VPB-59.58 - 1994-09-19 - Bundesrat - Unentgeltlicher Primarunterricht. Persönliche Freiheit. Achtung des Familienlebens.

SR 210 ZGB Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907

Art. 296 [1]

Die elterliche Sorge dient dem Wohl des Kindes.

Die Kinder stehen, solange sie minderjährig sind, unter der gemeinsamen elterlichen Sorge von Vater und Mutter.

Minderjährigen Eltern sowie Eltern unter umfassender Beistandschaft steht keine elterliche Sorge zu. Werden die Eltern volljährig, so kommt ihnen die elterliche Sorge zu. Wird die umfassende Beistandschaft aufgehoben, so entscheidet die Kindesschutzbehörde entsprechend dem Kindeswohl über die Zuteilung der elterlichen Sorge.

[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 21. Juni 2013 (Elterliche Sorge), in Kraft seit 1. Juli 2014 (AS 2014 357; BBl 2011 9077).

VPB 59.58

(Entscheid des Bundesrates vom 19. September 1994)

Unentgeltlicher Primarunterricht. Persönliche Freiheit. Achtung des Familienlebens.

Art. 27 Abs. 2 BV.

- Die Kantone haben für genügenden Primarunterricht zu sorgen.

- Kinder haben Anspruch auf unentgeltlichen Primarunterricht an ihrem Aufenthaltsort.

- Ein Anspruch auf Beschulung am Arbeitsort der Mutter besteht nur, wenn ein Unterricht am Schlafort des Kindes einen unzulässigen Eingriff in Grundrechte der Mutter oder des Kindes darstellt und daher als ungenügend erachtet werden muss. Von Bedeutung ist dabei insbesondere, ob am Schlafort für das Kind eine zumutbare Tagespflege gefunden werden kann.

Instruction primaire gratuite. Liberté personnelle. Respect de la vie familiale.

Art. 27 al. 2 Cst.

- Les cantons doivent pourvoir à une instruction primaire suffisante.

- Les enfants ont droit à une instruction primaire gratuite à leur lieu de résidence.

- Le droit à la scolarisation au lieu de travail de la mère n'existe que si l'instruction au lieu où l'enfant dort constitue une atteinte inadmissible aux droits fondamentaux de la mère ou de l'enfant et qu'elle doit donc être considérée comme insuffisante. Un point particulièrement important est celui de savoir si l'on peut trouver, au lieu où l'enfant dort, une solution acceptable pour le faire garder durant la journée.

Istruzione primaria gratuita. Libertà personale. Rispetto della vita familiare.

Art. 27 cpv. 2 Cost.

- I Cantoni provvedono per un'istruzione primaria sufficiente.

- I bambini hanno diritto all'istruzione primaria gratuita nel luogo di residenza.

- Un diritto alla scolarizzazione nel luogo di lavoro della madre esiste solamente se l'istruzione nel luogo ove il bambino dorme viola in modo inammissibile i diritti fondamentali della madre o del bambino stesso e deve pertanto essere considerata insufficiente. Particolare rilevanza assume la questione di sapere se nel luogo in cui il bambino dorme può essere trovata una cura diurna accettabile.

Zusammenfassung des Sachverhaltes

A. X, welche seit 1992 getrennt von ihrem Mann lebt und ihren Wohnsitz in der thurgauischen Gemeinde Y hat, arbeitet seit 6 Jahren im st. gallischen Z, wo sie ein Altersheim leitet. Sie hat drei Kinder; die beiden älteren Töchter sind tagsüber nicht mehr zuhause. Der Arbeitsweg von 25 km beansprucht 35 bis 40 Minuten. Seitens der Arbeitgeberin wurde gewünscht, dass X auch über die Essenszeit am Arbeitsort anwesend sei; so hat X ihr jüngstes Kind N. mit an den Arbeitsort nach Z genommen, wo sie N. auch während der Arbeit betreuen und beaufsichtigen kann. Die Arbeitszeiten im Altersheim sind nur bedingt regelmässig. Die Rückkehr nach Y erfolgt abends zwischen 16.30 und 18 Uhr. X und ihre Kinder leben in Y in einem Bauernhaus, was das Halten von Tieren ermöglicht.

Der Vater von N. holt N. einmal wöchentlich ab, um mit ihr etwas zu unternehmen.

In Z besuchte N. den Kindergarten; auf das Schuljahr 1991/92 wurde sie dort in die erste Primarschulklasse eingeschult.

