ohne nähere Prüfung übernommen, ohne ein Beweisverfahren durchzuführen, was ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletze (Art. 21 VRPG/BE). Sie machte in diesem Zusammenhang ausdrücklich geltend, sie habe "Anspruch darauf, persönlich zum Schreiben des Sanitätskollegiums (von der Vorinstanz als Gutachten bezeichnet) Stellung zu nehmen"; es werde daher nochmals beantragt, sie persönlich in einer Verhandlung (Art. 69 Abs. 3 VRG/BE) anzuhören. Der Antrag auf Ansetzung einer Verhandlung wurde abgewiesen mit der Begründung, die Beschwerdeführerin habe ihre Anliegen in der Beschwerdeschrift begründen können, womit ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör Genüge getan sei.
Auch in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin - unter dem Titel "unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhalts" - wiederum die unterlassene Anhörung beanstandet. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht nicht bereits aufgrund der Akten zum Schluss kommen sollte, dass ihr die Berufsausübungsbewilligung nicht zu entziehen sei, sei von der Vorinstanz das beantragte Beweisverfahren durchzuführen; eine Verletzung des rechtlichen Gehörs könne in oberer Instanz nicht geheilt werden. Falls das Verwaltungsgericht selber ein Beweisverfahren anordne, werde die Einvernahme der Beschwerdeführerin beantragt. In ihrer Stellungnahme vom 11. November 2010 an die Vorinstanz stellte ihre Rechtsvertreterin ausdrücklich den Beweisantrag, die Beschwerdeführerin persönlich einzuvernehmen.

2.5 Daraus ergibt sich, dass es der Beschwerdeführerin nicht nur um eine eigentliche Befragung im Sinne einer Beweismassnahme gegangen ist, sondern ebenso sehr darum, vor einem unabhängigen Gericht ihren persönlichen Standpunkt zum Beweisergebnis im Allgemeinen und zum massgebenden ärztlichen Gutachten im Speziellen mündlich vortragen zu können. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz schliesst ein solcher Antrag auf "persönliche Anhörung" den Antrag auf eine mündliche (öffentliche) Verhandlung im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ein.
Im Übrigen erscheint in Verfahren betreffend den Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit, bei welchem es um die persönliche Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit (vgl. Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG; SR 811.11) des Bewerbers geht, eine mündliche Verhandlung ohnehin als grundsätzlich geeignet, zur Klärung allfälliger noch streitiger Punkte beizutragen (Urteil 2C_370/2010 vom 26. Oktober 2010 E. 2.8; vgl. auch Thomas Merkli und andere, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, 1997, N. 6 zu Art. 31 und N. 13 und 14 zu Art. 69 Abs. 3 VRPG/BE).

2.6 Die Vorinstanz hat zur Ablehnung des Antrages auf persönliche Anhörung auf die entsprechenden Ausführungen der Gesundheitsdirektion verwiesen. Diese hat sich darauf berufen, dass die Beschwerdeführerin vom Sanitätskollegium sowie Professor A.________ angehört worden sei. Auch die Vorinstanz stützt sich namentlich auf die erfolgte Anhörung durch das Sanitätskollegium.

Die damit angesprochene mündliche Anhörung ist indessen nicht durch ein Gericht erfolgt, weshalb dadurch den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht entsprochen worden ist. Wenn die Beschwerdeführerin klar auf einer mündlichen Anhörung beharrte, so kann darin - entgegen der von der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung geäusserten Auffassung - kein Verzicht auf die Durchführung einer mündlichen, öffentlichen Verhandlung im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erblickt werden (vgl. Urteil 8C_67/2007 vom 25. September 2007 E. 3.2.5).

2.7 Indem die Vorinstanz entgegen dem Antrag um eine mündliche Anhörung bzw. Verhandlung auf eine solche verzichtete, hat sie den konventionsrechtlich gewährleisteten Verfahrensgarantien (Art. 6 Ziff. 1 EMRK) nicht hinreichend Rechnung getragen.

Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese die verlangte mündliche und öffentliche (soweit der Öffentlichkeit keine wesentlichen Hinderungsgründe entgegenstehen) Verhandlung durchführe, in deren Rahmen der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu einer mündlichen Stellungnahme einzuräumen ist.

3.
Entsprechend diesem Ausgang des Verfahrens werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Hingegen hat der Kanton Bern die Beschwerdeführerin für das Verfahren vor Bundesgericht angemessen zu entschädigen (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14. Dezember 2010 aufgehoben. Die Sache wird zur Durchführung einer mündlichen Verhandlung und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Der Kanton Bern hat der Beschwerdeführerin für das Verfahren vor Bundesgericht eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. Juni 2011
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Zünd Küng