Als der Primarschulrat Z auf das Schuljahr 1992/93 hin feststellte, dass N. ihren Wohnsitz im Kanton Thurgau hatte, teilte er X am 16. September 1992 mit, dass er ab 2. Semester des Schuljahres 1992/93 ein Schulgeld von Fr. 4 900.- pro Semester verlangen werde, wofür bis zum 15. Oktober 1992 Kostengutsprache zu leisten sei.

B. Am 28. September 1992 stellte X bei der Schulgemeinde Y ein Gesuch um Übernahme des Schulgeldes für N., weil sie dieses nicht selbst aufbringen könne. Die Beschulung von N. in Z sei die einzige mögliche Lösung, da eine Berufsaufgabe nicht möglich sei. Die Gemeinde Y verweigerte indes am 26. November 1992 die nachgesuchte Kostengutsprache.

Der Primarschulrat Z teilte X darauf am 1. Dezember 1992 mit, dass N. die Schule in Z ab dem 2. Semester des Schuljahres 1992/3 nicht mehr besuchen könne.

Am 11. Januar 1993 stellte X dem Primarschulrat Z das Gesuch um unentgeltliche Beschulung von N. in Z; sofern dieses Gesuch abgewiesen werde, verlange man den Erlass einer rekursfähigen Verfügung. Mit Eventualantrag wurde um die Aufnahme von N. in die Primarschule Z - unter Verrechnung des ordentlichen Schulgeldes - ersucht. X machte unter Berufung auf Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (BV, SR 101) und Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) geltend, es bestehe hier ein Rechtsanspruch auf unentgeltlichen Schulbesuch in Z; ihr Kind habe ein Grundrecht, auch während des Tages bei der Mutter zu sein. Die Schulpflicht sei dort zu erfüllen, wo sich das Kind mindestens an Werktagen ständig aufhalte und nicht am Schlafort. Die Unterbringung von N. in Tagespflege in Y sei nicht möglich und wäre sicher nicht idealer als der Aufenthalt bei der Mutter, welcher insbesondere den Ansprüchen des Kindes Rechnung trage.

Am 21. Januar 1993 entschied der Primarschulrat Z, die Beschulung von N. richte sich angesichts ihres thurgauischen Wohnsitzes nach thurgauischem Recht; das gleiche gelte für eine Kostengutsprache bei allfälligem ausserkantonalem Schulbesuch. Die Kostengutsprache müsse von Frau X bei ihrer Wohnsitzgemeinde eingeholt werden. Frau X werde daher in den nächsten Tagen die Schulgeldrechnung gemäss Brief vom 16. September 1992 zugestellt werden.

C. X reichte gegen diese Verfügung am 3. März 1993 Rekurs beim Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen (hiernach: Erziehungsdepartement) ein und machte geltend, das Volksschulgesetz des Kantons St. Gallen sei verfassungswidrig.

N. habe ihren Lebensmittelpunkt in Z, wo sie auch ihre Spielgefährten habe. Die Aufgaben mache sie im Heim; dort halte sie sich an freien Nachmittagen auf und pflege mit den Heimbewohnern ein herzliches Verhältnis. In Y dagegen habe N. persönliche und soziale Kontakte weder mit anderen Kindern noch mit Erwachsenen.

Am 25. August 1993 wies das Erziehungsdepartement den Rekurs ab.

Es führte zur Begründung an, die öffentliche Schule sei dort zu besuchen, wo sich der Schüler mit Wissen und Willen des Inhabers der elterlichen Gewalt aufhalte (Art. 52 des Volksschulgesetzes, sGS 213.1). Dieser Aufenthalt dürfe nicht von zu kurzer Dauer sein und setze voraus, dass das Kind am Aufenthaltsort auch schlafe. So soll eine umfassende gesellschaftliche Verankerung und soziale Einbettung des Kindes ermöglicht werden. Ein Tagesaufenthalt am Arbeitsort der Eltern oder eines Elternteiles erfülle diese Voraussetzungen in der Regel nicht.

Sollte entgegen dieser Auslegung der Arbeitsort der Eltern als Aufenthaltsort aufgefasst werden, so müsste dies durch triftige Gründe gerechtfertigt sein, dürfte zu keinen Nachteilen für das Kind führen und die Schulplanung nicht übermässig erschweren. An die Konstanz des Arbeitsortes und die Unzumutbarkeit der Anknüpfung an den Schlafort müssten hohe Anforderungen gestellt werden.

Diese Voraussetzungen für eine Anknüpfung am Arbeitsort der Eltern hielt das Erziehungsdepartement für nicht erfüllt. Zur Beschulung in Z unter Erhebung eines Schulgeldes hielt es fest, X hätte die Verweigerung der Kostengutsprache durch die Gemeinde Y bei der thurgauischen Rechtsmittelinstanz anfechten können.

D. Am 10. September 1993 reichte X gegen den Entscheid des Erziehungsdepartementes beim Regierungsrat des Kantons St. Gallen (hiernach: Regierungsrat) Rekurs ein und beantragte für N. den unentgeltlichen Schulbesuch in Z.

Sie kritisierte den vom Erziehungsdepartement gewählten Anknüpfungspunkt des Schlafortes; dieser sei nicht verfassungs- und völkerrechtskonform und für die gesellschaftliche Verankerung und soziale Einbettung des Kindes - worüber ein Bericht der Lehrerin eingeholt werden könne - von völlig untergeordneter Bedeutung. Eine allenfalls eintretende Erschwerung der Schulplanung - die hier gar nicht zur Diskussion stehe - käme dagegen nicht auf. N. habe im Heim einen ruhigen Lebensmittelpunkt. Für sie selbst bestehe zudem die Gewissheit, den Arbeitsplatz noch auf Jahre hinaus beibehalten zu können. Gegenstand des Verfahrens bilde nur die Kostentragung.

Das Ansinnen, sie habe für N. in Y einen Pflegeplatz zu suchen, verstosse gegen Art. 8 EMRK sowie das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit, insbesondere des Selbstbestimmungsrechts der Familie. Eine Möglichkeit, N. in der Nähe von Y in Tagespflege zu geben, sehe sie nicht; zudem bestünden dann für N. nicht nur drei, sondern vier Bezugspunkte (der Schlafort, der Pflegeplatz, der Arbeitsort der Mutter und der Vater), was als nachteilig erachtet werde.

Am 23. November 1993 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Gemäss Praxis und herrschender Lehre sei für die Bestimmung des Aufenthaltes an den Schlafort anzuknüpfen, da dieser aller Erfahrung nach der Ort sei, an dem das Kind am meisten integriert sei; er sei leicht eruierbar und von einer gewissen Konstanz. Andere Anknüpfungspunkte würden mehr Abklärungsaufwand verursachen und beeinträchtigten die Schulbehörden in ihrer Planungssicherheit.

Es spiele daher keine Rolle, dass N. ihre Schul- und Spielkameraden in Z habe. N. verbringe jeden Abend und einen ganzen Tag pro Woche in Y und könne dort bei entsprechenden Bemühungen ohne weiteres engere Kontakte knüpfen. Bei einem allfälligen Schulbesuch wäre sie ohnehin rasch integriert. Weitere Abklärungen bei der Lehrerin erübrigten sich deshalb.

Die Trennung des Kindes von der Mutter während des Tages erreiche keinesfalls eine Intensität, die in den Schutzbereich von Art. 8 EMRK falle; zudem werde die Trennung nicht durch behördlichen Eingriff, sondern seitens der Mutter durch die Wahl des Arbeitsortes geschaffen. Eine Beschränkung der persönlichen Freiheit sei nicht konkret dargetan, und selbst wenn eine solche vorläge, wären hier die Voraussetzungen an eine Grundrechtseinschränkung (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit) erfüllt.

Schliesslich sei es entgegen der Auffassung von X nicht Sache der beschulenden Gemeinde, sondern der Eltern, bei der Wohnsitzgemeinde Ersatz der Kosten zu fordern.

E. Am 3. Januar 1994 reichte X gegen den Beschwerdeentscheid des Regierungsrates bei Bundesrat und Bundesgericht eine «Verwaltungsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde» ein.

In dem vom Bundesrat eingeleiteten Meinungsaustauschverfahren mit dem Bundesgericht wurde der Bundesrat als allein zuständig erachtet. ...

Dem Bundesrat beantragte X, die Verfügungen der Vorinstanzen aufzuheben und den Primarschulrat Z zu verpflichten, N. den unentgeltlichen Schulbesuch zu gestatten.

Präzisierend oder ergänzend führte sie an, N. habe am Wohnort mit Gleichaltrigen nur wenig Kontakt; sie beschäftige sich abends zusammen mit ihrer Mutter und ihren Geschwistern mit den Tieren.

Die Lehrerin und möglicherweise auch die Schulbehörden hätten gewusst, dass N. abends mit ihrer Mutter nach Y zurückkehre; erst nach Intervention Dritter habe man daran Anstoss genommen.