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

IR 0.101 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) EMRK Art. 6 Recht auf ein faires Verfahren - (1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss öffentlich verkündet werden; Presse und Öffentlichkeit können jedoch während des ganzen oder eines Teiles des Verfahrens ausgeschlossen werden, wenn dies im Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft liegt, wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Prozessparteien es verlangen oder - soweit das Gericht es für unbedingt erforderlich hält - wenn unter besonderen Umständen eine öffentliche Verhandlung die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.
^a	innerhalb möglichst kurzer Frist in einer ihr verständlichen Sprache in allen Einzelheiten über Art und Grund der gegen sie erhobenen Beschuldigung unterrichtet zu werden;
^b	ausreichende Zeit und Gelegenheit zur Vorbereitung ihrer Verteidigung zu haben;
^c	sich selbst zu verteidigen, sich durch einen Verteidiger ihrer Wahl verteidigen zu lassen oder, falls ihr die Mittel zur Bezahlung fehlen, unentgeltlich den Beistand eines Verteidigers zu erhalten, wenn dies im Interesse der Rechtspflege erforderlich ist;
^d	Fragen an Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung von Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen zu erwirken, wie sie für Belastungszeugen gelten;
^e	unentgeltliche Unterstützung durch einen Dolmetscher zu erhalten, wenn sie die Verhandlungssprache des Gerichts nicht versteht oder spricht.

IR 0.101 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) EMRK Art. 6 Recht auf ein faires Verfahren - (1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss öffentlich verkündet werden; Presse und Öffentlichkeit können jedoch während des ganzen oder eines Teiles des Verfahrens ausgeschlossen werden, wenn dies im Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft liegt, wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Prozessparteien es verlangen oder - soweit das Gericht es für unbedingt erforderlich hält - wenn unter besonderen Umständen eine öffentliche Verhandlung die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.
^a	innerhalb möglichst kurzer Frist in einer ihr verständlichen Sprache in allen Einzelheiten über Art und Grund der gegen sie erhobenen Beschuldigung unterrichtet zu werden;
^b	ausreichende Zeit und Gelegenheit zur Vorbereitung ihrer Verteidigung zu haben;
^c	sich selbst zu verteidigen, sich durch einen Verteidiger ihrer Wahl verteidigen zu lassen oder, falls ihr die Mittel zur Bezahlung fehlen, unentgeltlich den Beistand eines Verteidigers zu erhalten, wenn dies im Interesse der Rechtspflege erforderlich ist;
^d	Fragen an Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung von Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen zu erwirken, wie sie für Belastungszeugen gelten;
^e	unentgeltliche Unterstützung durch einen Dolmetscher zu erhalten, wenn sie die Verhandlungssprache des Gerichts nicht versteht oder spricht.

IR 0.101 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) EMRK Art. 6 Recht auf ein faires Verfahren - (1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss öffentlich verkündet werden; Presse und Öffentlichkeit können jedoch während des ganzen oder eines Teiles des Verfahrens ausgeschlossen werden, wenn dies im Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft liegt, wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Prozessparteien es verlangen oder - soweit das Gericht es für unbedingt erforderlich hält - wenn unter besonderen Umständen eine öffentliche Verhandlung die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.
^a	innerhalb möglichst kurzer Frist in einer ihr verständlichen Sprache in allen Einzelheiten über Art und Grund der gegen sie erhobenen Beschuldigung unterrichtet zu werden;
^b	ausreichende Zeit und Gelegenheit zur Vorbereitung ihrer Verteidigung zu haben;
^c	sich selbst zu verteidigen, sich durch einen Verteidiger ihrer Wahl verteidigen zu lassen oder, falls ihr die Mittel zur Bezahlung fehlen, unentgeltlich den Beistand eines Verteidigers zu erhalten, wenn dies im Interesse der Rechtspflege erforderlich ist;
^d	Fragen an Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung von Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen zu erwirken, wie sie für Belastungszeugen gelten;
^e	unentgeltliche Unterstützung durch einen Dolmetscher zu erhalten, wenn sie die Verhandlungssprache des Gerichts nicht versteht oder spricht.

SR 811.11 Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG) - Medizinalberufegesetz MedBG Art. 36 Bewilligungsvoraussetzungen
¹	Die Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung wird erteilt, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller:63
^a	ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt;
^b	vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet;
^c	über die notwendigen Kenntnisse einer Amtssprache des Kantons, für welchen die Bewilligung beantragt wird, verfügt.
²	Wer den Arzt-, den Chiropraktoren- oder den Apothekerberuf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben will, braucht zusätzlich einen eidgenössischen Weiterbildungstitel.65
³	Der Bundesrat sieht nach Anhörung der Medizinalberufekommission vor, dass Personen mit einem Diplom oder Weiterbildungstitel aus einem Staat, mit dem die Schweiz keinen Vertrag über die gegenseitige Anerkennung abgeschlossen hat, ihren Beruf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben können, wenn ihr Diplom oder Weiterbildungstitel einem eidgenössischen Diplom oder Weiterbildungstitel gleichwertig ist. Voraussetzung ist, dass diese Personen:
^a	in einem akkreditierten Studien- oder Weiterbildungsgang lehren und ihren Beruf innerhalb des Spitals, in dem sie lehren, in eigener fachlicher Verantwortung ausüben; oder
^b	ihren Beruf in einem Gebiet mit nachgewiesener medizinischer Unterversorgung in eigener fachlicher Verantwortung ausüben.66
⁴	Wer über eine Bewilligung zur Berufsausübung nach dem vorliegenden Gesetz verfügt, erfüllt grundsätzlich die Voraussetzungen zur Bewilligungserteilung in einem anderen Kanton.67

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.