Hinsichtlich der Frage, ob für die Bestimmung des Aufenthaltsortes an den Arbeitsort oder den Schlafort anzuknüpfen ist, verlangt X eine sorgfältige Beurteilung des Einzelfalles und nicht eine undifferenzierte abstrakte Regelung. Die Bedeutung einer unmittelbaren Betreuung und Pflege des Kindes durch die Eltern werde vom Bundesgericht bestätigt. Eine Tagespflege in Y sei bezüglich Betreuung und Pflege des Kindes deutlich ungünstiger. Da Primarschulbildung Teil der Persönlichkeitsentwicklung sei, seien befriedigende ausserschulische Verhältnisse eine notwendige Voraussetzung für die Schule. Diesbezüglich sei der Schlafort ohne Bedeutung. Im übrigen werde nicht Beschulung an einem beliebigen Ort, sondern am Arbeitsort einer Mutter gefordert, welche ihr Kind selbst betreue.

Die Weggabe des Kindes an einen Pflegeplatz bedeute einen schweren Eingriff in die Beziehung Mutter/Kind; die Zeit des Miteinanders würde verkürzt und die persönliche Beziehung - auch durch die Konkurrenz der Pflegemutter - beeinträchtigt. Familienleben und Erziehung könnten nicht mehr im bisherigem Masse selber gestaltet werden. Für einen solchen Eingriff fehle eine gesetzliche Grundlage.

F. Das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen beantragte am 7. April 1994 die Abweisung der Beschwerde und hielt am angefochtenen Entscheid fest.

Das Departement für Erziehung und Kultur des Kantons Thurgau geht davon aus, dass eine Gutheissung der Beschwerde nur zur Folge haben könne, dass dann die Schulgemeinde Z verpflichtet wäre, N. den unentgeltlichen Schulbesuch zu gestatten, indes kein irgendwie geartetes Regressrecht gegenüber der thurgauischen Primarschulgemeinde Y bestünde. Eine Gutheissung der Beschwerde hätte im übrigen Auswirkungen auf das Schulwesen aller Kantone, da eine jahrzehntealte Praxis über Bord geworfen würde.

Aus den Erwägungen

1. ...

2.1. Die Kantone haben gemäss Art. 27 Abs. 2 BV für genügenden Primarunterricht zu sorgen, welcher ausschliesslich unter staatlicher Leitung stehen soll. Derselbe ist obligatorisch und in den öffentlichen Schulen unentgeltlich.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr Kind N. habe das Recht auf unentgeltlichen Primarunterricht an ihrem Arbeitsort in Z. Indem sie auf Nachteile - für Mutter und Kind - im Falle einer Beschulung am Schlafort (Y) hinweist, rügt sie zudem sinngemäss, der Primarunterricht in Y sei ungenügend.

In konstanter Praxis hat der Bundesrat als Ort, wo ein Kind zur Schule gezwungen werden kann, aber auch Anspruch auf unentgeltlichen Primarunterricht hat, nicht den zivilrechtlichen Wohnsitz bezeichnet, sondern denjenigen Ort, an dem sich das Kind mit Zustimmung der Eltern aufhält. Kinder, die aus irgendeinem Grund nicht bei ihren Eltern wohnen, haben daher am Ort ihres tatsächlichen Aufenthaltes Anspruch auf unentgeltlichen Primarunterricht (VEB = VPB 12.19; vgl. auch VEB = VPB 31.47, 31.48 und 33.3; Plotke Herbert, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 147 f.).

Der Aufenthaltsort eines Kindes kann von den Eltern gemäss Art. 296 ff . des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) - unter anderem aufgrund der in Art. 45 BV statuierten Niederlassungsfreiheit, die auch die Freiheit des Aufenthaltes umfasst (Dicke Detlev Christian, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bd II, Rz. 7 zu Art. 45; Plotke, a. a. O., S. 39; zur Niederlassungsfreiheit vgl. auch BGE 118 Ia 410 ff.) - grundsätzlich frei gewählt werden. Eltern können ihren Wohnsitz oder Aufenthalt ohne weiteres verlegen, damit ihre Kinder den Primarunterricht an einem anderen Ort besuchen können (vgl. dazu Borghi Marco, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bd I, Rz. 49 zu Art. 27).

2.2. Der Beschwerdeführerin kann nicht vorgeworfen werden, dass sie anlässlich der Aufnahme ihrer Arbeit in Z als Leiterin eines Heimes ihren Wohnsitz in Y beliess. Ihr Entscheid, ihre Wohnung in einem Bauernhaus auf dem Lande zu behalten und so - insbesondere im Interesse der Kinder - die Haltung von Tieren zu ermöglichen, wie auch ihr Entscheid, trotz der Probleme mit der Beschulung von N. ihren Arbeitsplatz in Z beizubehalten, sind hier nicht zu beurteilen. N. war im Zeitpunkt der Übernahme des Arbeitsplatzes in Z im übrigen noch nicht einmal im Kindergartenalter, weshalb es sicher eine optimale Lösung darstellte, dass sie ihr Kind mit an ihren Arbeitsplatz nahm. Es geht nicht an, der Beschwerdeführerin die Wahl ihres Arbeitsortes vorzuwerfen. E contrario ist daher davon auszugehen, dass N. an ihrem Wohnort tagsüber durch ihre Mutter nicht betreut werden kann.

Lebt ein Kind - sei es aus erzieherischen oder familiären Gründen - getrennt von seinen Eltern, so hat es am tatsächlichen Aufenthalt Anspruch auf unentgeltlichen Primarunterrricht (Borghi, a. a. O., Rz. 49, Plotke, a. a. O., S. 147 und 154). Im vorliegenden Fall geht es nun allerdings um den umgekehrten Fall, dass das Kind nicht den ganzen Tag von der Mutter getrennt werden soll und aus diesem Grunde eine Beschulung am Arbeitsplatz der Mutter beantragt wird.

2.3. Die Beschwerdeführerin verlangt eine sorgfältige Beurteilung des Einzelfalles und nicht bloss die Anwendung einer undifferenzierten abstrakten Regelung. Unter Berufung auf Plotke (a. a. O., S. 147) geht der Regierungsrat und mit ihm die herrschende Praxis dagegen davon aus, dass in der Regel der Schlafort als Aufenthaltsort des Kindes anzusehen ist. Die Auffassung von Plotke ist indes differenzierter, hält er es doch beispielsweise für unzulässig, Eltern dazu zu verpflichten, ihr Kind in eine Ganztagesschule zu schicken, so dass sie ihre Kinder nur noch morgens und abends sehen (a. a. O., S. 42).

Sofern ein Primarunterricht in Y (Schlafort) - wegen der geltend gemachten Nachteile für Mutter und Kind - für N. keinen genügenden Primarunterricht darstellt, bleibt als Alternative nur die Beschulung in Z, weshalb N. in diesem Falle Anspruch auf unentgeltlichen Primarunterricht in Z hat. Im gegenteiligen Fall hat N. in Z keinen bundesrechtlichen Anspruch auf unentgeltlichen Primarunterricht und die Beschwerdeführerin somit nach kantonaler Regelung ein Schulgeld zu bezahlen, wenn sie trotz genügenden Primarschulangebotes in Y ihr Kind in Z beschulen lässt.

Eine Verpflichtung der thurgauischen Gemeinde Y zur Bezahlung des Schulgeldes für die Beschulung von N. in Z kann daher nicht auf Bundesrecht gestützt werden; sie bildet hier im übrigen auch nicht direkt Gegenstand des Verfahrens.

2.4. Da mit der Beschwerde eine Verletzung von Art. 27 Abs. 2 BV gerügt wird, ist vorerst zu prüfen, ob ein Unterricht in Y für N. einen genügenden Primarunterricht darstellt.

3.1. Bei der Auslegung des unbestimmten Gesetzesbegriffs «genügender Primarunterricht» (vgl. auch Eckstein Karl Alexander, Schule und Elternrecht, Basel 1979, S. 126 ff.), ist ein Wandel der Anschauungen sowie der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bedingungen zu berücksichtigen (vgl. Borghi, a. a. O., Rz. 31).

Streitig ist hier nicht die Qualität des Unterrichts, so dass auf diesen Aspekt nicht weiter einzugehen ist. Indes setzt ein genügender Primarunterricht gemäss konstanter Praxis des Bundesrates voraus, dass der Schulbesuch ohne unzumutbaren Aufwand für den Schulweg möglich ist (z.B.: VPB 48.38 und 44.19; Borghi, a. a. O., Rz. 34; Plotke, a. a. O., S. 179 f.).

Im gleichen Sinne als ungenügend muss ein Primarunterricht angesehen werden, der nur unter unzulässigen Eingriffen in Grundrechte des Kindes und/oder der Eltern möglich ist. Es ist daher zu prüfen, ob ein Schulbesuch von N. in Y einen Eingriff in die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Grundrechte darstellt und ob solche Eingriffe hier in Kauf zu nehmen sind (Plotke, a. a. O., S. 27 ff.). Insoweit es um eine allfällige Gefährdung des Kindeswohles geht, ergibt sich dies bereits aus Art. 307 ZGB.

3.2. Soll N. an ihrem Wohnort in Y die Primarschule besuchen, so setzt dies vorerst voraus, dass sie dort in Tagespflege gegeben werden kann. Im weiteren müsste diese Tagespflege für Mutter (vgl. Eckstein, a. a. O., S. 185 ff. sowie Fleiner-Gerster Thomas, Die Rechte der Eltern gegenüber der Schule, Aktuelle juristische Praxis [AJP] 6/93, S. 667 ff.) und Kind zumutbar sein, worauf auch der Primarschulrat Z mehrmals hingewiesen hat.

Die Beschwerdeführerin hat geltend gemacht, sie sehe keine Möglichkeit, N. in der Nähe von Y in Tagespflege zu geben, mit anderen Worten, es sei gar nicht möglich, in Y für N. einen Tagespflegeplatz zu finden.

Der Regierungsrat hat diesen Einwand nicht konkret beantwortet und bloss erklärt, die Empfehlung, in Y einen Tagespflegeplatz zu suchen, habe keinen rechtsverbindlichen Charakter. Damit verkennt er indes die rechtliche Bedeutung der Problematik der Unterbringung von N. in Tagespflege. Wie dargelegt, ist die Möglichkeit und gegebenenfalls die Zumutbarkeit einer solchen Tagespflege von entscheidender Bedeutung für die Frage, in welcher Gemeinde N. Anspruch auf unentgeltlichen Primarunterricht hat.

Ob die Unterbringung eines Kindes in Tagespflege zumutbar ist, kann nicht generell beurteilt werden, sondern hängt von den Umständen des Einzelfalles ab. Einerseits muss überhaupt die Möglichkeit einer Tagespflege bestehen, anderseits muss dann ein allenfalls angebotener Tagespflegeplatz für Mutter und Kind auch zumutbar sein. Im weiteren ist zu prüfen, ob sich N. am Wohnort in Y aufgrund der besonderen Verhältnisse richtig integrieren kann. Die blosse Feststellung, N. verbringe einen ganzen Tag und das Wochenende jeweils in Y und es sei zu erwarten, dass sie sich bei einem Schulbesuch in Y rasch integrieren werde, genügt diesbezüglich angesichts der besonderen über längere Zeit in Z geschaffenen gesellschaftlichen und sozialen Beziehungen nicht; die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine einzelfallgerechte Beurteilung. Diese Fragen bedürfen der Prüfung und Entscheidung durch die Vorinstanz, wobei die Beschwerdeführerin bei den Abklärungen, insbesondere bei der Suche nach einem Tagespflegeplatz mitzuwirken hat. Eine einzelfallgerechte Beurteilung bedingt auch die Würdigung der hier gegebenen besonderen familiären Verhältnisse.

3.3. Zurzeit erübrigen sich daher weitere Ausführungen zur Tragweite des ungeschriebenen Verfassungsrechts der persönlichen Freiheit und von Art. 8 EMRK betreffend den Schutz des Familienlebens.

4. Sollte sich erweisen, dass eine für N. zumutbare Tagespflege in Y möglich ist, so wird der Regierungsrat zu entscheiden haben, ob die daraus entstehenden Grundrechtseingriffe in Kauf genommen werden müssen. Bei dieser Interessenabwägung wird er auch Fragen der Schulplanung - welche dem öffentlichen Interesse zuzuordnen sind - mitberücksichtigen können. Allein bezogen auf die Beschulung von N. bestehen indes offenbar keine Probleme der Schulplanung.

5. Die Beschwerde ist demzufolge im Sinne der Erwägungen gutzuheissen und die Sache zur weiteren Abklärung und neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Dokumente des Bundesrates

SR 101 BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
	1.	Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
	2.	Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.

SR 101 BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
	1.	Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
	2.	Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.

IR 0.101 EMRK Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) Art. 8 Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens
	1.	Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz.
	2.	Eine Behörde darf in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.

IR 0.101 EMRK Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) Art. 8 Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens
	1.	Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz.
	2.	Eine Behörde darf in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.

IR 0.101 EMRK Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) Art. 8 Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens
	1.	Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz.
	2.	Eine Behörde darf in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.

SR 101 BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 Art. 45 Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes
	1.	Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.
	2.	Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stellungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind.