2014-1-B-1.1.4

2014/1

B 1.1

4.

153

Vereinbarung santésuisse betreffend Kundenwerbung

Schlussbericht vom 24. Februar 2014 in Sachen Vorabklärung gemäss Art. 26
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 26 Inchiesta preliminare - 1 La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi.
1    La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi.
2    Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza.
3    La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti.
KG betreffend Vereinbarung santésuisse betreffend Kundenwerbung wegen allenfalls unzulässiger Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG A

Sachverhalt

A.1

Verfahren und Gegenstand

1. Mit Schreiben vom 1. April 2011 hat der Verband der Schweizer Krankenversicherer santésuisse (nachfolgend: santésuisse) eine Meldung gemäss Art. 49a
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 49a Sanzione in caso di limitazioni illecite della concorrenza - 1 All'impresa che partecipa a un accordo illecito secondo l'articolo 5 capoversi 3 e 4 o domina il mercato e attua una pratica illecita secondo l'articolo 7 è addossato un importo sino al 10 per cento della cifra d'affari realizzata in Svizzera negli ultimi tre esercizi.46 L'articolo 9 capoverso 3 è applicabile per analogia. L'importo è calcolato in funzione della durata e della gravità delle pratiche illecite. Nella determinazione dell'importo è tenuto adeguatamente conto del presunto guadagno che l'impresa ha conseguito con le pratiche illecite.
1    All'impresa che partecipa a un accordo illecito secondo l'articolo 5 capoversi 3 e 4 o domina il mercato e attua una pratica illecita secondo l'articolo 7 è addossato un importo sino al 10 per cento della cifra d'affari realizzata in Svizzera negli ultimi tre esercizi.46 L'articolo 9 capoverso 3 è applicabile per analogia. L'importo è calcolato in funzione della durata e della gravità delle pratiche illecite. Nella determinazione dell'importo è tenuto adeguatamente conto del presunto guadagno che l'impresa ha conseguito con le pratiche illecite.
2    Se l'impresa collabora a rilevare e a eliminare la limitazione della concorrenza, si può rinunciare in tutto o in parte alla sanzione.
3    Non vi è sanzione se:
a  l'impresa annuncia la limitazione della concorrenza prima che questa esplichi i suoi effetti; se nei cinque mesi dall'annuncio le viene comunicata l'apertura di una procedura secondo gli articoli 26-30, la sanzione non decade qualora l'impresa mantenga la limitazione;
b  la limitazione della concorrenza ha cessato di esplicare i suoi effetti da oltre cinque anni prima dell'apertura dell'inchiesta;
c  il Consiglio federale ha autorizzato una limitazione della concorrenza in virtù dell'articolo 8.
1 Abs. 3 Bst. a KG eingereicht. Gegenstand war die 2 Branchenvereinbarung betreffend Kundenwerbung (nachfolgend: Vereinbarung/Branchenvereinbarung), welche santésuisse zuhanden von Bundesrat Didier Burkhalter, ehemaliger Vorsteher des Eidgenössischen Departements des Innern (nachfolgend: EDI), ausgearbeitet hat. Eine erste Information diesbezüglich erhielt das Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) seitens santésuisse am 18. Februar 2011.

2. santésuisse erklärte, dass das Telefonmarketing infolge Bekanntwerden der seitens des EDI intendierten Verordnungsänderung (konkret Anpassung von Art. 84
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 49a Sanzione in caso di limitazioni illecite della concorrenza - 1 All'impresa che partecipa a un accordo illecito secondo l'articolo 5 capoversi 3 e 4 o domina il mercato e attua una pratica illecita secondo l'articolo 7 è addossato un importo sino al 10 per cento della cifra d'affari realizzata in Svizzera negli ultimi tre esercizi.46 L'articolo 9 capoverso 3 è applicabile per analogia. L'importo è calcolato in funzione della durata e della gravità delle pratiche illecite. Nella determinazione dell'importo è tenuto adeguatamente conto del presunto guadagno che l'impresa ha conseguito con le pratiche illecite.
1    All'impresa che partecipa a un accordo illecito secondo l'articolo 5 capoversi 3 e 4 o domina il mercato e attua una pratica illecita secondo l'articolo 7 è addossato un importo sino al 10 per cento della cifra d'affari realizzata in Svizzera negli ultimi tre esercizi.46 L'articolo 9 capoverso 3 è applicabile per analogia. L'importo è calcolato in funzione della durata e della gravità delle pratiche illecite. Nella determinazione dell'importo è tenuto adeguatamente conto del presunto guadagno che l'impresa ha conseguito con le pratiche illecite.
2    Se l'impresa collabora a rilevare e a eliminare la limitazione della concorrenza, si può rinunciare in tutto o in parte alla sanzione.
3    Non vi è sanzione se:
a  l'impresa annuncia la limitazione della concorrenza prima che questa esplichi i suoi effetti; se nei cinque mesi dall'annuncio le viene comunicata l'apertura di una procedura secondo gli articoli 26-30, la sanzione non decade qualora l'impresa mantenga la limitazione;
b  la limitazione della concorrenza ha cessato di esplicare i suoi effetti da oltre cinque anni prima dell'apertura dell'inchiesta;
c  il Consiglio federale ha autorizzato una limitazione della concorrenza in virtù dell'articolo 8.
3 Abs. 3 KVV , welcher neu ein Verbot der Entrichtung von Maklerprovisionen im Bereich der Grundversicherung vorsehen sollte) Thema geworden sei. Der Verband hätte sodann das Gespräch mit dem EDI gesucht und unter dem Eindruck der drohenden Revision sowie hohen Erwartungshaltung alternativ zum Revisionsentwurf den Abschluss einer Branchenvereinbarung vorgeschla4 gen, um weitergehender Regulierung vorzubeugen .

Zweck der Vereinbarung, welche per 1. Juni 2011 in Kraft getreten ist, sei es, einerseits eine markante Einsparung im Bereich der obligatorischen Krankenpflege5 versicherung (nachfolgend: OKP) zu erzielen , andererseits die von der Politik als grosses Ärgernis in der Öffentlichkeit dargestellte Anzahl an Telefonaten sukzessi6 ve zu reduzieren . Dies soll grundsätzlich anhand folgender Massnahmen erreicht werden: 7

·

Verzicht auf telefonische Kaltakquise durch Krankenversicherer/Dritte sowie keine Finanzierung der entsprechenden Kosten aus der OKP (Ziffer 3 der Vereinbarung);

·

Limitierung der Provisionskosten an Makler und Vermittler auf maximal CHF 50.­, analog geltend 8 für Vergleichsdienste (Ziffer 4 der Vereinbarung) und

·

Regelung von Qualitätsanforderungen in der Vermittlertätigkeit (Ziffer 5 der Vereinbarung).

3. Mit der Branchenlösung solle gemäss santésuisse im Wesentlichen sichergestellt werden, dass die Versicherten in der Grundversicherung die Gewähr haben, dass mit den von ihnen ­ im Rahmen der OKP ­ bezahlten Prämien weder fragwürdige Akquisitionsmethoden mittels eines aggressiven Telefonmarketings noch über-

mässige Provisionen für Makler und Vermittler (nachfol9 gend auch: M&V) finanziert würden.

4. Die Mitglieder von santésuisse ­ zum Zeitpunkt der 10 Meldung waren es rund 70 an der Zahl ­ unterzeichneten die Branchenvereinbarung und verpflichteten sich damit zur Einhaltung der in der Vereinbarung festgehaltenen Bestimmungen. [...].

5. Gestützt auf die im Widerspruchsverfahren erhältlichen Informationen konnte der gemeldete Sachverhalt nicht abschliessend beurteilt werden. Mögliche wettbewerbsbeschränkende Auswirkungen, welche Anlass zur Eröffnung einer Untersuchung gemäss Art. 27
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 27 Apertura di un'inchiesta - 1 Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR.
1    Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR.
2    La Commissione decide quali delle inchieste aperte devono essere trattate prioritariamente.
KG geben könnten, waren nicht auszuschliessen. Das Sekretariat teilte daher infolge Konsultation und Entscheid der Wettbewerbskommission santésuisse mit Schreiben vom 12. Juli 2011 die Eröffnung einer Vorabklärung mit.

6. Mit Schreiben vom 8. August 2011 teilte santésuisse dem Sekretariat mit, an der Umsetzung der Vereinbarung in der beschlossenen Form festzuhalten und diese als wichtigen Lösungsbeitrag und geeignete Alternative zu dem vom Bundesrat ursprünglich vorgeschlagenen 11 Verordnungsentwurf zu betrachten. Mit Schreiben vom 25. August 2011 liess das Sekretariat santésuisse auf deren Wunsch weitergehende Informationen betreffend das Verfahren zukommen. Per 30. August 2011 stellte das Sekretariat santésuisse sodann einen Fragebogen zu, welchen diese per 29. September 2011 beantwortete. Im weiteren Verlauf wurden, wie nachfolgend aufgelistet, verschiedene potentiell von der Vereinbarung betroffene Marktteilnehmer befragt.

1

Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz, KG; SR 251).

2 Dies obschon die Vereinbarung nicht eigentlich Werbung betrifft, sondern weitergehend die Kundenakquisition seitens der Versicherer regelt und dabei konkret Bestimmungen betreffend Telefonmarketing/akquisition, Höhe der Maklerprovisionen sowie Qualitätsanforderungen enthält.

3 Verordnung über die Krankenversicherung (KVV; SR 832.102).

4 santésuisse, Schreiben vom 29. September 2011, Antwort F2.2.

5 Gemäss Schätzungen von santésuisse würden dank der in der Vereinbarung enthaltenen Massnahmen zwischen CHF 60 und 100 Mio.

jährlich eingespart (vgl. Brennpunkt Gesundheitspolitik 1/11, S. 1; Pressemitteilung des EDI vom 20.1.2011, www.edi.admin.ch).

6 santésuisse, Schreiben vom 29. September 2011, Antwort F12.

7 Gemäss Duden handelt es sich bei der Kaltakquise um Akquise, die durch eine (telefonische) Kontaktaufnahme ohne vorherige Geschäftsbeziehung oder vorherige Einwilligung des potenziellen Kunden erfolgt (http://www.duden.de/rechtschreibung/Kaltakquise, 23.08.2012), um diesen von dem Kauf eines Produktes oder einer Dienstleistung zu überzeugen.

8 Gemäss santésuisse seien Vergleichsdienste weder als Broker noch Makler einzustufen, weshalb die Regelung, auf expliziten Wunsch des Bundesrates, der seinen eigenen Vergleichsdienst um weitere Funktionalitäten ergänzen und promoten wolle, analog auch für vermittelnde Internetportale gelten soll.

9 Vgl. Meldung santésuisse, S. 1.

10 Vgl. www.bag.admin.ch sowie nachstehend, Rz 19.

11 santésuisse, Schreiben vom 8. August 2011, S. 2.

2014/1

7. Mit Schreiben vom 23. Dezember 2011 wurden die Maklerzentrum Schweiz AG, die Unabhängige Versiche12 rungsberatung Schweiz GmbH sowie der Verband Schweizerischer Versicherungsnehmer und Versicherungsmakler befragt.

8. Mit Schreiben vom 29. Dezember 2011 wurde die comparis.ch AG sowie bonus.ch befragt. Comparis hatte erstmals mit Schreiben vom 25. März 2011 mitgeteilt, sich im Rahmen eines allfälligen Verfahrens betreffend die Branchenvereinbarung santésuisse vernehmen lassen zu wollen. Mit Schreiben vom 5. Mai 2011 wurde Comparis in der Folge dazu befragt und nahm mit Schreiben datiert vom 18. Mai 2011 ausführlich Stellung.

Im Folgenden reichte Comparis wiederholt unaufgefordert Akten ein, so geschehen mit Schreiben vom 11. Juli 2011 und Schreiben vom 17. Oktober 2011, mit welchem sie diverse Kündigungen seitens Krankenversicherern sowie einen Artikel aus der Handelszeitung vom 13.

Oktober 2011 einreichte. Weiter am 17. November 2011 persönlich übergeben wurde eine Kopie des Schreibens vom 27. September 2011 von santésuisse an alle dem Verband angeschlossenen Krankenversicherer mit der Aufforderung, sich an die Vereinbarung zu halten und, sofern noch nicht erfolgt, die Verträge entsprechend anzupassen. Auch Comparis wurde seitens des Sekretariates mit Schreiben vom 12. Juli 2011 über die Eröffnung einer Vorabklärung informiert.

9. Auf Stufe Call Center wurden mit Schreiben vom 8. März 2012 die Callpoint AG, die cosma Dialog AG, die avocis Telag AG sowie die baruti GmbH befragt. Mit Schreiben vom 15. März 2012 wurden die Teleperformance Schweiz, die Conduit SA sowie die SwissCall GmbH befragt.

10. Mit Schreiben vom 26. März 2012 liess Comparis dem Sekretariat das Rundschreiben 13/11 der santésuisse vom 18. Mai 2011 betreffend ,,Inkraftsetzung der Vereinbarung betreffend Kundenwerbung per 01.06.2011" zukommen. Dieses informiert über das bevorstehende Inkrafttreten der Vereinbarung und die Pflichten, die sich für die Krankenversicherer daraus ergeben.

11. Mit Vertretern der Maklerzentrum Schweiz AG fand am 16. Mai 2012 zudem ein Gespräch statt, in dessen Folge diese am 15. Juni 2012 ein weiteres Schreiben einreichte. Einzelne Krankenversicherer wurden zudem auf Anfrage betreffend Eröffnung und Ablauf des Verfahrens informiert. Von verschiedenen Seiten wurden ausserdem im Verlauf des Verfahrens
Presseauszüge, Communiqués und ein Rundschreiben von santésuisse eingereicht.

12. Mit Schreiben vom 28. November 2012 wurde den Parteien und denjenigen Dritten, welche sich in der Sache bereits aktiv an das Sekretariat gewandt hatten, im Sinne einer Zwischeninformation mitgeteilt, dass die laufenden Ermittlungen im Rahmen der Vorabklärung fortgeführt würden, weil sich die anfänglichen kartellrechtlichen Bedenken nicht hätten zerstreuen lassen und Daten betreffend 2012 nach Jahresende noch zu erheben sein würden.

Daten betreffend die Zeiträume vor und nach Inkrafttreten der Vereinbarung zu erheben, mithilfe derselben sich die Auswirkungen der Vereinbarung abschätzen und die Arbeitshypothesen verifizieren lassen würden. Nebst Beantwortung von Fragen betreffend wahrgenommene Auswirkungen der Vereinbarung sowie allfällige Veränderungen ihrer Kundenakquisitionsstrategie wurden die Versicherer aufgefordert, zwei Tabellen betreffend Versichertenbestand einerseits und Ausgaben für Kundenakquisition der Jahre 2006 bis 2012 andererseits auszufüllen.

14. Mit Schreiben vom 4. Juli 2013 wurden die Krankenversicherer, welche in ihren Antwortschreiben auf den Fragebogen des Sekretariates vom 14. Februar 2013 lauterkeitsrechtlich fragwürdige Praktiken gewisser Makler angedeutet hatten, informiert, dass eine allfällige entsprechende Problematik in den Tätigkeitsbereich des Staatssekretariates für Wirtschaft SECO fallen würde.

15. 2013 haben einige Krankenversicherer beschlossen, santésuisse zu verlassen und einen neuen Branchenverband namens curafutura zu gründen. Diesem gehören seit 2014 die CSS, Helsana, Sanitas und KPT als 13 Mitglieder an. Auswirkungen auf die Branchenvereinbarung sind bis heute keine bekannt. Die Branchenvereinbarung gelte gemäss santésuisse auch für diese Krankenversicherer fort.

16. Anlässlich eines Gesprächs am 6. Februar 2014 hat das Sekretariat santésuisse über die Schlussfolgerungen der Vorabklärung ausführlich informiert. Am 7. Februar 2014 hat der Verwaltungsrat von santésuisse entschieden, per sofort die Vereinbarung aufzuheben.

Das Sekretariat wurde über diesen Entscheid am 11. Februar 2014 schriftlich informiert.

A.2

Kundenakquisition im Grundversicherungsbereich

A.2.1 Grunddaten und Allgemeines 17. Jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz muss sich 14 im Rahmen der OKP versichern. Die Krankenversicherten können aber jährlich den Krankenversicherer 15 (nachfolgend auch: Versicherer) wechseln , um bessere Leistungen und/oder tiefere Prämien zu erlangen.

18. Um diese Kunden konkurrieren die im Grundversicherungsbereich tätigen Krankenversicherer. Die Versicherer versuchen je nach Strategie, ihren Versichertenbestand auszubauen (neue Versicherte zu gewinnen) oder aber zu pflegen, sprich keine Kunden an andere Versicherer zu verlieren. In diesem Zusammenhang ist einerseits eine tiefe Prämie anzustreben, andererseits müssen sich die Versicherer selbst möglichst effizient organisieren und u.U. einen Verkaufsapparat unterhalten, über welchen neue Versicherte geworben werden können. Ihnen stehen dazu verschiedene Möglichkeiten offen, über welche sie in Kontakt mit den Versicherten

12

Vertritt nach eigenen Angaben [...] % der Makler und Vermittler.

www.curafutura.ch (13.08.2013).

Vgl. Art. 3 Abs. 1
SR 832.10 Legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (LAMal)
LAMal Art. 3 Persone tenute ad assicurarsi - 1 Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita in Svizzera.
Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10).

15 Vgl. Art. 7 Abs. 1
SR 832.10 Legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (LAMal)
LAMal Art. 7 Cambiamento d'assicuratore - 1 L'assicurato può cambiare assicuratore per la fine d'un semestre di un anno civile con preavviso di tre mesi.
KVG.

13 14

13. Mit Schreiben vom 14. Februar 2013 wurde den Krankenversicherern ein Fragebogen zugestellt, um

154

2014/1

treten und ihre Produkte vertreiben können (,,Vertriebs/Akquisitionskanäle"). Diese werden nachfolgend in Rz 29 ff. überblicksartig dargestellt.

155

Versichertenbestand von über 500`000 Personen ab 16 (nachfolgend: G8). Die Marktkonzentration ist deshalb stärker, als es die Zahlen des BAG vermuten lassen. Auf die restlichen 39 Unternehmen verteilen sich die verbleibenden 20 %, wobei grosse Unterschiede zwischen diesen Unternehmen zu verzeichnen sind. Fünf dieser 17 Unternehmen haben einen Versichertenbestand von jeweils mehr als 100`000 Versicherten (nachfolgend: G5), während die übrigen Krankenversicherer (34 im Jahr 2010 und 30 im Jahr 2011) einen Versichertenbestand weit unter letztgenannter Grenze aufweisen (nachfolgend: GREST; siehe Anhang 2).

19. Gemäss Statistiken des Bundesamtes für Gesundheit (nachfolgen: BAG) waren im Jahr 2011 63 Krankenversicherer im Bereich der OKP tätig gegenüber 81 im Jahre 2010. Davon gehörten 28 Krankenversicherer acht unterschiedlichen Gruppen an (CSS, Groupe Mutuel, ÖKK, Sympany, Helsana, KPT, Visana und Sanitas ­ siehe Anhang 1). Die restlichen 35 Unternehmen waren selbstständig. Damit waren im Jahr 2011 im Prinzip lediglich 43 eigenständige Anbieter in diesem Segment tätig.

21. Aus nachfolgender Tabelle geht die Verteilung der Versicherten auf diese drei Gruppen, die durchschnittliche Wechselquote (siehe Rz 44) pro Gruppe sowie die durchschnittliche Prämienhöhe (bei einer Wahlfranchise von CHF 300.­) hervor:

20. Die acht grössten Unternehmen (respektive Gruppen) decken im jährlichen Schnitt etwa 80 % des Marktes der Krankengrundversicherung mit einem jeweiligen

Tabelle 1: Grunddaten betreffend den Krankenversicherungsbereich der OKP 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Total Versicherte Variation gegenüber Vorjahr

7'507'545

7'577'132 0.9%

7'669'611 1.2%

7'748'922 1.0%

7'822'633 0.9%

7'846'484 0.3%

7'844'774 0.0%

davon

G8 ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

6'009'039 80.0%

6'078'375 80.2% 1.1%

6'194'745 80.8% 1.9%

6'289'025 81.2% 1.5%

6'349'631 81.2% 1.0%

6'321'108 80.6% -0.5%

6'367'603 81.2% 0.7%

G5 ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

993'248 13.2%

979'723 12.9% -1.4%

951'032 12.4% -3.0%

931'420 12.0% -2.1%

950'450 12.2% 2.0%

1'068'675 13.6% 11.1%

953'140 12.2% -12.1%

GREST ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

505'258 6.7%

519'034 6.9% 2.7%

523'834 6.8% 0.9%

528'476 6.8% 0.9%

522'552 6.7% -1.1%

456'701 5.8% -14.4%

524'031 6.7% 12.8%

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Anzahl Wechsel pro Jahr (Wechselquote) In Prozent vom Total Versicherte Variation gegenüber Vorjahr

739'132 9.8%

740'864 9.8% 0.2%

796'787 10.4% 7.0%

886'511 11.4% 10.1%

1'143'240 14.6% 22.5%

1'000'816 12.8% -14.2%

820'608 10.5% -22.0%

davon

G8 Variation gegenüber Vorjahr

583'397

626'252 6.8%

700'934 10.7%

774'367 9.5%

940'887 17.7%

743'606 -26.5%

654'845 -13.6%

G5 Variation gegenüber Vorjahr

106'509

63'270 -68.3%

45'098 -40.3%

53'279 15.4%

123'356 56.8%

210'171 41.3%

114'065 -84.3%

GREST Variation gegenüber Vorjahr

49'226

51'342 4.1%

50'755 -1.2%

58'953 13.9%

78'998 25.4%

47'038 -67.9%

51'698 9.0%

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Durchschnittliche Prämien in CHF

2'184

2'230

2'249

2'304

2'527

2'769

2'908

davon

G8 Variation gegenüber Vorjahr

2'440

2'453 0.5%

2'450 -0.1%

2'451 0.1%

2'691 8.9%

3'029 11.2%

3'094 2.1%

G5 Variation gegenüber Vorjahr

2'282

2'379 4.1%

2'432 2.2%

2'457 1.0%

2'684 8.5%

2'982 10.0%

3'126 4.6%

GREST Variation gegenüber Vorjahr

2'125

2'171 2.1%

2'189 0.8%

2'248 2.6%

2'465 8.8%

2'653 7.1%

2'806 5.5%

Quelle: Statistiken des BAG (2006­2010); Fragebögen Krankenversicherer (2011­2012).

Erarbeitung: Sekretariat.

16

Zu dieser Gruppe gehören: CSS (Gruppe), Helsana (Gruppe), Groupe Mutuel, Assura, Sanitas (Gruppe), Swica, Visana (Gruppe) und Concordia.

2014/1

22. Gestützt auf die in Tabelle 1 dargestellten Daten sowie mit Blick auf die bisherigen Befragungen und Abklärungen scheint es dem Sekretariat sachgerecht, die Krankenversicherer für die Analyse der Auswirkungen der Vereinbarung in die drei genannten Gruppen G8, G5 und GREST zu unterteilen, welche dem Anschein nach in Bezug auf die Kundenakquisition unterschiedliche Strategien und Möglichkeiten zur Nutzung der einzelnen Kanäle haben. Diese weisen in Bezug auf die Entwicklung der durchschnittlichen Prämien sowie die Wechsel18 quote je unterschiedliche Charakteristika auf: entspricht für die GREST die Wechselquote ihrem Marktanteil über die Jahre hinweg, scheinen sich die G5 schwerer zu tun, neue Versicherte an sich zu ziehen. Wechselnde Versicherte wählen eher ein Unternehmen der G8. Eine mögliche Ursache für diese Situation lässt sich in der Entwicklung der durchschnittlichen Prämien finden: die Gruppen G8 und G5 haben zwar grundsätzlich

156 19

höhere Prämien als die GREST , die Prämien der G8 sind aber zwischenzeitlich gesunken und haben sich mittlerweile den durchschnittlichen Prämien der G5 angeglichen. Die schwindende Differenz zu den Prämien der G5 (letztere waren 2012 gar im Schnitt höher als diejenigen der G8), könnte diese Situation respektive die schwächere Wechselquote teilweise erklären. Weiter ist denkbar, dass gerade die grossen Versicherer auch im Bereich der Zusatzversicherung infolge grösserer Finanzkraft und allenfalls breiterem Angebot stärker präsent sind, was der angeblich nach wie vor bestehenden Tendenz der Zusatzversicherten, Grund- und Zusatzversicherung beim gleichen Anbieter abzuschliessen, ent20 gegen kommt.

23. Diese nach Gruppen unterschiedlichen Strategien und damit die entsprechende Einteilung scheinen auch die in der folgenden Tabelle festgehaltenen Angaben zu bestätigen:

Tabelle 2: Ausgaben betreffend Kundenwerbung/-akquisition im Grundversicherungsbereich 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Gesamtausgaben für Werbung in CHF

124'037'290

132'595'332

155'740'018

156'039'220 183'495'549

170'244'256

149'831'885

davon

G8 ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

108'065'245 87.1%

115'478'482 87.1% 6.4%

137'989'340 88.6% 16.3%

135'567'970 151'059'474 86.9% 82.3% -1.8% 10.3%

142'019'304 83.4% -6.4%

126'113'540 84.2% -12.6%

G5 ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

21'768'544 17.6%

27'566'570 20.8% 21.0%

28'983'217 18.6% 4.9%

31'098'617 19.9% 6.8%

34'295'318 18.7% 9.3%

24'515'173 14.4% -39.9%

20'077'473 13.4% -22.1%

GREST ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

5'767'734 4.7%

8'406'544 6.3% 31.4%

11'587'057 7.4% 27.4%

11'094'389 7.1% -4.4%

8'771'087 4.8% -26.5%

3'745'374 2.2% -134.2%

3'745'797 2.5% 0.0%

2008

2009

2010

2011

2012

2006

2007

Interne Ausgaben für Werbung in CHF

72'458'626

75'161'535

81'336'291

83'129'155 102'921'449

davon

G8 ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

66'730'809 92.1%

69'313'483 92.2% 3.7%

76'072'725 93.5% 8.9%

77'306'279 93.0% 1.6%

G5 ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

4'772'381 6.6%

4'524'654 6.0% -5.5%

4'263'000 5.2% -6.1%

GREST ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

955'436 1.3%

1'323'399 1.8% 27.8%

1'000'566 1.2% -32.3%

17

Zu dieser Gruppe gehören: KPT (Gruppe), Sympany (Gruppe), Atupri, ÖKK (Gruppe) und EGK.

18 Vgl. dazu auch die Ausführungen zur Wirksamkeit, Rz 44.

19 So lagen beispielsweise 2011 die durchschnittlichen Prämien der G8 (mit CHF 3`029.­) um 9.4 % und die der G5 (mit CHF 2`982.­) um

108'311'471

105'634'487

87'242'342 84.8% 11.4%

97'502'819 90.0% 10.5%

95'840'098 90.7% -1.7%

4'814'525 5.8% 11.5%

14'543'894 14.1% 66.9%

9'410'500 8.7% -54.5%

8'625'000 8.2% -9.1%

1'008'352 1.2% 0.8%

1'135'213 1.1% 11.2%

1'398'152 1.3% 18.8%

1'169'390 1.1% -19.6%

7.7 % über den durchschnittlichen Jahresprämien aller Versicherer.

Die GREST hingegen lagen 4.2 % (mit CHF 2`652.­) unter dem Durchschnittswert.

20 Vgl. auch nachstehend, Rz 38.

2014/1 2006

2007

2008

157 2009

2010

2011

2012

Externe Ausgaben für Werbung in CHF

51'578'846

57'433'797

73'428'174

72'910'692

80'588'935

61'950'969

43'808'429

davon

G8 ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

41'334'617 80.1%

46'165'000 80.4% 10.5%

60'941'062 83.0% 24.2%

58'261'692 79.9% -4.6%

63'817'130 79.2% 8.7%

44'516'486 71.9% -43.4%

29'869'047 68.2% -49.0%

G5 ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

8'646'000 16.8%

8'955'000 15.6% 3.5%

8'831'000 12.0% -1.4%

10'359'000 14.2% 14.8%

14'276'005 17.7% 27.4%

15'037'700 24.3% 5.1%

11'405'400 26.0% -31.8%

GREST ausmachend vom Total Variation gegenüber Vorjahr

1'598'228 3.1%

2'313'797 4.0% 30.9%

3'656'112 5.0% 36.7%

4'290'000 5.9% 14.8%

2'495'800 3.1% -71.9%

2'396'783 3.9% -4.1%

2'533'981 5.8% 5.4%

2008

2009

2010

2011

2012

2006

2007

Werbeausgaben für einen Eintritt in CHF

131.61

160.22

239.11

167.96

100.97

131.08

159.13

davon

G8 Variation gegenüber Vorjahr

308.43

334.34 7.7%

542.21 38.3%

258.28 -109.9%

230.79 -11.9%

245.34 5.9%

244.23 -0.5%

G5 Variation gegenüber Vorjahr

226.47

226.47 0.0%

462.36 51.0%

387.51 -19.3%

228.96 -69.2%

256.72 10.8%

206.85 -24.1%

GREST Variation gegenüber Vorjahr

61.66

61.66 0.0%

132.08 53.3%

116.33 -13.5%

48.52 -139.7%

71.76 32.4%

120.82 40.6%

Quelle: Fragebögen Krankenversicherer. Erarbeitung: Sekretariat.

24. Diese Daten zeigen demnach gewisse Unterschiede betreffend Strategien der Kundenakquisition der drei 21 Gruppen. Ab 2010 haben die Gruppen G8 und G5 die externen Ausgaben (d.h. Ausgaben für von externen 22 Anbietern bezogene Dienstleistungen ) reduziert, wobei diese Verminderung bei der G8 stärker ausfiel. Diese Aussage gilt auch für das Jahr 2012. Die internen Ausgaben der drei Gruppen sind von 2010 bis 2012 stabil geblieben.

25. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang noch wichtig zu präzisieren, dass die Versicherer im Verwaltungsrat der santésuisse entsprechend der Stärke dieser 23 drei Gruppen vertreten sind. Daher ist zu vermuten, dass auch die Entscheide im Verband überwiegend von den G8 und G5 geprägt und die Möglichkeiten zur Einflussnahme entsprechend verteilt sind. Das Sekretariat wird diese Situation im Bericht, soweit notwendig, berücksichtigen.

26. Den Versicherten ihrerseits stehen verschiedene Möglichkeiten offen, sich über die Angebote der Versicherer zu informieren, wobei zunächst danach differenziert werden kann, wer den Prozess initiiert. Wechselwillige Versicherte können einerseits selbst aktiv werden und direkt den gewünschten neuen Krankenversicherer kontaktieren, eine Beratung wünschen und/oder eine Offerte anfordern und diese unterzeichnen (Vertragsabschluss). Andererseits kann ohne (explizites) Ersuchen eines Versicherten mit diesem Kontakt aufgenommen und ein Gesprächstermin vereinbart werden. Anlässlich desselben wird die Situation des Versicherten evaluiert und allenfalls ein Vertragsabschluss erzielt.

27. Auch wenn theoretisch der Versicherte aus eigener Initiative und damit aktiv eine derartige Beratung nachfragen kann, vermutet das Sekretariat, dass im Kran-

kenversicherungsbereich die Kontaktaufnahme und Andienung eines Beratungstermins in der Regel von aus24 sen erfolgt. Dazu kontaktieren Call Agenten (von Call Centern, M&V oder Krankenversicherern) potentielle Versicherungsnehmer zwecks Terminvereinbarung. Der zum Termin erscheinende Berater ist sodann mehr oder weniger unabhängig (ein Mitarbeiter der Versicherung oder ein Vermittler, der eine oder mehrere Versicherun25 gen vertritt ). Da die Kontaktaufnahme unaufgefordert und in Unwissenheit über ein allfälliges Nachfragebedürfnis erfolgt, wird allgemein auch von Kaltakquise ge26 sprochen.

21

Die G8 wendete 2012 z.B. 84.2 % der Gesamtausgaben für Werbung auf, auf die G5 entfielen 13.4 % und auf die GREST die übrigen 2.5 %. Verglichen mit der Anzahl der Neueintritte pro Jahr ergibt das im Schnitt CHF 159.13 an Werbe- (korrekt eigentlich Akquisitions-) ausgaben pro Versicherungswechsel. Auch in Bezug auf diese durchschnittlichen Ausgaben lassen sich Unterschiede je nach Gruppe verzeichnen, wie die obenstehende Tabelle 2 zeigt.

22 Vgl. dazu auch Rz 32.

23 2012 gehörten sechs der zwölf Verwaltungsratsmitglieder der G8 (CSS, Helsana, Groupe Mutuel, Swica, Visana und Concordia) und vier den G5 an (KPT, Sympany, Atupri und EGK).

24 Gemäss Aussagen der Befragten würden sich die Kunden nur selten an Ihre Versicherungsgesellschaft wenden und kämmen oft zeitlebens nicht in den Genuss einer persönlichen Beratung. Kunden bemühten sich in der Regel nur selten aktiv um eine Beratung, obschon diese vielfach dringend nötig wäre. Andere Befragten gehen davon aus, dass die Kunden nicht sonderlich proaktiv seien und durch Kundenwerbung angestossen werden können. Für die Proaktiven seien Vergleichsdienste der bevorzugte Kanal, da sie jederzeit und praktisch über Internet verfügbar seien und keinerlei Druck.

25 Vgl. dazu auch nachstehend, Rz 38.

26 Der Terminus wurde für die Zwecke der Vereinbarung enger definiert (vgl. auch Rz 105).

2014/1

28. In diesen Prozess der Kundenakquisition sind somit regelmässig verschiedene Akteure involviert. Die verschiedenen Konstellationen werden nachfolgend vereinfacht dargestellt und mittels Graphiken veranschaulicht.

Versicherer können Ihre Produkte grundsätzlich, wie dargestellt, selbst, z.B. über eigene Mitarbeiter, vertreiben (Eigenvertrieb; auch In-house-Lösungen) oder aber vertraglich entsprechende Dienstleistungen und damit Vertriebskanäle einkaufen (Fremdvertrieb). Dieser Grobeinteilung der Vertriebskanäle in Eigen- und Fremdvertrieb folgen die nachfolgenden Ausführungen. Die meisten Versicherer, die eine In-house-Lösung betreiben, scheinen zusätzlich externe Dienstleistungen in diesem Bereich nachzufragen. Es scheinen somit seitens der Krankenversicherer vorwiegend Multi-Channel-Strategien verfolgt zu werden.

158

tern und Vermittlern verfügen (Verkaufs-/Marketingapparat), welcher bestehende und potentielle Versicherungsnehmer betreut. Die Kontaktdaten werden beispielsweise über aktuelle und frühere Versicherungsverhältnisse, Gesamtarbeitsvertragslösungen, Umfragen und Wettbewerbe etc. erlangt. Der Berater versucht grundsätzlich, das eigene Produkt aus der Grund- aber auch Zusatzversicherung zu verkaufen und sich von der Konkurrenz abzugrenzen.

30. Daneben kann ein wechselwilliger Versicherter, wie oben erwähnt, direkt auf den gewünschten neuen Krankenversicherer zukommen und eine Beratung wünschen respektive eine Offerte anfordern. In diesen beiden Fällen läuft der ganze Kontakt zwischen dem Versicherten und dem Aussendienst/Verkaufsapparat des entsprechenden Versicherers ab.

A.2.2 Eigenvertrieb A.2.2.1

In-House Lösungen

29. Krankenversicherer können grundsätzlich über einen eigenen Aussendienst mit Call Agenten wie auch BeraAbbildung 1: In-House Lösung

31. Aus den im Rahmen der Befragungen eingegangenen Antworten ging wiederholt hervor, dass die Variante ,,eigener Aussendienst" insbesondere eine Option für 27 grössere Krankenversicherer darstellt. Dies da den vorgebrachten Vorteilen (wie gute Kenntnis der eigenen Produkte sowie Kontroll- und Lenkungsmöglichkeiten) vergleichsweise hohe Fixkosten gegenüber stehen.

32. Versicherer, die keinen kompletten eigenen Verkaufs- und Marketingapparat unterhalten, können die entsprechenden Dienstleistungen in unterschiedlichem Ausmass von externen Anbietern nachfragen. Sie können Teile der Kundenakquisition und Pflege selbst über-

nehmen oder sämtliche Dienstleistung von Dritten beziehen. Denkbar ist grundsätzlich der Einkauf von Call Center- und/oder Beratungs-/Vermittlungsdienstleistungen externer Anbieter.

27

Vgl. Tabelle 2. Aus dieser geht hervor, dass die G8 und G5 ab 2011 die externen Ausgaben reduziert haben, wobei die Reduktion bei der G8 stärker ausfiel. Bei der Gruppe GREST sind diese Ausgaben konstant geblieben.

2014/1

A.2.2.2

Call Center

33. Der Versicherer kann sich darauf beschränken, Call Center-Dienstleistungen extern nachzufragen. Call Center konzentrieren sich in der Regel darauf, potentielle Versicherungsnehmer zwecks Terminvereinbarung (im Namen des Versicherers) zu kontaktieren (häufig ohne Differenzierung zwischen Grund- und Zusatzversicherung). Der Versicherer kann anschliessend seinen eigenen In-House-Berater, der gegebenenfalls den Vertrag mit dem Versicherungsnehmer abschliesst, zum Termin schicken. Diese Art des Vertriebs könnte man auch als eine Art ,,Fremdvertrieb light" bezeichnen, welcher aber

159

infolge Erbringung der zentralen Dienstleistungen durch den Versicherer selbst vorliegend zum Eigenvertrieb gerechnet wird.

34. Die Vorteile einer Auslagerung dieser Dienstleistungen seien u.a., dass Call Center über die notwendigen Human Ressource-Kompetenzen, entsprechende Spezialisierung, technische Ausrüstung sowie die Fähigkeit verfügen würden, grosse Volumen zu bewältigen. Die zu kontaktierenden, potentiellen Versicherungsnehmer bestimmen gemäss bisherigen Angaben anscheinend die Krankenversicherer.

Abbildung 2: Call Center

35. In der Praxis können sowohl Versicherer als auch Vermittler(-organisationen) über ein eigenes Call Center verfügen oder aber diese Dienstleistung ihrerseits jeweils extern nachfragen. Die gezielte Kontaktierung u.a.

zwecks Vereinbarung eines Gesprächstermins wird in der Branche auch als Outbound bezeichnet. Demgegenüber bezeichnet man als Inbound, wenn der Kunde 28 den Agenten kontaktiert. Es scheinen gar eigentliche Terminbörsen zu existieren, die auf Vorrat vereinbarte Termine an jedweden Vermittler oder Versicherer verkaufen.

36. Darüber hinaus fehlen in Zusammenhang mit diesem Kanal bis anhin im Rahmen der Vorabklärung noch jegliche Informationen betreffend die Anzahl der von Call Agenten jährlich vereinbarten Beratungstermine (u.a.) im OKP-Bereich sowie zum Verhältnis der durch externe Call Center induzierten Anrufe zu denjenigen durch interne Call Agenten. Ebenso wenig liegen gesicherte Angaben zu den entsprechenden Umsätzen insbesondere der externen Call Center vor (Anteil an den Verwaltungskosten der Krankenversicherer). santésuisse gab an, infolge Überschlagsrechnung und im Sinne einer 29 Schätzung davon auszugehen, dass mit dem in der Vereinbarung enthaltenen Verbot der Kaltakquise jährli-

che Einsparungen von ungefähr CHF 15 Mio. zu erreichen seien. Dass diese Schätzungen zu optimistisch waren, zeigt sich bereits mit Blick auf die Zahlen des Berichts der Eidgenössischen Finanzkontrolle zur Obli30 gatorischen Krankenversicherung.

A.2.3 Fremdvertrieb ­ Outsourcing A.2.3.1

Makler und Vermittler

37. Die Krankenversicherer haben sodann die Möglichkeit, Makler und Vermittler mit der Akquisition neuer Kunden zu beauftragen. Makler und Vermittler können über eigene Call Center auch den Anruf der potentiellen Versicherungsnehmer übernehmen oder diesen Schritt

28

Wikipedia, http://de.wikipedia.org/wiki/Callcenter (16.08.2013).

Vgl. auch nachstehend, Fn 64.

30 Vgl. Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle zur Obligatorischen Krankenversicherung: Evaluation der Prämiengenehmigung und der Aufsicht über die Krankenversicherer, Publikation Juli 2010, abrufbar unter http://www.efk.admin.ch/index.php?option=com_content& view=article &id=184&Itemid=179&lang=de (nachfolgend: Bericht zur Obligatorischen Krankenversicherung; 19.08.2013) sowie zu den dort enthaltenen konkreten Zahlen nachfolgend, Fn 35.

29

2014/1

ihrerseits wieder an externe, auf Call CenterDienstleistungen spezialisierte Unternehmen auslagern.

Dass ein Krankenversicherer zwar ein eigenes Call Center betreibt, nicht aber Vermittler und Berater beschäftigt,

160

ist aus Sicht des Sekretariates eher unwahrscheinlich, da vertiefte Kenntnisse über die Branche und einzelne Produkte insbesondere auf Stufe Vermittlung und Bera31 tung vonnöten sind.

Abbildung 3: Makler und Vermittler

38. M&V vertreiben im Minimum die Produkte eines Krankenversicherers. Je mehr Versicherer sie vertreten, desto ,,objektiver" ist grundsätzlich die dem Kunden angebotene Beratung (Information über mehrere Versiche32 rungsprodukte). M&V werden seitens der Versicherer auf Provisionsbasis in Abhängigkeit von der Anzahl Versicherungsabschlüsse bezahlt. Der Vertrag kommt stets zwischen Krankenversicherer und Versicherungsnehmer zustande. Mit Beratungen im OKP-Bereich sind in der Praxis regelmässig auch solche betreffend Zusatzversicherungen verbunden. Dies da es angeblich nach wie vor einem starken und weit verbreiteten Bedürfnis der Versicherten entspreche, Grund- und Zusatzversicherung bei ein und demselben Krankenversicherer abzu33 schliessen. Es wird versucht, die Versicherungsdeckung des Versicherten (mehr oder weniger) zu optimie34 ren, vom Deckungsumfang her wie auch in finanzieller Hinsicht.

39. santésuisse geht von einem mit dem Abschluss der Vereinbarung verbundenen denkbaren Einsparungspotential von ca. CHF 20 Mio. auf Stufe der Makler und Vermittler aus. Gemäss Aussage eines befragten Unternehmens entspreche dieser Betrag ungefähr 10 % der gesamten Provisionsausgaben für Vermittlung und Beratung von Krankenversicherungsprodukten im Bereich 35 der Grund- und Zusatzversicherung. Dem stehe gegenüber, dass Einsparungen seitens der Versicherten in der Praxis v.a. im OKP-Bereich möglich seien und markant ausfallen könnten. Bei konsequenter objektiver Beratung der in der Schweiz wohnhaften Personen durch externe Makler könnten bereits im Bereich der 36 OKP deutlich grössere Einsparungen erzielt werden.

Gemäss den Befragungsresultaten beliefen sich vor Inkraftsetzung der Vereinbarung die marktüblichen Honorare auf CHF 100.­ bis 200.­.

A.2.3.2

Vergleichsdienstanbieter

40. Um die Prämien der Krankenversicherer zu vergleichen, haben Krankenversicherte seit einigen Jahren u.a.

die Möglichkeit, (Internet-) Vergleichsdienste für Kran37 kenversicherer (kostenlose Informationsplattformen) zu 38 konsultieren und, sofern gewünscht und angeboten ,

31

Gemäss Aussagen der befragten Call Center bedinge eine optimale und seriöse Beratung neben der Beantwortung einfacher Fragen, die allenfalls auch ein Call Center direkt beantworten könnte, eine Beratung des potentiellen Versicherungsnehmers durch M&V. Call Center würden M&V demnach eine grosse Vorarbeit abnehmen, damit diese sodann eine optimale Beratung sicherstellen könnten. Gemäss einer Firma, die im Bereich M&V tätig ist, würden Vergleichsdienste wie auch Call Center nur Hilfsdienste für M&V wie auch Krankenversicherer anbieten, könnten deren Arbeit aber nicht ersetzen.

32 Der Vorteil gegenüber einer Beratung durch die Krankenversicherer selbst sei die Unabhängigkeit derselben, wenn sie durch M&V erfolgt.

Siehe auch vorne, Rz 27.

33 Gemäss eines befragte M&V Unternehmen bestünde eine entsprechende Tendenz der Versicherten, um den administrativen Aufwand zu minimieren. Vgl. auch nachstehend, Rz 65.

34 Im Hinblick auf eine effizientere Risikodeckung.

35 Dieses Unternehmen geht von ,,Provisionskosten im Krankenversicherungsmarkt insgesamt" von rund CHF 200­300 Mio. pro Jahr aus, gemessen an einem Gesamtmarktvolumen von rund CHF 50 Mia.

Gemäss dem Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle zur Obligatorischen Krankenversicherung wurden im Jahr 2008 über CHF 32 Mio. auf Provisionen für Versicherungsabschlüsse (Entschädigungen für Makler, Versicherungsvermittler usw.) verwendet, weiter über CHF 15 Mio. für Kontaktprovisionen (Zahlung für Offertanfragen [z.B.

Comparis, bonus.ch], Vermittlung von Beratungsgesprächen); vgl.

Bericht zur Obligatorischen Krankenversicherung (Fn 30), 48 und 79.

36 Die regelmässig mit Beratungen im KVG-Bereich einhergehenden Beratungen im VVG-Bereich brächten ihrerseits ein entsprechendes, zusätzliches Optimierungspotential mit sich.

37 Z.B. comparis.ch, bonus.ch, K-Tipp.

38 Bei entsprechendem Vertrag zwischen Vergleichsdienstanbieter und Versicherer, vgl. dazu nachfolgend, Rz 41.

2014/1

direkt über diese eine Offerte bei dem Krankenversicherer ihrer Wahl einzuholen (automatisierte, für Versicherer kostenpflichtige Offert-Prozesse). Diese Dienste sind besonders im Bereich der OKP informativ, da dank Öffentlichkeit der Prämien absolute Transparenz besteht.

Dies grundsätzlich unabhängig von einem allfälligen Vertragsverhältnis mit den einzelnen Krankenversicherern. Vergleichsdienste erhöhen damit allgemein die 39 Transparenz in Bezug auf die angebotenen Prämien im Bereich der OKP, was den Wechsel des Krankenversicherers vereinfacht und (damit) den Wettbewerbsdruck unter den Krankenversicherern verstärkt.

161

prozessen und damit verbundene Dienstleistungen an.

Sie finanzieren sich in der Regel aus Werbeeinnahmen sowie Entschädigungen für Offertübermittlungen. Für Letzteres waren auf Anzahl Offertanfragen basierende Entschädigungen üblich (Betrag pro Anklicken des Links). Gemäss den Angaben der Vergleichsdienste sei es ihre Aufgabe, Angebot und Nachfrage zusammenzuführen, nicht aber, weitergehend Einfluss zu nehmen.

Die anschliessenden Vertragsverhandlungen und -beziehungen würden sich gänzlich ihrem Einfluss entziehen, weshalb sie üblicherweise auch erfolgsunabhängig entlohnt würden.

41. Vergleichsdienste bieten Krankenversicherern die Nutzung ihrer Systeme zwecks Abwicklung von OffertAbbildung 4: Vergleichsdienstanbieter

42. Das BAG betreibt die Seite priminfo.ch. Dabei handelt es sich um eine reine Vergleichsplattform ohne Offertfunktionen. Die Einrichtung entsprechender Schnittstellen und Funktionen sei zum Zeitpunkt der Verhandlungen betreffend die Vereinbarung seitens des BAG vorgesehen gewesen, dann aber verworfen worden.

43. Die Vereinbarung sollte Einsparungen von bis zu CHF 25 Mio. auf Stufe der Vergleichsdienste ermögli40 chen.

A.2.4 Wirksamkeit der Kanäle 44. Gemäss dem Sekretariat vorliegenden Informationen werden die verschiedenen Kanäle seitens der Krankenversicherer unterschiedlich stark genutzt, was Rückschlüsse auf deren Wirksamkeit und Effizienz aus Sicht 41 der jeweiligen Krankenversicherer zulässt. Wenngleich gesicherte Angaben fehlen, so wurden in folgender Darstellung die von santésuisse zu den Akten gegeben Schätzungen den Zahlen des Marktforschungsinstituts 42 GfK gegenübergestellt. Aufgezeigt werden soll die Relation zwischen den einzelnen ,,Kanälen" und der Anzahl über diese erfolgende Krankenversicherungswechsel/Neuzugänge im Verhältnis zu den gesamten Versicherungswechseln in einem Jahr (Wechselquote):

39

Gemäss Angaben eines Vergleichsdienstanbieters würden sich ca.

30 % aller Versicherten über Vergleichsdienste orientieren, wobei noch eine erhebliche mögliche Dunkelziffer besteht. Vgl. auch die entsprechenden allgemeinen Ausführungen in RPW 2011/3, 374 Rz 16 ff., Behinderung des Online-Handels.

40 Nicht substantiierte Schätzung von santésuisse, welche verglichen mit den Zahlen im Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle zur Obligatorischen Krankenversicherung (Fn 30) klar zu hoch ausfällt (vgl.

Fn 35).

41 Vgl. dazu z.B. vorne, Rz 22 ff.

42 Eingereicht von [...].

2014/1

162

Tabelle 3: Prozentuale Wechselquote je nach Kanal Gemäss Umfrage GfK Eigenvertrieb Im Internet-Website Versicherer Telefonisch - CallCenter Versicherer Persönlich bei Filiale Persönlich über Vertreter Versicherer Tot.

Fremdvertrieb Im Internet - Vergleichsdienstanbieter Telefonisch - Versicherungsvertreter Unabhängige Makler Tot.

Nicht bestimmbar Freunde / Bekannte Arbeitgeber Anders Weiss nicht / keine Angabe Tot.

TOT.

Gemäss Aussage santésuisse 2009 8.6 6.6 7.4 19.6 42.2

2010 9.1 5.7 9.1 21.6 45.5

2011 10.5 3.4 4.7 21.2 39.8

25.9 8.3 7.6 41.8

22.7 7.9 9.5 40.1

17.9 6.0 15.4 39.3

7.2 1.5 2.2 5.1 16

6.8 1.3 2.4 4.0 14.5

8.0 2.9 4.2 6.0 21.1

100

100.1

100.2

Eigenvertrieb 30.0 Inteme Abschlüsse durch Versicherer selber 8.0 Interne telefonische Kaltakquise

38.0 Tot.

Fremdvertrieb 10.0 Vergleichsdienstanbieter k.A. Externe telefonische Kaltakquise 50.0 Externe Makler & Vermittler 60.0 Tot.

98.0 TOT.

Quelle: Fragebögen. Zusammenfassung und tabellarische Darstellung: Sekretariat.

45. Auf die Frage, wie viel Prozent der Versichertenwechsel aus der telefonischen Kaltakquise resultieren und wie viel Prozent auf die anderen Vermittlungskanäle entfallen (gemessen an den gesamten Wechseln in einem Jahr), gab santésuisse die in obiger Tabelle zusammengetragenen Prozentsätze an. Verglichen mit den Angaben der GfK liegen diese in Bezug auf den Eigenvertrieb relativ nahe beieinander, anders die Schätzungen betreffend die mit Fremdvertrieb erzielte Wechselquote. Insbesondere die Wirksamkeit der Aktivitäten der unabhängigen M&V wird konträr einge43 schätzt.

46. Weiter bestehen aber auch betreffend die Vergleichsdienstanbieter grosse Differenzen. Letztere stellen insbesondere für kleine und mittlere Krankenversicherer einen wichtigen Kanal zur Kundenakquisition dar.

santésuisse selbst schreibt, dass deshalb aus der Optik der einzelnen Versicherer und damit je nach Grösse des 44 Unternehmens dieser Anteil höher ausfallen würde.

Comparis führt aus, dass im Jahr 2010 [...] von [...] Offertanfragen über ihre Homepage zu einem Vertragsabschluss geführt hätten bei rund 1 Mio. Krankenkassenwechsel gesamt. Dies entspreche einer Abschlussquote 45 von durchschnittlich 36.5 % für die Partnerkassen.

Eine mögliche Erklärung für diese starke Diskrepanz könnte sein, dass die Einschätzung santésuisse` diejenige der Verwaltungsräte und damit vornehmlich der grossen Versicherer wiedergibt, welche andere Möglichkeiten zur Kundenakquisition haben. Folglich könnte bei dieser Einschätzung die Bedeutung und Wirksamkeit (Beitrag zu Anzahl Wechseln) dieses Kanals tendenziell unterschätzt worden sein.

A.2.5 Haltung des BAG bzw. des EDI gegenüber Kundenwerbung 47. Auch wenn der Idee des Gesetzgebers folgend Wettbewerb zwischen den Krankenversicherern grund-

46

sätzlich erwünscht wäre , so ist dieser in der Praxis aus verschiedenen Gründen im Bereich der Grundversicherung nicht voll ausgeprägt. Nicht nur bleibt den Versicherern aufgrund der ausgedehnten gesetzlichen Regelung im Bereich der sozialen Krankenversicherung und des Gesundheitswesens allgemein wenig Spielraum, infolge Regulierung bestehende Fehlanreize stören auch das 47 ,,freie Spiel der Marktkräfte".

43

So geht santésuisse davon aus, dass circa 10 % aller Versicherungsneuzugänge gestützt auf Offertanfragen via Vergleichsdienstanbieter erfolgen, 50 % infolge Beratung/Vermittlung durch externe, nicht bei einer Versicherung angestellte M&V. Demgegenüber gehen gemäss GfK knappe 26 % der Versicherungswechsel auf Internet/Vergleichsdienstanbieter zurück und lediglich 7.6 % auf die Tätigkeit unabhängiger Makler. Daneben wurden 8.3 % der wechselnden Versicherten telefonisch kontaktiert und anschliessend von einem Versicherungsvertreter beraten. Ob und wenn ja wie viele der von unabhängigen Maklern beratenen Versicherten vorgängig (z.B. durch diesen) telefonisch kontaktiert wurden, ergibt sich nicht aus den Zahlen der GfK.

44 santésuisse, Schreiben vom 29. September 2011, Antwort F14.

45 Comparis, Schreiben vom 18. Mai 2011, Antwort F6. Weiter geht weder aus der Erhebung noch den Schätzungen hervor, wie viele der wechselwilligen Versicherten vor oder nach einer Kontaktierung und/oder Beratung (zusätzlich) einen Prämienvergleich via Homepage der Vergleichsdienstanbieter vornehmen, ohne aber eine Offerte über diesen anzufordern.

46 Bericht zur Obligatorischen Krankenversicherung (Fn 30), 58; vgl.

auch die unter anderem in diesem Zusammenhang stehenden Massnahmen gemäss Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Strategie und dringliche Punkte) vom 26. Mai 2004, BBl 2004 4259. Dem Wettbewerb unter den Krankenversicherern dient das Prinzip der freien Wahl desselben (vgl. Botschaft des Bundesrates über die Revision der Krankenversicherung, BBl 1992 I 11, 143).

47 Vgl. bspw. die Ausführungen in RPW 2004/4, 1299 Rz 29 ff., Festsetzung und Genehmigung von Tarifen im Bereich der Versicherung "allgemein ganze Schweiz".

2014/1

48. Anstatt zu versuchen, den Wettbewerb zu intensivieren, gerieten in letzter Zeit die Ausgaben für Kundenwerbung/Akquisition allgemein vermehrt in die Kritik.

Dies kann einerseits auf eine Erhöhung der Anzahl Telefonanrufe (u.a.) seitens einiger Krankenversicherer und die damit zusammenhängende zunehmende Sensibilisierung und Verärgerung der Bevölkerung betreffend Telefonmarketing allgemein zurückgeführt werden. Andererseits wurde die Thematik u.a. mit Unterstützung der Konsumentenorganisationen zum Politikum. Darüber hinaus werden allgemein die Verwaltungskosten der Krankenversicherer ­ obschon regelmässig etwa 5 % der Prämieneinnahmen eines Versicherers nicht übersteigend und damit prinzipiell unter Kontrolle ­ auch in Zusammenhang mit der Diskussion über die Einheitskasse oft negativ bemüht. Das BAG stellte für das Jahr 2008 fest, dass die Krankenversicherer rund CHF 114 Mio. für Kundenwerbung zulasten der sozialen Kranken48 versicherung ausgegeben haben. Seitdem bestanden seitens des EDI/BAG starke Bestrebungen, auf den Erlass von Bestimmungen hinzuwirken, welche es erlauben würden, Massnahmen betreffend Telefonwerbung unter dem Deckmantel einer Eindämmung der Kostenentwicklung zu ergreifen. Die in letzter Zeit in diesem Zusammenhang initiierten Schritte werden sodann in Zusammenhang mit der Prüfung vorbehaltener Vor49 schriften noch überblickartig genannt.

49. Das BAG hatte ursprünglich zudem die Absicht, den von ihr betriebenen Prämienrechner auszubauen und mit Offert-Funktionen ähnlich denen der anderen Vergleichsdienstanbieter auszustatten und damit einen 50 ,,kostenlosen" Vergleichsdienst anzubieten. Comparis führt zu diesen Plänen aus, dass ein entsprechendes kein einfaches und insbesondere kein ,,kostenloses" Unterfangen wäre, da der Betrieb einer solchen Plattform technisch anspruchsvoll und kostenintensiv sei. Die Kosten würden sodann zwar nicht mehr unter den Verwaltungskosten ausgewiesen, wären aber allgemein mit Steuermitteln zu decken und folglich keine Einsparungen 51 (staatshaushaltstechnische Verschiebung). Mittlerweile sei man von diesem Ziel u.a. aus rechtlichen Gründen 52 abgerückt.

A.2.6 Werbung und Wettbewerb 50. Wenngleich es vorliegend allgemein um Kundenwerbung im Sinne von Kundenakquisition und nicht eigentlich um Werbung an sich geht, so erfolgt im Rahmen derselben
doch stets auch bis zu einem gewissen Grad Werbung und hat dieses Thema demnach auch vorliegend eine gewisse Relevanz. Es folgen deshalb einige allgemeine Ausführungen zu diesem Aspekt. 2004 hat sich die WEKO bereits zu den verschiedenen Funktionen und der wirtschaftlichen Bedeutung von Werbung geäussert. In Bezug auf Werberestriktionen für die Berufe im Gesundheitswesen hat sie ­ ohne weiter zu diffe53 renzieren ­ Folgendes präzisiert: 51. ,,Durch die in Artikel 27 Absatz 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita.
sowie Artikel 94 f
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 94 Principi dell'ordinamento economico - 1 La Confederazione e i Cantoni si attengono al principio della libertà economica.
.

Bundesverfassung (BV) garantierte Wirtschaftsfreiheit und freiheitliche Wirtschaftsordnung bekennt sich die Schweiz ausdrücklich zur Wettbewerbswirtschaft. Die Wirtschaftsfreiheit garantiert dem Einzelnen die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (Art. 27 Abs. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita.


163

BV). Als Voraussetzung zu deren ungehinderten Ausübung wird auch das Recht auf Werbung vom Schutzbe54 reich der Wirtschaftsfreiheit erfasst.

52. Der ungehinderte Zugang zum Markt und der freiheitliche Wettbewerb gewährleisten grundsätzlich ein optimales Funktionieren der Wirtschaft. Wettbewerb erfolgt jedoch nicht nur mit dem Preis für bestehende Produkte, sondern auch mit neuen Produkten.

53. Werbung stellt einen wichtigen Wettbewerbsparameter dar. Als Kommunikationsinstrument kann Werbung die Markttransparenz erhöhen, indem sie über die Existenz eines (neuen) Anbieters und dessen Angebot an Gütern oder Dienstleistungen sowie den Preis, die Beschaffenheit (Qualität) und den Verwendungszweck 55 eines Produktes orientiert ." Die Funktionen der Werbung, sprich ihre Rolle bei der Kommunikation zwischen Produzent, Händler und Konsument, kann je nach Standpunkt und Wertvorstellung von Manipulation über Beeinflussung und Überzeugung bis zur reinen Informa56 tion des Konsumenten reichen.

54. Entsprechend unterscheidet die Lehre anhand ihrer (beabsichtigten) Wirkungen drei Arten von Werbung: die informative, die komplementäre und die persuasive/überzeugende Werbung. Werbung von informativem Charakter stärkt das Bewusstsein der Konsumenten und reduziert Suchkosten. Dies wiederum resultiert in erhöhter Preissensitivität und wirkt dadurch Marktmacht senkend. Konzentriert sich die Werbung auf das Herausstreichen von Produktunterschieden und die Markenpflege sowie Produktdifferenzierung, kann diese u.U.

auch mit einer Verstärkung der Marktposition einherge57 hen.

55. Die komplementäre Art von Werbung stellt auf die Bedeutung der Werbung im Konsumprozess ab, indem sie dem Konsumenten einen zusätzlichen Nutzen bringt, wie beispielsweise ein Gefühl grösseren sozialen Prestiges oder als Signal höherer Qualität. Entsprechend kann sich komplementäre Werbung positiv oder negativ auf die Nachfrage und den Konsum auswirken. Aus diesem Blickwinkel betrachtet kann Werbung die Marktmacht der Unternehmen stärken, sofern sie den Nutzen der 58 Konsumenten erhöht. Dies muss aber nicht so sein.

48

Vgl. Bericht zur Obligatorischen Krankenversicherung (Fn 30), 48, sowie zu den zugrundeliegenden Daten, 79.

49 Vgl. nachstehend, Rz 78 ff.

50 Vgl. auch vorne, Rz 42.

51 Comparis, Schreiben vom 18. Mai 2011.

52 santésuisse, Schreiben vom 29. September 2011, Antwort F23.

53 RPW 2001/4, 768 f. Rz 2 ff., Werberestriktionen für die Berufe des Gesundheitswesens im Kanton Aargau.

54 J. P. MÜLLER: Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 203 f., 647 ff.

55 H. BESTER: Theorie der Industrieökonomik, Berlin/Heidelberg 2000, 54 ff.

56 JEAN-PAUL THOMMEN, Managementorientierte Betriebswirtschaftslehre, 5. Auflage, Zürich 1996, 187, E. 6.3.1.

57 P. NELSON, The economic consequences of advertising, J. Bus. 48, 1975, 213­241 (auf Englisch: the informative view of advertising).

58 GARY S. BECKER/KEVIN M. MURPHY, A simple theory of advertising as a good or bad, Quarterly Journal of Economics 1993, Vol. 108(4), 941­ 964 (auf Englisch: the complementary view of advertising).

2014/1

56. Betreffend die persuasive Art von Werbung geht die Lehre davon aus, dass derartige Werbung die Präferenzen der Konsumenten beeinflussen, Bedürfnisse wecken und zu unbegründeter Produktdifferenzierung führen kann. Dies kann zu nachlassender Preissensitivität und damit Nachfrageelastizität beitragen, so dass in letzter Konsequenz Preise leichter erhöht und die Gewinnmar59 ge ausgedehnt werden kann. Hingegen kann überzeugende Werbung auch einen ,,Bumerang-Effekt" haben, wenn der Konsument den manipulativen Anteil der Wer60 bung erkennt.

57. Insbesondere bei letztgenannter Form von Werbung kann ein reklamebezogener Wettstreit konkurrierender Unternehmen, welcher auf eine Ablenkung und Konzentration der Nachfrage anstelle einer Erhöhung der Produktivität gerichtet ist, ­ je nach Sensitivität der Konsumenten für die Werbung ­ zu einer Art ,,prisoner's di61 lemma" führen. Diesfalls würden die Unternehmen weniger Gewinn erwirtschaften, obschon die Werbung jedes Unternehmens darauf abzielt, seinerseits die Prä62 ferenz der Konsumenten zu gewinnen.

58. Wie einleitend erwähnt, gilt es in diesem Zusammenhang zunächst herauszustreichen, dass es santésuisse entgegen ihrer Aussagen und Wortwahl und anders als der Name der Branchenvereinbarung suggeriert nicht eigentlich darum geht, Einfluss auf das Werbeverhalten der einzelnen Versicherer zu nehmen. Im Zentrum stehen Massnahmen betreffend einzelne Vertriebskanäle für Krankenversicherungsprodukte der OKP. Wenngleich ein entsprechender Vertrieb stets auch mit einem werbenden Element einhergeht, so steht dieses im Rahmen vorliegender Vorabklärung dem Gegenstand der Vereinbarung folgend nicht im Vordergrund. Auch aus den Ausführungen santésuisse` lässt sich folgern, dass allgemein eine Beeinflussung des Vertriebs beabsichtigt war. Relevant ist in casu folglich nicht eine Charakterisierung und Untersuchung des werbenden Elementes, als vielmehr eine solche der Vertriebsstrukturen und der mit den Massnahmen erzielten Auswirkungen auf den Vertrieb von Krankenversicherungsprodukten im Allgemeinen und die Vertriebskanäle im Besonderen.

59. Weiter kann infolge fehlender entsprechender Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, dass kein ,,prisoner's dilemma" gegeben ist. Seitens der Befragten und insbesondere santésuisse wurde nicht vorgebracht, dass die bisherigen
Investitionen ineffizient gewesen seien und ein Zwang zu entsprechender Akquisition bestand, nur weil die übrigen Versicherer auch auf diese Art akquirieren. Es wird ebenso wenig behauptet, das Werbevolumen insgesamt überschreite die ,,volkswirtschaftlich effiziente" Schwelle. santésuisse äusserte sich im Gegenteil dahingehend, dass gerade telefonische Akquise ein bewährtes Element im Prozess der Kundenakquisition sei.

A.2.7 Auswirkungen der Vereinbarung/Befragungsergebnisse 60. Gemäss santésuisse sollte mittels den in der Vereinbarung vorgesehenen Massnahmen, wie eingangs erwähnt, sichergestellt werden, dass die Versicherten in der Grundversicherung die Gewähr haben, dass mit den von ihnen ­ im Rahmen der OKP ­ bezahlten Prämien

164

weder fragwürdige Akquisitionsmethoden mittels eines aggressiven Telefonmarketings, noch übermässige Provisionen für M&V finanziert werden. Es wurden infolge Überschlagsrechnung und im Sinne einer Schätzung Einsparungen von CHF 60 bis 100 Mio. für möglich ge63 halten. Gemäss dem Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle werden jährlich ,,Wettbewerbskosten" von CHF 200 bis 300 Mio. für die Anwerbung von neuen Versicherten ausgegeben, zuzüglich Querfinanzierungen 64 aus dem Bereich der Zusatzversicherungen.

61. Die seitens santésuisse` intendierten, infolge Abschluss der Branchenvereinbarung erhofften, Einsparungen betragen CHF 25 Mio. auf Stufe der Vergleichsdienstanbieter, CHF 15 Mio. infolge des Verbots von 65 Kaltakquise und CHF 20 Mio. auf Stufe M&V.

62. Aus den Antworten der befragten Unternehmen im Bereich M&V, Call Center und Vergleichsdienste ging hervor, dass sich die Krankenversicherer in Bezug auf die Limitierung der Provisionszahlungen durchwegs an 66 die Vereinbarung halten. Weiter, dass die Festlegung der Provision auf maximal CHF 50.­ pro Abschluss die vor Beschluss der Vereinbarung marktüblichen Honorare grösstenteils im mindesten halbiert, wenn nicht gar wei67 tergehend reduziert hat. Eine qualitativ hochstehende Beratung im Bereich der Grundversicherung könne zu diesem Betrag nicht mehr angeboten werden, eine solche Provision reiche für eine kostendeckende Beratung bei weitem nicht mehr aus.

59

U.a. KYLE BAGWELL, The economic analysis of advertising, in: Handbook of Industrial Organisation, Armstrong/Porter (eds.), 2005, Vol. 3, Chapter 28 (auf Englisch: the persuasive/combative view of advertising).

60 GERT KRAMMER, Demagogie und Populismus in Politischer Werbung ­ eine Untersuchung von Werbemitteln der FPÖ, Diplomarbeit Universität Wien, Juni 2009, 10 (http://othes.univie.ac.at/7187/1/2009-0713_9704898.pdf; 19.08.2013).

61 Vgl. dazu auch nachstehend, Rz 59.

62 YUXIN CHEN/YOGESH V. JOSHI/JAGMOHAN S. RAJU/Z. JOHN ZHANG, A Theory of Combative Advertising, Marketing Science, Vol. 28(1), 2009, 1­19. Übertragen auf telefonische Kaltakquise hiesse dies, dass die Versicherer ,,gezwungen" wären, trotz deren imageschädigender Wirkung telefonische Kaltakquise zu betreiben, wollen sie keine Marktanteile an die Konkurrenten verlieren.

63 santésuisse geht davon aus, dass bei einer vorsichtigen Schätzung in einem normalen, d.h. kommerziell durchschnittlichen Jahr, etwa CHF 60 Mio. Einsparungen zugunsten der OKP resultieren würden.

Das Einsparpotential sei stark davon abhängig, ob es sich um ein Jahr mit starker oder moderater Prämienerhöhung handele. Für eine Übersicht über die intendierten Einsparungen je Stufe vergleiche auch nachfolgend, Rz 61.

64 Die Betriebskosten im KVG-Bereich werden mit einer Verwaltungskostenentschädigung aus dem Zusatzversicherungsgeschäft zu rund einem Drittel entlastet. Der VVG-Bereich entschädigt den KVG-Bereich für verschiedenste Dienstleistungen, z.B. für Werbungs- und Marketingaktivitäten). Der Personalaufwand stellt die grösste Ausgabenposition bei den Betriebskosten der Krankenversicherungen dar (Bericht zur Obligatorischen Krankenversicherung [Fn 30], 47).

65 Approximative Angaben gemäss santésuisse. Vgl. auch vorne, Rz 60.

66 Courtagen seien von der Vereinbarung nicht betroffen (Fn 8).

67 Vgl. dazu vorne, Rz 39. Demgegenüber geht santésuisse davon aus, dass M&V nicht merklich weniger verdienen würden als bisher, da viel aus der Zusatzversicherung finanziert werde. Diese Annahme von santésuisse wird durch Aussagen einiger Krankenversicherer gestützt: es scheint, dass vermehrt Provisionen für KVG/VVG Kombi-Produkte geschaffen werden. Gegenteilig äusserte sich ein im Bereich M&V tätiges Unternehmen, welches ausführte, dass sich mit Beratung und Vermittlung im Bereich des VVG nicht viel verdienen lasse und die entsprechenden Provisionen nicht einfach erhöht werden könnten.

2014/1

63. Weniger konsequent würde die Vereinbarung im Bereich der Qualitätsstandards durchgesetzt. Betreffend die telefonische Kaltakquise sind die Ergebnisse noch undurchsichtig, da die kommunizierten nicht den inten68 dierten Massnahmen entsprechen und entsprechend deren Auswirkungen schwer festzumachen sind.

64. Weiter seien gemäss Aussagen von im Bereich M&V tätigen Unternehmen die folgenden Entwicklungen respektive deren Akzentuierung zu erwarten: 65. Kleinere M&V würden zunehmend vom Markt verschwinden, wobei das gleiche Schicksal mittel- und langfristig auch die grösseren Makler treffen könnte. Damit würde die Bedeutung eines eigenen Marketing-/Aussen69 dienstes für die Krankenversicherer zunehmen. Letzteres sei indes aus Kostengründen nur für die grösseren Versicherer eine Option. Diese könnten ein eigenes Call Center sowie unternehmenseigene (angestellte) Berater und Aussendienstmitarbeiter unterhalten. Für kleinere Versicherer seien dagegen insbesondere Vergleichsdienste ein tauglicher Kanal. Weiter würde ein eigener Aussendienst insbesondere für die Beratung des eigenen Versichertenbestandes und zur Bestandswahrung taugen. Daraus lässt sich folgern, dass die vereinbarten Massnahmen v.a. für die grossen, etablierten Versicherer vorteilhaft sind und diesen helfen, sich ihren Kundenstamm zu sichern und Versichertenfluktuationen entgegenzuwirken. Darüber hinaus bestehe weitherum bei den Versicherten nach wie vor die Tendenz und der Wunsch, Grund- und Zusatzversicherung beim gleichen Versicherer abzuschliessen (Minimierung des administ70 rativen Aufwands, ein Ansprechpartner ). In diesem Zusammenhang wird weiter vorgebracht, der Kunde könne erst durch eine umfassende Beratung im Grundversicherungsbereich, in welchem die grössten Einsparungen möglich sind, auf einen Versicherungsbedarf im Bereich der Zusatzversicherung sensibilisiert werden.

Eingesparte OKP-Prämien könnten sodann auch für Leistungsverbesserungen im VVG-Bereich und damit zur Optimierung genutzt werden.

66. Von Seiten der Call Center wurde angegeben, dass als Folge der Vereinbarung weniger bis keine reinen Grundversicherungsberatungstermine mehr vereinbart würden, obschon gemäss M&V das Einsparungspotential in diesem Bereich am markantesten sei. Das Auftragsvolumen (Zahl zu kontaktierender Personen) sowie der Umsatz seien 2011
auch zufolge der Verunsicherung im Markt stark zurückgegangen. Weiter wird vermutet, dass bei steigendem Druck auf die Call Center eine verstärkte Verlagerung ins Ausland einsetzen und damit Qualitätseinbussen einhergehen werden. Es wird zudem davon ausgegangen, dass mittels telefonischer Kontaktierung deutlich mehr Personen angesprochen und letztlich Versicherungsabschlüsse initiiert werden können als durch andere Formen der Werbung und des Direktmar71 ketings. Zahlen liegen dem Sekretariat bis anhin keine vor. Als Beispiel wird Printwerbung vorgebracht, welche praktisch keine messbaren Resultate erziele. Darüber hinaus sei Direktwerbung keine Alternative, da die Bevölkerung darauf bereits sensibilisiert sei und diese grossmehrheitlich ablehnen würde.

67. Die befragten Vergleichsdienste gaben an, dass die Provisionsregelung auch ihnen gegenüber umge-

165

setzt würde trotz ihres anders gearteten Geschäftsmo72 dells . Sie hatten 2011 diverse Vertragskündigungen zu gewärtigen und seien gezwungen gewesen, ihre Verträge und Konditionenmodelle anzupassen. Grosse Umsatzrückgänge wurden beklagt (santésuisse und insbesondere auch der Bundesrat proklamierten in diesem Bereich die grössten Einsparungspotentiale in der Höhe 73 von CHF 25 Mio. ). Die befragten Vergleichsdienste gaben an, dass es unter diesen Bedingungen schwieriger geworden sei, die ihnen angestammte Aufgabe (Schaffung von Transparenz, Zusammenführung von Angebot und Nachfrage und dadurch letztlich Stärkung des Wettbewerbs) zu erfüllen. Sie gehen von steigenden Suchkosten für den potentiellen Versicherungsnehmer, in der Folge von weniger Krankenversicherungswechseln und dadurch Vorteilen insbesondere für die grösseren Versicherer aus, für welche Vergleichsdienste als Informations- und Vertriebskanal geringere Bedeutung 74 hätten . Der Wettbewerbsdruck unter den Versicherern lasse nach. Eine in diesem Bereich tätige Firma geht davon aus, dass den grossen Versicherern u.a. auch deshalb an einer auf diese Weise erfolgenden Reduzierung der Anzahl Kassenwechsel gelegen sei, weil ihre OKP-Kunden gleichzeitig ,,deren Leads für VVGDienstleistungen" seien, welche mit Gewinn angeboten 75 werden dürfen.

68. Entsprechend ging aus den Befragungen hervor, dass zusammengefasst folgende Meccanos befürchtet werden: Infolge der Vereinbarung würden keine Einsparungen erzielt werden, sondern vielmehr die externen Kosten der Versicherer zulasten eines Ausbaus der eigenen Fixkosten beschränkt und damit tendenziell eher 76 mehr als weniger Kosten entstehen. Die Transparenz für den Versicherungsnehmer schwinde und die Information werde einseitiger und jeweils seitens der Versicherer erfolgen. Dadurch nehme der Druck auf den Versicherungsnehmer zu und seine freien Wahlmöglichkeiten zufolge geringerer Transparenz ab. Seine Suchkosten

68

Vgl. dazu nachstehend, Rz 103 ff.

Es wird davon ausgegangen, dass gesamthaft tendenziell eher mehr als weniger Kosten resultieren würden. Externe Kosten würden zulasten eines Ausbaus der eigenen Fixkosten beschränkt. Es werde keine Einsparungen geben.

70 Vgl. auch vorne, Rz 38.

71 Telefonmarketing sei die beste Möglichkeit, um zu einer grösseren Anzahl an Beratungsgesprächen zu kommen.

72 Vgl. vorne, Rz 41. Abschlussprovisionen seien unüblich, da seitens der Vergleichsdienste keinerlei Einfluss auf den Entscheid des potentiellen Versicherungsnehmers genommen wird.

73 Unklar ist, was mit ,,Einsparung" dieser Beträge gemeint ist: kommt es zu einer effektiven Verringerung der Verwaltungskosten und damit Einsparungen oder lediglich zu buchungstechnischen Verschiebungen?

74 Gerade kleinere Versicherer könnten sich eine Zusammenarbeit mit M&V nicht leisten und würden stärker mit Vergleichsdiensten arbeiten.

75 Dieses Unternehmen gibt an, ohne Neukunden in der Grundversicherung gebe es in der Regel auch keine Neukunden im Bereich der Zusatzversicherung.

76 Unklar, ob dies im Sinne eines Anstiegs der Verwaltungskosten allgemein oder relativ im Sinne von weniger effizientem Einsatz der Mittel (weniger Akquisitionstätigkeit bei gleich hohen Kosten) gemeint ist.

69

2014/1

steigen. Zudem würden davon insbesondere die grösseren Versicherer, die sich andere Akquisitionskanäle leisten könnten, profitieren. Diese würden dann die Kommunikation beherrschen. Für kleinere, günstigere Versicherer seien Vergleichsdienste ein wichtiger Kanal. Ohne Kassenwechsel sinken die Anreize, Produkte und Dienstleistungsqualität zu verbessern.

69. Die 2012 zwecks Verifizierung dieser Thesen durchgeführten Erhebungen seitens der Krankenversicherer haben folgendes Bild ergeben: Die Krankenversicherer bewerten die Vereinbarung und das mit dieser verfolgte Ziel positiv, die in den Augen der Öffentlichkeit als Ärgernis empfundenen Anrufe und aggressiven Verkaufsmethoden einzudämmen und ein entsprechendes Signal zu senden. Die Branche verspricht sich von dieser Massnahme ein positiveres Image. Darüber hinaus gehen die Einschätzungen betreffend die einzelnen konkreten Massnahmen seitens der drei Gruppen aber auseinander.

70. Kritische Stimmen kommen insbesondere von der GREST. Diese geben an, sich an die Vereinbarung zu halten, wobei aktuell kaum Anpassungsbedarf für sie daraus resultiere. Die GREST scheinen aktuell mehrheitlich eine Strategie der Kundenpflege und nicht eines Ausbaus des Kundenstamms zu betreiben und folglich entsprechende Dienstleistungen kaum nachzufragen.

Den grösseren Versicherungen werfen sie vor, sich nicht an die Vereinbarung zu halten, indem sie die entsprechenden Aktivitäten (insbesondere Kaltakquise im Sinne von Anrufen zwecks Vereinbarung von Beratungsterminen) in die Zusatzversicherung verlagern. Daraus kann gefolgert werden, dass die GREST einerseits bereits jetzt gewisse Veränderungen im Markt beobachten können, andererseits Nachteile zum Zeitpunkt werden gewärtigen müssen, in dem sie allenfalls aktiv Kundenakquisition betreiben wollen. Dies da sie über weniger finanzielle Mittel verfügen und in der Regel ausschliess77 lich im Bereich der Grundversicherung tätig sind.

71. Die G5 und G8 geben zwar ihrerseits in Bezug auf telefonische Kaltakquise an, sich an die Vereinbarung zu halten. Ihre Angaben bestätigen indes indirekt die Annahme der GREST. Aus diesen geht hervor, dass bei den Ausgaben der G5 und G8 eine Senkung der externen Ausgaben bei gleichzeitig leichter Erhöhung der 78 internen Ausgaben stattgefunden hat. Weiter geben Versicherer der G5 und G8 an,
ihre Aktivitäten (teilweise in Folge der Vereinbarung) im Bereich der Zusatzversi79 cherung verstärkt zu haben.

72. Betreffend M&V haben die Erhebungen ergeben, dass bereits vor Abschluss der Vereinbarung insbesondere Unternehmen der G5 und G8 mit M&V zusammen arbeiteten. Die entsprechenden Unternehmen gaben an, ihre Geschäftsbeziehungen infolge Vereinbarung und entsprechend dieser angepasst zu haben und M&V sowie Vergleichsdienstanbietern aktuell lediglich noch maximal 50.­ CHF pro akquiriertem Kunden zu entlöhnen.

Dies deckt sich mit den Aussagen von Comparis und bonus.ch, welche ihrerseits angaben, dass sie ihre an sich erfolgsunabhängigen Geschäftsmodelle hätten anpassen müssen. In diesem Zusammenhang merkten zwei Krankenversicherer ergänzend an, dass es heute infolge Kürzung und mit einer Provision in der genannten

166

Höhe schwierig sei, einen M&V für den OKP-Bereich zu 80 verpflichten , und dass ein entsprechender Betrag de81 ren Dienstleistung nicht ausreichend entschädige.

73. Aus dem Gesagten folgt, dass die Vereinbarung im Bereich der OKP grundsätzlich angewandt und umgesetzt wird. Von den mit der Vereinbarung beschlossenen Massnahmen scheinen darüber hinaus, abgesehen von den Imageaspekten, vor allem die G5 und G8 zu profitieren. Nicht realisieren lassen sich indes die mit der Ver82 einbarung angeblich möglichen Einsparungen (zwischen 2011 und 2012 betrugen die Nettoeinsparungen 83 demgegenüber lediglich CHF 20.5 Mio. ). Einerseits wurden verschiedenste und klar überhöhte Schätzungen betreffend die angeblich möglichen Einsparungen in Bezug auf Werbung und Akquisition im Bereich der OKP gehandelt, andererseits ein Teil der ,,eingesparten" Ausgaben für bisher externe Massnahmen durch solche für 84 interne kompensiert.

B

Erwägungen

B.1

Geltungsbereich

74. Das Kartellgesetz gilt für Unternehmen des privaten und öffentlichen Rechts, die Kartell- oder andere Wettbewerbsabreden treffen, Marktmacht ausüben oder sich an Unternehmenszusammenschlüssen beteiligen (Art. 2 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 2 Campo d'applicazione - 1 La presente legge si applica alle imprese di diritto privato e di diritto pubblico che fanno parte di un cartello o di altri accordi in materia di concorrenza, dominano il mercato o partecipano a concentrazioni di imprese.
1    La presente legge si applica alle imprese di diritto privato e di diritto pubblico che fanno parte di un cartello o di altri accordi in materia di concorrenza, dominano il mercato o partecipano a concentrazioni di imprese.
1bis    Sono considerati imprese i richiedenti o offerenti di beni e servizi nel processo economico, indipendentemente dal loro statuto giuridico o dalla loro forma organizzativa.6
2    Essa è applicabile a fattispecie che esplicano i loro effetti in Svizzera, anche se si sono verificate all'estero.
KG).

75. Als Unternehmen gelten sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Orbis ganisationsform (Art. 2 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 2 Campo d'applicazione - 1 La presente legge si applica alle imprese di diritto privato e di diritto pubblico che fanno parte di un cartello o di altri accordi in materia di concorrenza, dominano il mercato o partecipano a concentrazioni di imprese.
1    La presente legge si applica alle imprese di diritto privato e di diritto pubblico che fanno parte di un cartello o di altri accordi in materia di concorrenza, dominano il mercato o partecipano a concentrazioni di imprese.
1bis    Sono considerati imprese i richiedenti o offerenti di beni e servizi nel processo economico, indipendentemente dal loro statuto giuridico o dalla loro forma organizzativa.6
2    Essa è applicabile a fattispecie che esplicano i loro effetti in Svizzera, anche se si sono verificate all'estero.
KG). Sowohl die Krankenversicherer als auch Makler, Vermittler, Call Center und Vergleichsdienste sind als solche Unternehmen zu qualifizieren.

76. santésuisse ihrerseits ist ein Verein im Sinn von Art.

85
SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907
CC Art. 85 - L'autorità federale o cantonale competente può, su proposta dell'autorità di vigilanza e sentito l'organo superiore della fondazione, modificare l'organizzazione della fondazione quando ciò sia urgentemente richiesto per la conservazione del patrimonio o per il mantenimento del fine.
60 ff. ZGB. Als Branchenverband der schweizerischen Krankenversicherer im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) vertritt sie die ge86 meinsamen Interessen ihrer Mitglieder sowie die der Branche gegenüber den schweizerischen Behörden und, über die Geschäftsstellen, gegenüber den kantonalen Behörden.

77

Vgl. zur häufigeren parallelen Tätigkeit im Zusatzversicherungsbereich bspw. Rz 22 und 148.

78 Drei der G5 und fünf der G8 geben an, die Ausgaben im Anschluss an den Abschluss der Vereinbarung auf den VVG-Bereich verlagert zu haben. Von den restlichen Versicherern dieser Gruppen liegen diesbezüglich keine oder ungenügende Angaben vor.

79 Dahingehend, indes teilweise einen Zusammenhang mit der Vereinbarung bestreitend, die Aussagen verschiedener Krankenversicherer.

80 [...].

81 So explizit [...], welche angibt, eine Beschränkung der Vergütungen für Akquisitionen zwar grundsätzlich zu begrüssen, dass es aber nicht sein sollte, dass die Personen für die Arbeit nicht mehr ausreichend entschädigt würden.

82 Vgl. zu diesen vorne, Rz 61.

83 Vgl. vorne, Tabelle 2.

84 Vgl. vorne, Tabelle 2.

85 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907, ZGB; SR 210. Vgl. auch vorne, Rz 1.

86 Vgl. Statuten santésuisse, Art. 4 Abs. 1.

2014/1

77. Ob und unter welchen Voraussetzungen santésuisse als Verband ebenfalls als Unternehmen im Sinne des Kartellgesetzes betrachtet werden könnte, kann vorliegend offen gelassen werden, da die einzelnen Mitglieder zweifelsohne als solche zu qualifizieren sind.

B.2

Vorbehaltene Vorschriften

78. Dem Kartellgesetz sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali - 1 Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
1    Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a  quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b  quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2    La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3    Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.
KG). Ebenfalls nicht unter das Gesetz fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzgebung über das geistige Eigentum ergeben (Art. 3 Abs. 2
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali - 1 Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
1    Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a  quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b  quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2    La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3    Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.
KG).

79. Trotz der im Grundversicherungsbereich höheren Regulierungsdichte gibt es in den hier zu beurteilenden Märkten keine Vorschriften, die Wettbewerb nicht zulassen. Die Bestimmungen betreffend Versicherungsver87 88 mittlung sind im Bereich der OKP nicht anwendbar.

Gemäss Art. 3 Bst. u
SR 241 Legge federale del 19 dicembre 1986 contro la concorrenza sleale (LCSl)
LCSl Art. 3 Metodi sleali di pubblicità e di vendita e altri comportamenti illeciti - 1 Agisce in modo sleale, segnatamente, chiunque:
des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG; 89 SR 241) dürfen Personen mit Sterneintrag im Telefonbuch nicht zwecks Werbung kontaktiert werden. Letzteres gilt zwar auch in Zusammenhang mit der Kundenakquisition im Grundversicherungsbereich, begründet aber keinen Vorbehalt betreffend Anwendung der kartellgesetzlichen Bestimmungen. Eine gesetzliche Grundlage für Vorgaben i.S. Verwendung der Verwaltungsausgaben betreffend Provisionsausgaben besteht bislang nicht. Der Vorbehalt von Art. 3 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali - 1 Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
1    Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a  quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b  quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2    La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3    Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.
und 2
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali - 1 Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
1    Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a  quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b  quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2    La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3    Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.
KG wird von 90 santésuisse denn auch nicht geltend gemacht.

80. Aus dem Verwaltungsratsprotokoll von santésuisse vom 12. Januar 2011 geht vielmehr hervor, dass sich die Krankenversicherer bewusst waren, dass mit der Vereinbarung eine im Wettbewerb zu regelnde Frage tan91 giert wird. Davon zeugt gerade auch, dass santésuisse eine Meldung gemäss Art. 49a Abs. 3 Bst. a
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 49a Sanzione in caso di limitazioni illecite della concorrenza - 1 All'impresa che partecipa a un accordo illecito secondo l'articolo 5 capoversi 3 e 4 o domina il mercato e attua una pratica illecita secondo l'articolo 7 è addossato un importo sino al 10 per cento della cifra d'affari realizzata in Svizzera negli ultimi tre esercizi.46 L'articolo 9 capoverso 3 è applicabile per analogia. L'importo è calcolato in funzione della durata e della gravità delle pratiche illecite. Nella determinazione dell'importo è tenuto adeguatamente conto del presunto guadagno che l'impresa ha conseguito con le pratiche illecite.
1    All'impresa che partecipa a un accordo illecito secondo l'articolo 5 capoversi 3 e 4 o domina il mercato e attua una pratica illecita secondo l'articolo 7 è addossato un importo sino al 10 per cento della cifra d'affari realizzata in Svizzera negli ultimi tre esercizi.46 L'articolo 9 capoverso 3 è applicabile per analogia. L'importo è calcolato in funzione della durata e della gravità delle pratiche illecite. Nella determinazione dell'importo è tenuto adeguatamente conto del presunto guadagno che l'impresa ha conseguito con le pratiche illecite.
2    Se l'impresa collabora a rilevare e a eliminare la limitazione della concorrenza, si può rinunciare in tutto o in parte alla sanzione.
3    Non vi è sanzione se:
a  l'impresa annuncia la limitazione della concorrenza prima che questa esplichi i suoi effetti; se nei cinque mesi dall'annuncio le viene comunicata l'apertura di una procedura secondo gli articoli 26-30, la sanzione non decade qualora l'impresa mantenga la limitazione;
b  la limitazione della concorrenza ha cessato di esplicare i suoi effetti da oltre cinque anni prima dell'apertura dell'inchiesta;
c  il Consiglio federale ha autorizzato una limitazione della concorrenza in virtù dell'articolo 8.
KG einreichte. Darüber hinaus stehen folgende Umstände einem allfälligen Vertrauen in die Unbedenklichkeit und Zulässigkeit vorliegender Vereinbarung diametral entgegen: santésuisse wurde nicht nur während des Widerspruchsverfahrens und insbesondere zu dessen Abschluss über die Bedenken des Sekretariates sowie, damit zusammenhängend, die geplante Eröffnung einer Vorabklärung informiert. santésuisse wurde auch vorgängig zur Eröffnung noch einige Zeit eingeräumt zwecks Information ihrer Mitglieder und Entscheid betreffend weiteres Vorgehen. Dies mit dem Ergebnis, dass santésuisse explizit erklärte, an der Vereinbarung und der
geplanten Umsetzung festzuhalten und die Ergebnisse der Vorabklärung abwarten zu wollen. Entsprechend besteht aus Sicht des Sekretariates auch von vornherein keine Möglichkeit, Vertrauensschutz in Zusammenhang mit den im Folgenden kurz darzustellenden Regulierungsbestrebungen des EDI geltend zu machen.

81. Seit 2008 bestehen insbesondere seitens des EDI starke Bestrebungen, auf den Erlass von Bestimmungen hinzuwirken, welche es erlauben würden, Massnahmen betreffend Ausgaben für Versicherungsmäkelei und Te-

167 92

lefonwerbung zu ergreifen. Nachdem zunächst der mittlerweile abgelehnte KVG-Revisionsentwurf betreffend ,,Massnahmen zur Eindämmung der Kostenentwicklung" vom 29. Mai 2009 ein Verbot der Versicherungsvermittlung und Telefonwerbung im Bereich der OKP vorsah, wurde mit einer entsprechenden Änderung der Verordnung über die Krankenversicherung (KVV; SR 832.102) geliebäugelt, von welcher der Bundesrat aber sodann ebenfalls absah.

82. Sodann versuchte das EDI mit Erfolg, die Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in den Entwurf des Gesetzes betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (KVAG) und damit eine gesetzliche Grundlage für Interventionen und eine staatliche Kontrolle der Ausgaben für Versicherungsmäkelei und Telefonwerbung zu erwirken. Dabei schienen weniger Fakten als politische Attraktivität des Themas und Mutmassungen betreffend die Auswirkungen im Vordergrund zu stehen. Konzeptionell stimmig ist dieses Anliegen 93 nicht. Eine entsprechende Massnahme wäre mit dem im Bereich der sozialen Krankenversicherung vom Gesetzgeber gewollten ­ wenn auch regulierten ­ marktwirtschaftlichen Wettbewerb nicht konform.

83. Der Bundesrat hat am 15. Februar 2012 den Entwurf für das neue KVAG (Entwurf KVAG) verabschiedet und dem Parlament unterbreitet. Art. 18 Abs. 2 des Gesetzesentwurfes sieht vor, dass der Bundesrat die Entschädigung der Vermittlertätigkeit und die Kosten für 94 Werbung regeln kann.

84. Der Ständerat hat während der Frühjahrsession 2013 über den Entwurf KVAG debattiert und im Rahmen der ständerätlichen Diskussionen hat Herr BR Berset den Parlamentariern erläutert, dass die Verabschiedung

87

Vgl. Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (VAG; SR 961.01) sowie Verordnung vom 9. November 2005 über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen (VAG; SR 961.011). Per 1. April 2011 waren 12`953 Versicherungsvermittler (42 % ungebundene und 58 % gebundene Vermittler gemäss Art. 183
SR 961.011 Ordinanza del 9 novembre 2005 sulla sorveglianza delle imprese di assicurazione private (Ordinanza sulla sorveglianza, OS) - Ordinanza sulla sorveglianza
OS Art. 183 Obbligo di registrazione - (art. 42 cpv. 1 LSA)
Versicherungsaufsichtsverordnung [AVO]) in dem Register der FINMA aufgeschaltet.

88 Gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. b
SR 961.01 Legge federale del 17 dicembre 2004 sulla sorveglianza delle imprese di assicurazione (Legge sulla sorveglianza degli assicuratori, LSA) - Legge sulla sorveglianza degli assicuratori
LSA Art. 2 Campo d'applicazione - 1 Sottostanno alla sorveglianza secondo la presente legge:
a  le imprese di assicurazione con sede all'estero che praticano in Svizzera soltanto la riassicurazione;
b  le imprese di assicurazione sottostanti a una sorveglianza speciale in virtù del diritto federale, entro i limiti di tale sorveglianza; sono considerati tali in particolare gli istituti di previdenza iscritti nel registro della previdenza professionale;
bbis  le imprese statali o garantite dallo Stato di assicurazione contro i rischi delle esportazioni estere;
c  gli intermediari assicurativi che hanno un rapporto di dipendenza con uno stipulante, per quanto curino unicamente gli interessi di quest'ultimo e delle società da questo dominate;
d  le società cooperative di assicurazione esistenti il 1° gennaio 1993:
d1  che hanno sede in Svizzera,
d2  che sono strettamente legate a un'associazione o federazione il cui scopo principale non è l'attività assicurativa,
d3  che dal 1° gennaio 1993 non hanno mai registrato un volume annuo lordo dei premi superiore a 3 milioni di franchi,
d4  la cui attività esercitata dal 1° gennaio 1993 è limitata al territorio svizzero,
d5  che assicurano soltanto membri dell'associazione o della federazione a cui sono strettamente legate, e
d6  i cui assicurati sono i membri della società cooperativa di assicurazione con diritto di voto e, in virtù della loro qualità di membro, possono stabilire i premi e le prestazioni assicurativi;
e  le associazioni, le federazioni, le società cooperative e le fondazioni che stipulano con i propri membri, soci e destinatari contratti su operazioni aventi carattere di garanzia, in particolare attraverso fideiussioni o garanzie, se:
e1  la loro attività è limitata al territorio svizzero, e
e2  l'utile realizzato è attribuito ai relativi partner contrattuali;
f  gli intermediari assicurativi, nella misura in cui offrono assicurazioni di esigua importanza e quali complemento di un prodotto o di un servizio.
4    Il Consiglio federale disciplina:
VAG sind Versicherungsunternehmen, welche einer besonderen Aufsicht unterstellt sind, von der Aufsicht nach diesem Gesetz ausgenommen. Dies ist bei Grundversicherern der Fall. Vgl. auch Botschaft zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag, BBl 2003 3809.

89 In Kraft seit 1. April 2012.

90 Vgl. Meldung santésuisse. Hingegen haben sich santésuisse und einzelne Versicherer indirekt in Zusammenhang mit den in den folgenden Randziffern dargestellten politischen Bestrebungen dahingehend geäussert.

91 Das Votum eines Verwaltungsratsmitglieds wurde protokolliert, wonach man ,,Versicherer, welche sich einer solchen Lösung [keine Finanzierung von Telefonwerbung mehr aus der OKP] nicht unterziehen, nicht sanktionieren kann, weil sich die Fragestellung innerhalb der Rahmenbedingungen des Wettbewerbs bewegt" (vgl. VR-Protokoll 12.1.2011 [Fn 8], B, Diskussion).

92 Vgl. auch vorne, Rz 48.

93 So schon Stellungnahme des Sekretariates im Rahmen der Ämterkonsultationen i.S. Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (Krankenversicherungs-Aufsichtsgesetz; KVAG); siehe auch RPW 2012/1, 7 3.2.2 a.E., Jahresbericht 2011 der Wettbewerbskommission.

94 BBl 2012 1941.

2014/1

von Art. 18 Abs. 2
SR 832.12 Legge federale del 26 settembre 2014 concernente la vigilanza sull'assicurazione sociale contro le malattie (Legge sulla vigilanza sull'assicurazione malattie, LVAMal) - Legge sulla vigilanza sull'assicurazione malattie
LVAMal Art. 18 Modalità della restituzione - La restituzione avviene sotto forma di rimborso concesso dall'assicuratore alle persone assicurate presso di lui il 31 dicembre dell'anno per il quale i premi sono rimborsati. Il rimborso deve avvenire nell'anno civile in cui è stata presentata la domanda.
Entwurf KVAG bedeutsam sei, da für den Fall, dass die WEKO die Vereinbarung als kartellwidrig betrachte, eine gesetzliche Grundlage für allfällige 95 Massnahmen fehle. Der Artikel wurde schlussendlich mit Stichentscheid des Präsidenten angenommen.

85. Am 5. Dezember 2013 hat der Nationalrat Eintreten und Rückweisung zwecks Integration der aufsichtsrechtlichen Bestimmungen in das KVG beschlossen. Die Vorlage geht zurück an den Ständerat und sodann allenfalls in die Differenzbereinigung. Sollte Art. 18 Abs. 2
SR 832.12 Legge federale del 26 settembre 2014 concernente la vigilanza sull'assicurazione sociale contro le malattie (Legge sulla vigilanza sull'assicurazione malattie, LVAMal) - Legge sulla vigilanza sull'assicurazione malattie
LVAMal Art. 18 Modalità della restituzione - La restituzione avviene sotto forma di rimborso concesso dall'assicuratore alle persone assicurate presso di lui il 31 dicembre dell'anno per il quale i premi sono rimborsati. Il rimborso deve avvenire nell'anno civile in cui è stata presentata la domanda.
Entwurf KVAG sodann in letzter Konsequenz angenommen werden, käme dem Bundesrat (unter bestimmten Umständen) Verordnungskompetenz in diesem Bereich zu.

86. Es ist indes anzumerken, dass selbst wenn eine entsprechende Bestimmung mittlerweile erlassen worden wäre, diese nicht automatisch einen Vorbehalt im Sinne von Art. 3 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali - 1 Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
1    Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a  quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b  quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2    La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3    Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.
KG begründen würde. Zu prüfen wäre, inwiefern der Gesetzgeber effektiv einen Wettbewerbsausschluss beabsichtigte.

87. Abschliessend bleibt zu erwähnen, dass auch Art. 8
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 8 Autorizzazione eccezionale per motivi preponderanti di interesse pubblico - Gli accordi in materia di concorrenza e le pratiche delle imprese che dominano il mercato, dichiarati illeciti dall'autorità competente, possono essere autorizzati dal Consiglio federale su richiesta degli interessati, se sono eccezionalmente necessari alla realizzazione di interessi pubblici preponderanti.
KG vorliegend kein taugliches Instrument ist. Eine Berufung auf die entsprechende Bestimmung seitens santésuisse oder der Krankenversicherer in Zusammenhang mit den bisherigen Bestrebungen des Bundes scheidet bereits gestützt auf den Wortlaut besagter Bestimmung aus. Eine ausnahmsweise Zulassung gemäss Art. 8
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 8 Autorizzazione eccezionale per motivi preponderanti di interesse pubblico - Gli accordi in materia di concorrenza e le pratiche delle imprese che dominano il mercato, dichiarati illeciti dall'autorità competente, possono essere autorizzati dal Consiglio federale su richiesta degli interessati, se sono eccezionalmente necessari alla realizzazione di interessi pubblici preponderanti.
KG kommt erst in Betracht, wenn eine Wettbewerbsbeschränkung in einem Verwaltungsverfahren oder in einem Zivilprozess für unzulässig erklärt wurde.

Das Vorliegen eines Vorentscheides stellt die formelle Voraussetzung für das Stellen eines entsprechenden Antrages an den Bundesrat dar. Im Verwaltungsverfahren muss der Entscheid durch die WEKO und damit nach Durchführung einer Untersuchung gemäss Art. 27
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 27 Apertura di un'inchiesta - 1 Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR.
1    Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR.
2    La Commissione decide quali delle inchieste aperte devono essere trattate prioritariamente.
KG getroffen werden. Weder Widerspruchsverfahren noch Schlussberichte einer Vorabklärung genügen in 96 diesem Zusammenhang.

B.3

Unzulässige Preis/Menge

Wettbewerbsabrede

betreffend

88. Es stellt sich zunächst die Frage, ob Anhaltspunkte für unzulässige Wettbewerbsabreden im Sinne von Art.

5 Abs. 3
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
und/oder 1 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 4 Definizioni - 1 Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
1    Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
2    Per imprese che dominano il mercato si intendono una o più imprese che per il tramite dell'offerta o della domanda sono in grado di comportarsi in modo ampiamente indipendente sul mercato rispetto agli altri partecipanti (concorrenti, fornitori o compratori).9
2bis    Per impresa che ha una posizione dominante relativa si intende un'impresa da cui, per la domanda o l'offerta di un bene o un servizio, altre imprese dipendono a tal punto da non avere possibilità sufficienti e ragionevolmente esigibili di rivolgersi a imprese terze.10
3    Per concentrazioni di imprese si intendono:
a  la fusione di due o più imprese fino allora indipendenti le une dalle altre;
b  ogni operazione mediante la quale una o più imprese assumono, in particolare con l'acquisto di una partecipazione al capitale o con la conclusione di un contratto, il controllo diretto o indiretto di una o più imprese fino allora indipendenti o di una parte di esse.
KG zwischen den Krankenversicherern bestehen. Gemäss Art. 5 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG sind Abreden, die Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen erheblich beeinträchtigen und sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen, sowie Abreden, die zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen, unzulässig.

89. Dies gilt grundsätzlich unabhängig von einer allfälligen Charakterisierung der Vereinbarung als Einkaufsvereinbarung, mit welcher die fraglichen Massnahmen vorliegend gewisse Ähnlichkeiten aufweisen. Ziel gemeinsamer Einkaufsvereinbarungen und -regelungen ist es in der Regel, Nachfragemacht zu schaffen, die zu niedrigeren Preisen oder qualitativ besseren Produkten oder Dienstleistungen für die Verbraucher führen kann.

Nachfragemacht kann jedoch unter bestimmten Umständen auch Anlass zu wettbewerbsrechtlichen Beden97 ken geben. Dem Willen des Gesetzgebers entsprechend werden daher auch Nachfragekartelle wie bei-

168

spielsweise Einkaufsvereinbarungen gemäss herrschender Lehre und bisherigen Feststellungen der WEKO grundsätzlich von den eingangs genannten Bestim98 mungen erfasst. Ob und unter welchen Voraussetzungen sodann Effizienzvorteile zu erwarten sind, ist erst in Zusammenhang mit möglichen Rechtfertigungsgründen von Relevanz und zu prüfen.

B.3.1 Wettbewerbsabrede 90. Als Wettbewerbsabreden gelten rechtlich erzwingbare oder nicht erzwingbare Vereinbarungen sowie aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen gleicher oder verschiedener Marktstufen, die eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecken oder bewirken (Art. 4 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 4 Definizioni - 1 Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
1    Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
2    Per imprese che dominano il mercato si intendono una o più imprese che per il tramite dell'offerta o della domanda sono in grado di comportarsi in modo ampiamente indipendente sul mercato rispetto agli altri partecipanti (concorrenti, fornitori o compratori).9
2bis    Per impresa che ha una posizione dominante relativa si intende un'impresa da cui, per la domanda o l'offerta di un bene o un servizio, altre imprese dipendono a tal punto da non avere possibilità sufficienti e ragionevolmente esigibili di rivolgersi a imprese terze.10
3    Per concentrazioni di imprese si intendono:
a  la fusione di due o più imprese fino allora indipendenti le une dalle altre;
b  ogni operazione mediante la quale una o più imprese assumono, in particolare con l'acquisto di una partecipazione al capitale o con la conclusione di un contratto, il controllo diretto o indiretto di una o più imprese fino allora indipendenti o di una parte di esse.
KG).

91. Eine Wettbewerbsabrede definiert sich daher durch zwei Tatbestandselemente: a) ein bewusstes und gewolltes Zusammenwirken der an der Abrede beteiligten Unternehmen und b) die Abrede bezweckt oder bewirkt eine Wettbewerbsbeschränkung.

a)

Bewusstes und gewolltes Zusammenwirken

92. Die in Art. 4 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 4 Definizioni - 1 Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
1    Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
2    Per imprese che dominano il mercato si intendono una o più imprese che per il tramite dell'offerta o della domanda sono in grado di comportarsi in modo ampiamente indipendente sul mercato rispetto agli altri partecipanti (concorrenti, fornitori o compratori).9
2bis    Per impresa che ha una posizione dominante relativa si intende un'impresa da cui, per la domanda o l'offerta di un bene o un servizio, altre imprese dipendono a tal punto da non avere possibilità sufficienti e ragionevolmente esigibili di rivolgersi a imprese terze.10
3    Per concentrazioni di imprese si intendono:
a  la fusione di due o più imprese fino allora indipendenti le une dalle altre;
b  ogni operazione mediante la quale una o più imprese assumono, in particolare con l'acquisto di una partecipazione al capitale o con la conclusione di un contratto, il controllo diretto o indiretto di una o più imprese fino allora indipendenti o di una parte di esse.
KG aufgeführten Formen von Wettbewerbsabreden zeichnen sich alle dadurch aus, dass wirtschaftlich voneinander unabhängige Unterneh99 men kooperieren. Am einfachsten gelingt der Nachweis eines ,,bewussten und gewollten Zusammenwirkens", wenn die Wettbewerbsabrede in der Form einer 100 ausdrücklichen Vereinbarung vorliegt.

93. Die Krankenversicherer sind Unternehmen gleicher Marktstufe und als solche Konkurrenten hinsichtlich Krankenversicherungsprodukten und damit der Akquisition von neuen Versicherten und der möglichst effizienten Erbringung der ihnen obliegenden Versicherungsdienstleistungen. Sie müssen ihre Kosten im Griff haben, um eine möglichst attraktive Prämie erzielen zu können, und die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel möglichst effizient nutzen, wozu auch die Wahl der effizientesten Akquisitionskanäle gehört. Vorliegend haben sich die Krankenversicherer in Form einer schriftlichen Vereinbarung einerseits bewusst verpflichtet, inskünftig auf die telefonische Kaltakquise von Versicherten zu verzichten, und sich andererseits auf eine maximale Berater- und Vermittlerprovision untereinander verständigt. Ein bewusstes und gewolltes Zusammenwirken liegt damit zweifelsfrei vor.

95

Amtliches Bulletin der Bundesversammlung (AB) 2013 S (Frühjahrsession) 210.

96 Vgl. BEAT ZIRLICK/CHRISTOPH TAGMANN, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz, Amstutz/Reinert (Hrsg.), 2010, Art. 31 N 9 f. Weiter Beratung vom 13. April 2012 zuhanden des Eidgenössischen Finanzdepartements, E. 2., nicht veröffentlicht.

97 Vgl. dazu z.B. RPW 2008/4, 564 ff. Rz 121 ff., Tarifverträge Zusatzversicherung Kanton Luzern, oder auch Leitlinien zur Anwendbarkeit von Artikel 101 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf Vereinbarungen über horizontale Zusammenarbeit, ABl. C 11 vom 14.1.2011 S. 1 ff., Rz 194 (nachfolgend: EU-HorizontalLeitlinien).

98 RPW 2008/4, 554 Rz 75, Tarifverträge Zusatzversicherung Kanton Luzern, mit den entsprechenden Verweisen auf die Lehre sowie Rz 76 für die vergleichbare Rechtslage in der EU.

99 THOMAS NYDEGGER/W ERNER NADIG, in: BSK KG (Fn 96), Art. 4 Abs. 1 N 81.

100 BSK KG-NYDEGGER/NADIG (Fn 99), Art. 4 Abs. 1 N 82.

2014/1

b)

Bezwecken oder bewirken einer Wettbewerbsbeschränkung

94. Gerade das Bestreben der Krankenversicherer, bei den Berater- und Vermittlerprovisionen einen aus ihrer Sicht angemessenen maximalen Preis festzulegen und auf das Telefonmarketing zu verzichten, zeigt, dass die Verhaltensweise mindestens eine Preis- und Mengenbeeinflussung durch die Krankenversicherer bezweckt.

Die beschriebenen Massnahmen ermöglichen es den Krankenversicherern allem Anschein nach auch faktisch, ihr Verhalten abzustimmen und dementsprechend den wirksamen Wettbewerb zu beschränken. Damit liegen vorderhand in casu überwiegende Anhaltspunkte dafür vor, dass mittels der Vereinbarung der Wettbewerb und die aus diesem fliessenden Funktionen beeinträchtigt werden (sollen).

95. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Vereinbarung demnach, wie erwähnt unabhängig von ihrem allfälligen Charakter als Einkaufsvereinbarung, als Abrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 4 Definizioni - 1 Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
1    Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
2    Per imprese che dominano il mercato si intendono una o più imprese che per il tramite dell'offerta o della domanda sono in grado di comportarsi in modo ampiamente indipendente sul mercato rispetto agli altri partecipanti (concorrenti, fornitori o compratori).9
2bis    Per impresa che ha una posizione dominante relativa si intende un'impresa da cui, per la domanda o l'offerta di un bene o un servizio, altre imprese dipendono a tal punto da non avere possibilità sufficienti e ragionevolmente esigibili di rivolgersi a imprese terze.10
3    Per concentrazioni di imprese si intendono:
a  la fusione di due o più imprese fino allora indipendenti le une dalle altre;
b  ogni operazione mediante la quale una o più imprese assumono, in particolare con l'acquisto di una partecipazione al capitale o con la conclusione di un contratto, il controllo diretto o indiretto di una o più imprese fino allora indipendenti o di una parte di esse.
KG zu qualifizieren ist.

B.3.2 Keine Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs 96. Gemäss Art. 5 Abs. 3
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG wird die Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs bei Abreden vermutet, welche die direkte oder indirekte Festsetzung von Preisen (Bst.

a), die Einschränkung von Produktions-, Bezugs- oder Liefermengen (Bst. b) oder die Aufteilung von Märkten nach Gebieten oder Geschäftspartnern (Bst. c) zum Gegenstand haben, sofern sie zwischen Unternehmen getroffen werden, die tatsächlich oder der Möglichkeit nach miteinander im Wettbewerb stehen.

97. Vorliegend sind damit grundsätzlich zwei Aspekte der Vereinbarung zu unterscheiden, welche wie folgt verschiedenen Tatbeständen zugeordnet werden können: a.

Preisfestsetzung gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG

98. Der Vermutungstatbestand bezieht sich auf jede Art des Festsetzens von Preisele-menten und komponenten und erfasst ferner direkte ebenso wie indirekte Preisfixierungen.

99. Die von allen Krankenversicherern unterschriebene Vereinbarung sieht u.a. die Limitierung der Aufwandentschädigung beim Versicherungsabschluss zur Obligatorischen Krankenpflegeversicherung, d.h. der Provisionen für Makler und Vermittler aus der Grundversicherung, 101 vor. Analog gilt diese Regelung für Offerten der Internetvergleichsdienste und portale. Als Höchstbetrag werden CHF 50.­ pro Versicherungsabschluss zur OKP 102 festgelegt. Dieser muss die Summe an Entschädigun103 gen aller Art nach KVG abdecken.

100. Die Vereinbarung setzt damit direkt einen (Maximal-) Preis von CHF 50.­ pro Versicherungsabschluss OKP fest, welcher (deutlich) unter den bisherigen Aufwandentschädigungen pro Versicherungsabschluss 104 liegt. Die an der Abrede beteiligten Unternehmen stehen zudem der Möglichkeit nach miteinander im Wettbewerb. Unabhängig von den Beweggründen, dem Grad der Umsetzung und den Auswirkungen im konkreten Fall

169

greift bei Vorliegen einer solchen Abrede die Vermutung, dass durch diese wirksamer Wettbewerb beseitigt wird (Art. 5 Abs. 3 Bst. a
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG).

101. Darüber hinaus kann im Ergebnis in der Preisabrede eine kollektive Verweigerung, die marktüblichen Preise für die Dienstleistungen der Marktgegenseite zu bezahlen, und damit ein Boykott derselben gesehen werden. Es ist zu vermuten, dass infolge willkürlicher Festlegung des Betrages auf unter die Hälfte des bisher üblichen Preises die Kosten der Dienstleistungen nicht mehr gedeckt sind.

b.

Boykott gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. b
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG

102. Weiter wurde die Einschränkung von Bezugsmengen in Form eines Verzichts auf telefonische Kaltakquise 105 und damit eines Boykotts der entsprechenden Dienstleistungsanbieter und Vertriebskanäle vereinbart. Die Vereinbarung sieht in Ziffer 3 ,,Kaltakquise" vor, dass die Krankenversicherer keine Kosten für die telefonische Kaltakquise mehr aus der OKP finanzieren. Weiter verpflichten sie sich, ,,die telefonische Kaltakquise im Rahmen der OKP weder selber noch durch von ihnen direkt beauftrage Dritte, namentlich Call Center, durchführen 106 zu lassen".

103. Gemäss Wortlaut der Vereinbarung und Wahrnehmung in der Öffentlichkeit gilt dies absolut. Demnach sollen (potentielle) Versicherungsnehmer ohne Veranlassung ihrerseits weder durch die Krankenversicherer selbst, noch durch beauftrage Dritte telefonisch kontaktiert werden. Auf das aktive Abwerben eines (wie nachfolgend noch zu zeigen sein wird) bestimmten Teils des Versichertenbestandes eines jeden Krankenversicherers soll folglich verzichtet werden. Die Wirkungen dieser Massnahme wären entsprechend breit. Es wären keine Terminvereinbarungen zwecks Beratung und damit kein aktives Abwerben auf einem entsprechend initiierten Vertriebskanal mehr möglich. Sämtliche Anbieter der entsprechenden Dienstleistungen würden ihrer Geschäftsgrundlage beraubt.

104. In Realität haben die Krankenversicherer den Begriff telefonische Kaltakquise indes deutlich enger ausgelegt, wie die nachfolgenden Ausführungen zur telefonischen Kaltakquise zeigen.

101

Vgl. auch vorne, Rz 2. Diese Bestimmung soll gemäss dem der Konkretisierung der Vereinbarung dienenden Communiqué Vermittlungsgebühren aller Art umfassen und sowohl für ungebundene als auch an einen Krankenversicherer gebundene Vermittler gelten. ,,Wilde Makler" seien solche, die ohne Auftrag von Krankenversicherern tätig sind (vgl. Communiqué ,,weniger Beschwerden wegen Telefonwerbung" vom 31. Juli 2012, auf http://www.santesuisse.ch/de/communi ques.html?navid=27; 20.08.2012). Damit gilt diese Regelung grundsätzlich für in- wie externe Beratung und Vermittlung.

102 Vereinbarung santésuisse, Ziff. 4.

103 Vgl. Präsentation Vereinbarung Kundenwerbung santésuisse, Folie 11 (http://www.santesuisse.ch/de/dyn_output.html?content.vcid=6&con tent.cdid=31696&detail=yes&navid=2422, unter ,,konkretisierte Branchenvereinbarung santésuisse"; 20.08.2012).

104 Für die bisherige Höhe der Provisionskosten vgl. Rz 38.

105 Dazu, dass auch Boykotte den Tatbestand von Art. 5 Abs. 3 Bst. b
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG erfüllen können, vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen vom 23. November 1994, BBl 1995 I468, 567 f. (E. 231.4).

106 Gemäss Angaben von santésuisse wollte man damit sowohl die selbst als auch von beauftragten Dritten durchgeführte Kaltakquise zurückbinden.

2014/1

105. Der Begriff ,,telefonische Kaltakquise" wird in der Vereinbarung nicht näher definiert und, wie die Abklärungen ergeben haben, durch santésuisse unter Bezugnahme auf ein Schreiben an den Bundesrat restriktiv 107 ausgelegt und enger gefasst.

Demnach wird unter telefonischer Kaltakquise die Kontaktaufnahme anhand eingekaufter Nummern von potenziellen Versicherten, mit welchen seit fünf Jahren keine Kundenbeziehungen bestehen, verstanden.

106. Keine Kaltakquise liegt damit gemäss santésuisse ferner bei gegebenem Einverständnis des Versicherten und potentiellen Versicherungsnehmers vor. Explizites Einverständnis liegt vor bei ausgefüllten Flyern im Rahmen von Wettbewerben und Marketingaktivitäten, Zusagen per Internet und ausdrücklicher Bewilligung von Kunden, die selbst ein Angebot einholen. Von einer impliziten Einverständniserklärung wird ausgegangen bei Vorliegen eines VVG-Vertragsverhältnisses, eines Kollektivvertrages mit einem Arbeitgeber und wenn der potentielle Versicherungsnehmer während der letzten 108 fünf Jahre einmal Kunde war (da während dieser Zeit Versicherungsleistungen auszurichten sind, wenn ein Versicherter den Krankenversicherer wechselt). Demnach sei lediglich eine Kontaktaufnahme mit Versicherten, welche weder ihr Einverständnis dafür gegeben noch in den letzten fünf Jahren bei der entsprechenden Unternehmung versichert waren, als Kaltakquise zu betrachten.

107. Entgegen dem Vereinbarungstext und der Wahrnehmung in der Öffentlichkeit gilt die Vereinbarung in diesem Aspekt folglich nicht absolut, wobei noch unklar ist, ob und wie die (versteckte) Konkretisierung von den Krankenversicherern bei der Umsetzung der Vereinbarung beachtet wird.

B.3.2.1

170

Relevanter Markt

B.3.2.1.1.

Sachlich relevanter Markt

111. Analog zu Art. 11 Abs. 3 Bst. a VKU umfasst der sachlich relevante Markt alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite hinsichtlich ihrer Eigenschaften und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als substituierbar angesehen werden. Als Marktgegenseite wird die Gegenseite derjenigen Unternehmen bezeichnet, welchen das unzulässige Verhalten vorgeworfen wird.

112. Von der Abrede der in santésuisse vereinten Krankenversicherer betroffen sind die in Zusammenhang mit dem Vertrieb von Krankenversicherungsprodukten tätigen Dienstleister, die M&V, Vergleichsdienstanbieter sowie Erbringer von Call-Center-Dienstleistungen. Die Krankenversicherer fragen Vermittlungsdienstleistungen und damit Vertriebskanäle bei Vermittlern, Beratern und Vergleichsdiensten nach, um ihre Krankenversicherungsprodukte dem Versicherten anzubieten und (möglichst viele) Vertragsabschlüsse zu erzielen (Fremdver109 trieb ). Die Krankenversicherer sind gleichzeitig selbst in der Kundenakquisition tätig (eigener Verkaufsapparat/Aussendienstmitarbeiter; Eigenvertrieb). Sie konkurrieren also bis zu einem gewissen Grad mit externen Maklern und Vermittlern bezüglich Vermittlungsdienst110 leistungen respektive sind zu diesen komplementär.

Die Dienstleistungen der Vermittler und Berater empfängt der potentielle Versicherungsnehmer, welcher sie letzten Endes über seine Prämien für sein primär nachgefragtes Gut, eine Versicherung im OKP-Bereich, (mit-) bezahlt.

108. Trotz diesen Unsicherheiten steht jedenfalls fest, dass die Krankenversicherer über die Vereinbarung den Kreis der potentiell zu Kontaktierenden und damit die Menge an ,,nachgefragten" (intern wie extern durch Dritte erbrachten) Dienstleistungen (Bezugsmenge; Art. 5 Abs. 3 Bst. b
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG) beschränken.

c.

Schlussfolgerung

109. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine Vereinbarung über gemeinsame Einkaufspreise sowie betreffend eine gemeinsame Einschränkung von Bezugsmengen, eine Art ,,Nachfragekartell", gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
und b KG vorzuliegen scheint und zu überprüfen sein wird. Es ist folglich davon auszugehen, dass die in diesem Artikel statuierte Vermutung greift, wonach der wirksame Wettbewerb infolge Vereinbarung beseitigt ist.

110. Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Vermutung allenfalls widerlegt werden könnte. Auswirkungen können grundsätzlich auf Stufe Makler und Vermittler, der Vergleichsdienste, Call Center wie auch der Versicherten zu verzeichnen sein. Um festzustellen, ob Anhaltspunkte dahin gehen, dass die Abrede wirksamen Wettbewerb effektiv beseitigt oder aber die Vermutung umgestossen werden kann, ist vorab der relevante Markt abzugrenzen.

107

Die Aussagen santésuisse` sind in diesem Punkt nicht konsistent.

So verwies sie bspw. in ihren Antworten einerseits auf das Schreiben an Bundesrat Didier Burkhalter vom 9. März 2011 zur Konkretisierung der Abmachung in Bezug auf die telefonische Kaltakquise, hielt aber gleichzeitig fest, dass der Vereinbarungstext, welcher deutlich restriktiver formuliert ist, verbindlich sei.

108 Vgl. Präsentation (Fn 103), Folie 10.

109 Vgl. die entsprechenden Ausführungen in RPW 2008/2, 262 Rz 28, Swiss Life.

110 Dahingehend äussert sich auch ein im Bereich M&V tätiges Unternehmen, welches davon ausgeht, dass insgesamt prozentual nicht weniger Verträge im Bereich der Grundversicherung abgeschlossen werden, aber weniger durch Makler zufolge Reduktion der Anzahl Anbieter. Belege für ein entsprechendes Verhalten fehlen. Vgl. zudem vorne, Rz 28, wonach Multi-Channel-Strategien verbreitet zu sein scheinen.

2014/1

171

Abbildung 5: Relevanter Markt

113. Marktgegenseite der Krankenversicherer sind somit einmal die Versicherten, welche Krankenversicherungsprodukte über verschiedene Kanäle nachfragen, sowie andererseits die Anbieter eben dieser Kanäle/Vertriebswege, insbesondere M&V und Ver111 gleichsdienste. Aufgrund ihrer Funktion stehen Letztere zwischen Krankenversicherern und Versicherungsnehmern (Nachfrager nach Krankenversicherungsprodukten). Darüber hinaus bestehen insofern Interdependenzen, als die Nachfrage nach Vermittlungsdienstleistungen letztlich von der Endnachfrage der Versicherungsnehmer abhängig ist. Ausgehend von diesen Marktgegenseiten und dem Gegenstand der Abrede, die Beratung und Vermittlung von Krankenversicherungsprodukten der OKP, ist zu fragen, welche Dienstleistungen substituierbar sind.

114. Vermittler, Berater und Vergleichsdienste für Versicherungsprodukte bieten allgemein ein breites Spektrum an Dienstleistungen in folgenden Versicherungsbereichen an: Fahrzeuge, Haushalt, Unfall, Gebäude, Haftpflicht, Rechtschutz, Vorsorge (Leben) sowie Krankheit.

Es stellt sich zunächst die Frage, ob die Dienstleistungserbringung in diesen Bereichen als Substitute zu würdigen sind.

115. Krankenversicherte fragen, wie erwähnt, Krankenversicherungsprodukte über die verschiedenen Kanäle nach. Versicherungen aus anderen Segmenten stellen dafür keine Substitute dar. Die gesamte Bevölkerung der Schweiz hat sich im Rahmen der OKP zu versichern. Ihr ist mit einem Angebot in einem anderen Segment in diesem Zusammenhang nicht gedient. Auch die Krankenversicherer fragen Vertriebskanäle entsprechend für keine anderen als Krankenversicherungsprodukte nach.

Die Vermittlungsdienstleister können ihr entsprechendes Angebot nicht durch Dienstleistungen betreffend andere Produkte ersetzen. Sie müssen Vertriebskanäle für Krankenversicherungsprodukte anbieten, um die Nachfrage seitens der Krankenversicherer abzuholen. Der sachlich relevante Markt kann folglich im mindesten auf Vermittlung und Beratung von Krankenversicherungsprodukten der OKP eingegrenzt werden.

116. Es stellt sich weiter die Frage, ob ein solcher Markt nach den einzelnen Kanälen weiter zu segmentieren und beispielsweise je Kanal ein Markt abzugrenzen wäre. In diesem Zusammenhang kann Folgendes angemerkt werden: 117. Einerseits bieten sich die Kanäle nicht gleicher112 massen für alle Krankenversicherungsprodukte an , andererseits hängt die Nachfrage nach Vermittlungsdienstleistungen seitens der Krankenversicherer von der Akzeptanz und Nachfrage nach den einzelnen Kanälen durch die Versicherungsnehmer ab.

118. Die Kanäle unterscheiden sich hinsichtlich der potentiellen Klientel, dem Umfang des persönlichen Kontaktes, des mit ihrer Nutzung verbundenen Aufwandes (Kosten für die Krankenversicherer) etc. Obschon damit davon ausgegangen werden kann, dass die Bedeutung der einzelnen Absatzkanäle für die Krankenversicherer variiert, so scheint doch häufig ein Mix an Vertriebskanä113 len nachgefragt zu werden. Letzteres lässt auf deren 114 Substituierbarkeit schliessen. Ebenso, dass es für den Entscheid eines Versicherungsnehmers nicht primär eine Rolle zu spielen scheint, über welchen Kanal er eine Versicherung angeboten erhält (obschon sie in unterschiedlichem Ausmass mit Zusatzleistungen einhergehen und insofern u.U. schlechte Substitute darstellen). Indes muss die Frage, ob Submärkte abzugrenzen sind, in casu nicht abschliessend beantwortet werden, da die Abrede alle Kanäle gleichermassen erfasst und insofern branchenumfassend ist.

111

Call Center erbringen gemäss Angaben der befragten Unternehmen vornehmlich ,,Hilfsdienstleistungen", indem sie Termine vereinbaren und diese den M&V zur Verfügung stellen (vgl. auch vorne, Fn 31).

112 Die Datenanalyse seitens des Sekretariates hat bspw. eine Korrelation zwischen Prämienhöhe und Eignung der Kanäle ergeben. Je höher die Prämie eines Produktes im Vergleich, desto geringer grundsätzlich die Eignung für einen Vertrieb über Vergleichsplattformen (vgl.

auch Rz 68 und 65 ff.).

113 Vgl. auch vorne, Rz 28.

114 Vgl. RPW 2002/3, 510 f. Rz 29, Coop/EPA.

2014/1

119. Es ist im Folgenden demnach davon auszugehen, dass dem primären Untersuchungsgegenstand und damit dem Gegenstand der Abrede folgend als sachlich relevanter Markt der Markt für `Beratungs- und Vermittlungsdienstleistungen sowie damit verbundene Dienstleistungen betreffend Krankenversicherungsprodukte der OKP` definiert werden kann. Werden die Akteure auf diesem Markt in ihrer Tätigkeit beschränkt (primäre, direkte Auswirkungen der Vereinbarung auf Stufe Vertriebskanäle), so wirkt sich dies u.a. wegen ihrer Intermediärfunktion weiter angebots- wie nachfrageseitig aus (sekundäre Auswirkungen), weshalb auch diese Aspekte im Folgenden zu berücksichtigen sein werden. Die Auswirkungen können zufolge Intermediärfunktion der Vermittlungsdienstleister nicht isoliert auf dem vorliegend abgegrenzten Markt gesucht werden.

120. Zu einem entsprechenden Ergebnis käme man im Übrigen auch, wenn man die Überlegungen in Zusammenhang mit Einkaufsvereinbarungen (Einkaufsmärk115 ten) seitens der EU im Rahmen der vorliegenden Analyse und gerade auch in Zusammenhang mit der Marktabgrenzung nutzbar macht. Demnach können von gemeinsamen Einkaufsregelungen zwei Märkte betroffen sein: erstens die unmittelbar von der gemeinsamen Einkaufsregelung betroffenen Märkte, d.h. die relevanten ,,Einkaufsmärkte", und zweitens die ,,Verkaufsmärkte", d.h. die nachgelagerten Märkte, auf denen die Parteien der gemeinsamen Einkaufsregelung als Verkäufer tätig 116 sind.

B.3.2.1.2.

Räumlich relevanter Markt

121. Der räumliche Markt umfasst das Gebiet, in welchem die Marktgegenseite die den sachlichen Markt umfassenden Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (Art. 11 Abs. 3 Bst. b VKU, der hier analog anzuwenden ist). Der Markt für Beratung und Vermittlung von Krankenversicherungsprodukten und damit verbundene Dienstleistungen betreffend Krankenversicherungsprodukte der OKP ist höchstens national, möglicherweise aber regional abzugrenzen, wobei die definitive Abgrenzung vorliegend offen gelassen werden kann.

B.3.2.2

Beurteilung der Wettbewerbssituation

122. Gemeinsame Einkaufsregelungen können wettbewerbsfördernde oder wettbewerbsbeschränkende Auswirkungen auf den Einkaufsmärkten und/oder auf nachgelagerten Verkaufsmärkten haben. Zu den wettbewerbsbeschränkenden Auswirkungen zählen zum Beispiel höhere Preise, geringere Produktionsmenge, Produktqualität oder -vielfalt, Innovation, Marktaufteilung oder wettbewerbswidrige Verschliessung des Marktes 117 für andere mögliche Einkäufer.

123. Den EU-Horizontal-Leitlinien ist in Bezug auf Einkaufsgemeinschaften zu entnehmen: ,,Wenn Wettbewerber einen erheblichen Teil ihrer Produkte zusammen einkaufen, kann sich für sie der Anreiz für Preiswettbewerb auf den Verkaufsmärkten erheblich verringern.

Falls die Parteien dort über einen erheblichen Grad an Marktmacht verfügen, der nicht auf Marktbeherrschung hinauslaufen muss, ist es wahrscheinlich, dass die mit der gemeinsamen Einkaufsregelung erzielten niedrigeren Einkaufspreise nicht an die Verbraucher weitergegeben werden.

172

124. Verfügen die Parteien über einen erheblichen Grad an Marktmacht auf dem Einkaufsmarkt (Nachfragemacht), so besteht die Gefahr, dass sie Anbieter zwingen, die Palette oder die Qualität der angebotenen Produkte zu verringern, was wettbewerbsbeschränkende Auswirkungen haben könnte, zum Beispiel Qualitätsrückgang, Nachlassen von Innovationsanstrengungen 118 oder letzten Endes ein suboptimales Angebot".

125. Ein Teil der Lehre unterscheidet in Bezug auf die wirtschaftlichen Auswirkungen im Rahmen der Analyse grundsätzlich zwischen Nachfragekartell (buyer cartel) und Einkaufsgemeinschaft oder -kooperation (buying group). Der fundamentale Unterschied zwischen einer (zulässigen) Einkaufsgemeinschaft und einem derartigen Kartell besteht darin, dass die Unternehmen sich zusammenschliessen, um Effizienzen eines gemeinsamen 119 Vorhabens zu erreichen.

Zu derartigen Effizienzen sind insbesondere solche zu zählen, die auf Stufe der Produzenten dank erhöhter Käufermacht erreicht werden, wie zum Beispiel Reduktion der Transaktionskos120 ten, Senkung der Stückkosten usw. Eine Einkaufsgemeinschaft ist deswegen aus wirtschaftlicher Sicht grundsätzlich als weniger schädlich einzustufen und aus Gründen der wirtschaftlichen Effizienz oft gerechtfertigt, wobei auch diese Form von Kooperation in der neueren 121 Lehre und Praxis zunehmend hinterfragt wird.

126. Aus wirtschaftlicher Sicht eher problematisch (und in bestimmten Gesetzgebungen als per se unzulässig) werden Nachfragekartelle eingestuft. Anders als Einkaufsvereinbarungen bezwecken diese regelmässig nicht die Erzielung von Effizienzvorteilen, sondern, wie bei klassischen Angebotskartellen, die Begrenzung wirt122 schaftlich relevanter Dimensionen des Wettbewerbs.

Trotzdem zeigen ein Teil der Lehre und auch Behörden in ihren Entscheiden betreffend Nachfragekartelle noch mehr Zurückhaltung als gegenüber Angebotskartellen.

Positive Auswirkungen könnten unter Umständen verzeichnet werden, wenn das Nachfragekartell zu steigender Effizienz auf Stufe der Produzenten führt, d.h. es zu einer Senkung der Kosten bei gleichzeitiger Erhöhung der Produktion und Weitergabe der Einsparungen in Form von tieferen Preisen an die Konsumenten 123 kommt (Erhöhung der Konsumentenwohlfahrt).

115

Vgl. die entsprechenden Ausführungen in: EU-Horizontal-Leitlinien (vgl. Fn 97), Rz 194 ff.

116 EU-Horizontal-Leitlinien (vgl. Fn 97), Rz 197.

117 Vgl. die entsprechenden Ausführungen in: EU-Horizontal-Leitlinien (vgl. Fn 97), Rz 200.

118 EU-Horizontal-Leitlinien (vgl. Fn 97), Rz 201, 202.

119 JOEL DAVIDOW, Antitrust, Foreign Policy, and International Buying Cooperation, 84 Yale Law Journal 268, 1974, 271-74.

120 THOMAS A. PIRAINO JR., A Proposed Antitrust Approach to the Conduct of Retailers, Dealers and Other Resellers, Wash. L. Rev. 799, 1998, 835­836.

121 PETER C. CARSTENSEN, Buyer Cartels Versus Buying Groups: Legal Distinctions, Competitive Realities, and Antitrust Policy, in: William & Mary Business Law Review, Vol1/iss1/2, 2010. Vgl. auch RPW 2006/2, 398 E. 5.2., Wettbewerb und Vergaberecht ­ Wettbewerbspolitische Analyse des Vergaberechts der Schweiz, insbesondere des Vergaberechts des Bundes.

122 NATALIE ROSENFELT, The Verdict on Monopsony, 20 Loy. Consumer L. Rev. 402, 2008, 405­406.

123 ALAN J. DEVLIN, Questioning the Per Se Standard in Cases of Concerted Monopsony, Hastings Business Law Journal, Vol. 3, No. 223, 2007, 241­243.

2014/1

127. Gestützt auf diese ersten einführenden Erläuterungen sind in casu die folgenden Schlussfolgerungen zu ziehen: 128. Erstens: Bei den in santésuisse vereinten Krankenversicherern handelt es sich gemäss aktuell vorliegenden Informationen nicht um eine Einkaufsgemeinschaft unter Nachfragern, da die Vereinbarung weder eine Zusammenlegung von Einkaufstätigkeiten noch entsprechende dahingehende Investitionen seitens der Krankenversicherer vorsieht.

129. Die Vereinbarung santésuisse betreffend Kundenwerbung ist eine Abrede, die Entschädigungen (Preise) für eine Marktgegenseite einseitig festlegt und diese teilweise boykottiert. Sie hat damit weder zum Ziel, die Verkäufer im Rahmen von Verhandlungen zu besseren Verkaufskonditionen zu bewegen, noch Gegenmacht zu erzeugen. Die Anbieter im vorliegenden Fall haben kaum Marktmacht und setzen auch nicht unangemessene (d.h. monopolistische) Preise oder andere Bedingungen durch.

130. Es handelt sich deshalb nicht um eine Einkaufsvereinbarung, sondern um ein Nachfragekartell, das nicht vor dem Hintergrund der Gegenmacht-Theorie zu analysieren ist und nicht nach dieser gerechtfertigt werden kann.

131. Zweitens liegt vorliegend jedoch auch kein klassisches Nachfragekartell im Sinne einer Input-/OutputRelation vor, weil die Nachfrager (die Mitglieder des Kartells, in casu die Krankenversicherer) keinen Inputfaktor (ein Gut oder eine Dienstleistung) bei den Vermittlungsdienstleistungsanbietern kaufen, welchen sie weiterverarbeiten (Output/Produkt) und den Konsumenten verkaufen. Die wirtschaftliche Analyse kann sich deshalb nicht eins zu eins auf die (klassische) Lehre und die entwickelte Praxis betreffend (Nachfrage-)Kartelle stüt124 zen.

132. Aufgrund der folgenden Angaben führt die Abrede der Krankenversicherer wohl zu keiner Beseitigung des Wettbewerbs. Die Vermittlungsdienstleistungen und damit die verschiedenen Absatzkanäle können weiter von den Versicherern und den Versicherten in Anspruch genommen werden. Die auf dem relevanten Markt tätigen Unternehmen bieten nach wie vor ihre Dienstleistungen an und haben ­ wenn auch begrenzt ­ Ausweichmöglichkeiten zur Verfügung.

133. Der Boykott hat demnach ,,nur" zu einer teilweisen Blockade der Call Center in ihrer Tätigkeit geführt. Es werden trotz der Vereinbarung weiterhin (wenn auch geringere) Provisionen von
CHF 50.- für einen Vertragsabschluss im Bereich OKP bezahlt. Entsprechende Angebote scheinen, zumindest aktuell noch, weiter auf dem Markt zu sein.

134. Der Wettbewerb zwischen Eigen- und Fremdvertrieb (Vermittlung von Krankenversicherungsprodukten) respektive zwischen den einzelnen Vertriebskanälen ist demzufolge nicht beseitigt. Hingegen könnten die Massnahmen, sofern effektiv nicht kostendeckend, schleichend zu Marktaustritten sowie einer Verschlechterung des Angebots führen. Weiter denkbar ist eine Verzerrung des Wettbewerbs zwischen Eigen- und Fremdver-

173

trieb, da eine Umsetzung der Massnahmen intern nicht 125 gleichermassen wie extern zu erwarten ist.

B.3.2.3

Zwischenergebnis

135. Es kann zusammenfassend davon ausgegangen werden, dass keine Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs erfolgt und die Vermutung widerlegt werden kann. Es ist folglich zu prüfen, ob Anhaltspunkte für die Erheblichkeit der Abrede bestehen.

B.3.3 Erhebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs 136. Vorliegend lässt sich, wie dargelegt, die Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs wahrscheinlich widerlegen. Die folgenden Ausführungen werden indes zeigen, dass Anhaltspunkte vorhanden sind, dass die hier zur Beurteilung stehende Abrede eine erhebliche Beeinträchtigung des wirksamen Wettbewerbs im Sinne von Art. 5 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG zur Folge hat.

137. Bei der damit verbundenen Prüfung werden kumulativ sowohl qualitative wie auch quantitative Kriterien berücksichtigt. Die Abwägung dieser beiden Kriterien erfolgt grundsätzlich einzelfallweise im Rahmen einer 126 Gesamtbeurteilung.

B.3.3.1

Qualitatives Element

138. Für das Vorliegen des qualitativen Elements der Erheblichkeit ist es ausreichend, dass der von der in Frage stehenden Abrede betroffene Wettbewerbsparameter auf dem fraglichen Markt eine gewisse Bedeutung aufweist. In casu liegt eine horizontale Preisabrede gemäss Art. 5 Abs. 3
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
. Bst. a KG und ein Boykott gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. b
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG vor, beides ,,harte Kartelle". Aus qualitativer Sicht scheint demnach Erheblichkeit ohne 127 Weiteres gegeben.

B.3.3.2

Quantitatives Element

139. Horizontalen Wettbewerbsabreden kommt ein hohes Schädigungspotential für den Wettbewerb zu. Dies gilt grundsätzlich auch für Nachfragekartelle und sogar für Einkaufsgemeinschaften, sollten sich im Einzelfall die regelmässig erwarteten Effizienzen nicht einstellen res128 pektive diese nicht mal beabsichtigt sein.

Daher sind an die Kriterien des quantitativen Elements der Erheb129 lichkeit nicht allzu hohe Anforderungen zu stellen. Es genügt entsprechend der Nachweis, dass die in Frage stehende Abrede Auswirkungen im relevanten Markt hatte.

124

Für eine Zusammenfassung: JING HAO, Buyers` Cartels, An Empirical Study of Prevalence and Economic Characteristics, Department of Agricultural Economics, Purdue University, April 2011.

125 Vgl. dazu auch die nachfolgenden Ausführungen im Rahmen der Erheblichkeit, Rz 142 und 147 ff.

126 Allfällige Implikationen für die Praxis der Wettbewerbsbehörden, welche sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Dezember 2013 Verfügung der WEKO vom 30. November 2009 in Sachen Gaba und Gebro (vgl. RPW 2013/4, 750 ff.) ergeben, wurden im Rahmen dieses Schlussberichtes nicht mehr berücksichtigt.

127 Vgl. in diesem Zusammenhang auch die allgemeinen Ausführungen zur Schädlichkeit von Nachfragekartellen, Rz 122 ff., sowie die theoretischen Ausführungen in RPW 2012/2, 398 ff. Rz 1043 ff., Strassen und Tiefbau im Kanton Aargau, und dabei insbesondere Rz 1046.

128 Siehe dazu die allgemeinen Ausführungen in Rz 122 ff. Betreffend die in casu verfolgten Absichten vgl. auch Rz 3 und 158.

129 Vgl. bspw. RPW 2012/1, 118 f. Rz 494 ff., Nikon, ebenso RPW 2012/3, 540 Rz 240, BMW.

2014/1

140. Die Ergebnisse einer vom Sekretariat in diesem Zusammenhang durchgeführten statistischen Analyse zeigen eine positive Korrelation zwischen den Ausgaben 130 für Kundenakquisition und der Anzahl jährlicher Neuzugänge bei den Krankenversicherern. Diese positive Korrelation ist für die Periode 2011-2012 stärker als für 131 die Periode 2006­2010.

Diese Analyse zeigt, dass Krankenversicherer dank dieser Investitionen in der Lage sind, neue Versicherte an sich zu ziehen. Infolge fehlender Daten war es indes im Rahmen der Vorabklärung nicht möglich, die Effizienz der einzelnen Kanäle 132 abzuschätzen. Aus diesen im Rahmen der Erheblichkeit zu berücksichtigenden Ergebnissen lässt sich folgern, dass eine Senkung der Ausgaben erhebliche Auswirkungen haben könnte, ein Beweis für solche sind sie aber nicht.

141. Im Rahmen der Prüfung der Erheblichkeit sind sodann sämtliche Auswirkungen einer Abrede zu berücksichtigen. Vorliegendes Kartell ist demnach aus zwei Gründen kartellrechtlich sehr wahrscheinlich erheblich: 142. Erstens kann davon ausgegangen werden, dass die Abrede starke Auswirkungen auf den Markt für Vermittlung und Beratung von Krankenversicherungsprodukten der OKP/die Vertriebskanäle gehabt hat und noch haben wird. Zweitens ist zu vermuten, dass die Senkung der Honorare für Makler und Vermittler sowie für Vergleichsdienstanbieter und der Boykott der Call Center bezüglich eines Teiles ihrer Dienstleistungen den Wettbewerb zwischen Eigen- und Fremdvertrieb (zu Gunsten des ersteren) erheblich beeinträchtigt (von einer ,,Multi-" hin zu einer ,,One-Channel"-Strategie). Zu den Folgen der Massnahmen im Einzelnen: 143. Die Honorare sind ohne ersichtlichen sachlichen Grund auf einen Schlag branchenweit um etwa zwei 133 Drittel reduziert worden , wobei anscheinend die gleichen Dienstleistungen wie bis anhin für diesen Betrag erwartet werden. Dass Makler und Vermittler für diesen Betrag von CHF 50.­ kaum die gleichen Dienstleistungen (insbesondere Beratung) und in demselben Masse werden anbieten können wie bisher, liegt auf der 134 Hand.

Die vorliegend willkürlich (statt gestützt auf Kostensenkungen infolge Effizienzsteigerung) erfolgte 135 Festlegung dieses Betrages hat aller Wahrscheinlichkeit nach zu Verzerrungen bei der Allokation der Ressourcen geführt (es wird weniger und von schlechterer Qualität
angeboten).

144. Daneben sind die Vergleichsdienstanbieter von der Vereinbarung ­ mindestens in wirtschaftlicher Hinsicht ­ stark betroffen. Wie diese ihr Geschäftsmodell inskünftig ausgestalten werden und damit inwiefern sie ihre ,,Funktion" gegenüber den Versicherten (unabhängige Information und Schaffung von Transparenz) weiterhin werden wahrnehmen (können), ist noch unklar. Dies umso mehr als diesem Kanal eine besondere Bedeutung bei 136 der Kundenakquisition für die kleinen (günstigeren ) Krankenversicherer zukommt.

145. Weiter ist vom Verzicht auf die telefonische Kaltakquise nicht nur die Branche der Call Center selbst betroffen, sondern auch M&V, die dadurch zusätzlich in ihrer Geschäftstätigkeit beeinträchtigt werden. Diese Dienstleister sind nicht mehr frei in der Wahl der zu kontaktierenden potentiellen Versicherungsnehmer. Der Kreis

174

derselben wird eingeschränkt, was eine geringere Zahl an Beratungsterminen und damit an Möglichkeiten zur Information seitens der Versicherten zur wahrscheinlichen Folge hat.

146. Dies wurde im Rahmen des Widerspruchsverfahrens bereits für die wahrscheinlichste der drei dazumal 137 als möglich erachteten Hypothesen gehalten. Es wurde in Betracht gezogen, dass das vereinbarte, veränderte Verhalten zu einer Informationsreduktion auf Stufe Versicherte führt, was Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation unter den Krankenversicherern hat. Die Versicherten erhalten weniger Anstösse und verfügen über weniger Informationsmöglichkeiten betreffend Prämien als heute und wechseln infolgedessen seltener ihre Versicherung trotz (allenfalls) bestehender Optimierungsmöglichkeiten. Bei nachlassender Transparenz ist schwindender Wettbewerbsdruck auf die grösseren Ver138 sicherer wahrscheinlich.

Diese stehen untereinander weniger im Prämienwettbewerb, weil sich das Risiko, Versicherte durch Krankenversicherungswechsel zu verlieren, reduziert hat.

147. In Zusammenhang mit nachlassendem Wettbewerbsdruck auf die grösseren Versicherer steht auch die zweite der in Rz 142 genannten möglichen Auswirkungen. Es besteht die Vermutung, dass es infolge Vereinbarung zu einer Verlagerung der Fremdvertriebsaktivitäten hin zu mehr Eigenvertrieb kommt und dass davon die Grossen unter den Krankenversicherern profitieren könnten. Bereits der von der Eidgenössischen Finanzkontrolle erstellte Bericht zur Obligatorischen Krankenversicherung hält fest, dass ­ ist Wettbewerb zwischen den Krankenversicherern gewollt ­ es diesen möglich 139 sein muss, ihre Produkte zu bewerben.

Ist dies auf einem Kanal nicht mehr möglich, so werden die Versicherer auf andere Kanäle ausweichen (müssen).

130

Gesamtausgaben für die Werbung (gemäss Fragebögen Krankenversicherer).

131 Vgl. Anhang 3.

132 Vgl. Anhang 3.

133 Vgl. dazu auch vorne, Rz 38.

134 santésuisse gibt an, dass Assura, welche sich nicht an die Regelung halten müsse, dadurch Vorteile hätte, welche sie wettbewerblich ausnutzen könne.

135 Dieser Eindruck wird noch dadurch unterstützt, dass santésuisse ursprünglich beabsichtigte, dem Bundesrat eine Maximalprovision von CHF 100.­ vorzuschlagen, diesen Betrag aber sodann, um die intendierten Einsparungen ausweisen zu können, schlicht um weitere CHF 50.­ reduzierte.

136 Vgl. vorne, Tabelle 1, sowie zur Einteilung der Versicherer Rz 20.

137 Weiter wurde von folgenden beiden Hypothesen ausgegangen: M&V und Vergleichsdienste bieten trotz verminderter Honorare weiterhin im gleichen Masse Krankenversicherungsprodukte an. Der Wegfall der telefonischen Kaltakquise wird über andere Kanäle gänzlich kompensiert (Hypothese gleichbleibende Wettbewerbsintensität). Oder es erfolgt eine Ausweitung des Dienstleistungsangebots und es werden verstärkt Krankenversicherungsprodukte angeboten (Erhöhung der Wettbewerbsintensität).

138 Zu diesem Schluss kam beispielsweise eine Studie in Bezug auf den amerikanischen Brillenmarkt: Vgl. LEE BENHAM, The effect of advertising on the price of eyeglasses, in: Journal of Law and Economics, Vol. 15, No. 2 (Oct., 1972), 337­352.

139 Bericht zur Obligatorischen Krankenversicherung (Fn 30), 48 (E. 6.2. a.E.); vgl. auch vorne, Rz 47. Weiter wird in diesem auf S. 58 im Rahmen der Schlussfolgerungen festgehalten, dass die Krankenversicherungen die Betriebskosten direkt beeinflussen können, jedoch kein Interesse daran haben, die Verwaltungskosten unnötig zu erhöhen, sondern vielmehr bestrebt seien, diese auf einem möglichst tiefen Niveau zu halten.

2014/1

148. Die Vereinbarung führt in casu dazu, dass ,,Fremdvertrieb" nicht mehr in gleichem Masse wie bis anhin möglich ist. Die G8 haben seit 2006 den eigenen Aussendienst ausgebaut und folglich heute grössere Kapazi140 täten. Letzteres war und ist den kleinen und mittleren Versicherern demgegenüber nicht gleichsam möglich, weshalb es zu Wettbewerbsverzerrungen unter diesen kommen wird (siehe Abbildung 5). Die kleinen und mittleren Versicherer trifft der Verlust der Möglichkeit, die aus ihrer Sicht effizientesten Vertriebskanäle zu nutzen, zudem stärker als die grösseren Versicherer, welche 141 über mehr finanzielle Mittel verfügen.

Ein optimaler Ressourceneinsatz ist allgemein nicht mehr möglich.

175

Auch zufolge ihrer häufig stärkeren parallelen Tätigkeit im Bereich der Zusatzversicherung haben die grösseren 142 Versicherer Vorteile. Anlässlich Beratungen betreffend Zusatzversicherungsprodukte sind weiterhin solche betreffend Grundversicherungsprodukte zulässig. Die grossen, alteingesessenen Versicherer werden demnach in der öffentlichen Wahrnehmung zufolge ihrer breiteren Möglichkeiten zur Kundenwerbung und akquisition stärker präsent sein und mehr wechselwillige Versicherungsnehmer an sich ziehen respektive Abgänge dadurch verhindern können. Die kleineren, oftmals 143 144 günstigeren Versicherer haben das Nachsehen.

Abbildung 5: Entwicklung der internen und externen Ausgaben für Kundenakquisition

Quelle: Fragebögen Krankenversicherer

140

Vgl. vorne, Tabelle 2.

Vgl. dazu Rz 68 sowie Rz 144 mit den entsprechenden Verweisen.

142 Diese sind in der Regel gleichzeitig im VVG-Bereich tätig. Gemäss den Ergebnissen der Befragungen entspricht es heute scheinbar nach wie vor einem verbreiteten Bedürfnis, Grund- und Zusatzversicherung 141

bei ein und demselben Versicherer abzuschliessen. Vgl. auch vorne, Rz 38.

143 Vgl. dazu vorne, Tabelle 1, sowie zur Einteilung der Versicherer Rz 20.

144 Vgl. auch vorne, Rz 70.

2014/1

149. Dass bei einer solchen Entwicklung den kleineren Versicherern nicht die gleichen Möglichkeiten offen stehen wie den grösseren, haben auch die Befragungen 145 ergeben. Gerade kleinere Versicherer, welche an sich schon weniger Mittel für Kundenakquisition/-werbung zur Verfügung haben, sind auf die anscheinend kostengünstigeren, mit weniger Fixkosten verbundenen Fremdvertriebskanäle angewiesen und folglich bei einer entsprechenden Entwicklung im Wettbewerb benachteiligt.

150. Bei der oben geschilderten Entwicklung werden ausserdem die prokompetitiven Wirkungen informativer Werbung beeinträchtigt, da den Versicherten weniger Möglichkeiten als vor Abschluss der Vereinbarung zur Verfügung stehen, sich objektiv über den Krankenversicherer, der das beste Preis-Leistungs-Verhältnis anbietet, zu erkundigen und allenfalls den Krankenversicherer 146 zu wechseln.

Die Suchkosten für die Versicherten steigen, auf einen Versicherungswechsel wird zufolge nachlassender Transparenz häufiger verzichtet. Sinkt das Risiko, Versicherte durch Krankenversicherungswechsel zu verlieren, stehen die Krankenversicherer untereinander weniger im (Prämien-)Wettbewerb.

151. In diesem Zusammenhang bleibt zwar anzumerken, dass die Vereinbarung im Prinzip nicht nur für Fremdver147 triebskanäle gilt.

Diese lässt sich hingegen schon praktisch nicht eins zu eins auf den eigenen Aussendienst, der noch weitere Aufgaben zu erfüllen hat und nicht unbedingt ausschliesslich auf Provisionsbasis arbeitet, übertragen. Eine Anwendung auch auf den versicherungseigenen Aussendienst sowie insbesondere eine Überprüfung der Einhaltung scheint daher schwerlich bis gar unmöglich. Es kann folglich festgestellt werden, dass der in Rz 145 skizzierte Rückgang der Dienstleistungen der M&V sowie Call Center zu einer Verlagerung und Verstärkung der ­ insbesondere den grossen Versicherern möglichen ­ Eigenvertriebsaktivitäten und 148 damit zu Verzerrungen zu deren Gunsten geführt hat.

152. Diese erheblichen Auswirkungen können dementsprechend nicht durch eine überproportionale Erhöhung der Ausgaben und/oder der Bemühungen ,,in-house" seitens der grössten Krankenversicherer kompensiert 149 werden.

Die Transparenz und Wahlmöglichkeiten seitens der Versicherten nehmen ab und damit der Wettbewerbsdruck der kleineren (in der Regel nicht alteingesessenen)
Versicherer auf die grösseren. Letztere laufen weniger Gefahr, Versicherte an Konkurrenten zu verlieren.

153. Die durch die Vereinbarung eingesparten CHF 20,5 150 Millionen würden so zu einer Senkung der Anzahl Krankenversicherungswechsel, einer Dämpfung des Werbe- und damit des Preis-/Prämienwettbewerbs unter den Krankenversicherern und, wiederum als Folge, zu einem durchschnittlich stärkeren Wachstum der Preise bzw. der Prämien führen (weniger Anreize, innovative, wirtschaftlich effiziente Lösungen ­ u.a. in Bezug auf Prozesse und/oder Produkte ­ auf den Markt zu brin151 gen).

Aus volkswirtschaftlicher Sicht betrachtet sind damit Anhaltspunkte vorhanden, dass die Vereinbarung ­ sollten damit überhaupt Einsparungen erzielt werden ­ gesamthaft und langfristig gesehen zu einem Wohlfahrtsverlust führen könnte.

176

154. Die Abrede wäre demnach als erheblich zu qualifizieren. Ein solches Ergebnis wäre im Übrigen auch mit Blick auf Art. 7
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 7 - 1 Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
1    Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
2    Costituiscono in particolare pratiche del genere:
a  il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto);
b  la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali;
c  l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate;
d  la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti;
e  la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico;
f  la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner;
g  la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero.
KG und die mit diesem seitens des Gesetzgebers verfolgte Stossrichtung stimmig. Eine Erzwingung unangemessener Preise (willkürliche Reduktion der Entschädigungen/Preise auf die Hälfte bis einen Drittel) und/oder die Verweigerung von Geschäftsbeziehungen (Boykott der Call Center und M&V betreffend einen Teil ihrer Dienstleistungen) seitens marktmächtiger Unternehmen, sind gemäss Kartellgesetz unzulässig und ­ mit Ausnahme des Vorliegens von legitimate business reasons ­ sanktionsbedroht. Wenngleich eine eigentliche Anwendung von Art. 7
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 7 - 1 Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
1    Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
2    Costituiscono in particolare pratiche del genere:
a  il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto);
b  la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali;
c  l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate;
d  la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti;
e  la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico;
f  la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner;
g  la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero.
KG infolge einer Vielzahl der in santésuisse vereinten Unternehmen in casu nicht als tauglicher Ansatz erachtet wird, so sollten entsprechende Überlegungen aber wegen der weitreichenden Parallelen betreffend Vorgehen der Kartelisten/Auswirkungen der Vereinbarung mit den von Art. 7
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 7 - 1 Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
1    Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
2    Costituiscono in particolare pratiche del genere:
a  il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto);
b  la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali;
c  l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate;
d  la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti;
e  la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico;
f  la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner;
g  la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero.
KG erfassten Tatbeständen soweit als möglich im Rahmen der Beurteilung Berücksichtigung finden und mit 152 einbezogen werden.

B.3.4 Keine Rechtfertigung aus Effizienzgründen 155. Liegt eine den Wettbewerb erheblich beeinträchtigende Abrede vor, ist zu prüfen, ob diese gemäss Art. 5 Abs. 2
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG gerechtfertigt ist. Laut diesem Artikel sind Wettbewerbsabreden durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz gerechtfertigt, wenn sie kumulativ (a) dazu dienen, die Herstellungs- oder Vertriebskosten zu senken, Produkte oder Produktionsverfahren zu verbessern, die Forschung oder die Verbreitung von technischem oder beruflichem Wissen zu fördern oder um Ressourcen rationeller zu nutzen; (b) notwendig sind um dieses Ziel zu erreichen; und (c) den beteiligten Unternehmen in keinem Fall Möglichkeiten eröffnen, wirksamen Wettbewerb zu beseitigen.

145

Vgl. dazu auch vorne, Rz 65 sowie Rz 68.

Vgl. vorne, Rz 146.

In Zusammenhang mit dem Verzicht auf telefonische Kaltakquise wird gemäss Vereinbarung nicht nach dem Erbringer der Dienstleistung differenziert. Grundsätzlich soll weder von eigenen noch fremden Telefondienstleistern telefonische Kaltakquise betrieben werden. Weiter sollen die CHF 50.­ ebenfalls ohne explizite Differenzierung sämtliche Entschädigungen abdecken (vgl. Präsentation [Fn 103], Folie 11).

148 Vgl. Tabelle 2; von 2006­2011 haben die G8 die internen Ausgaben ständig erhöht.

149 Vgl. Tabelle 2; von 2011 bis 2012 sind die internen Ausgaben um 1.7 % gesunken.

150 Vgl. Tabelle 2.

151 Vgl. Tabelle 1.

152 In der EU wird der sogenannte kollektive Boykott als eine der schwersten Verletzungen des Wettbewerbsrechts betrachtet. Die EURechtsprechung unterscheidet zwischen einem ,,defensive boycott", dessen Ziel die Bestrafung eines ,,troublemaking" Kunden, Lieferanten oder Mitbewerbers ist, und einem ,,predatory boycott" dessen Ziel es ist, die Marktgegenseite zu einer bestimmten Haltung zu zwingen (VAN BAEL & BELLIS, Competition Law of the European Community, Fifth Edition, 2010, 4.3. Collective Boycotts, 378 ff.).

146 147

2014/1

156. Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist die Aufzählung der Effizienzgründe in Art. 5 Abs. 2 Bst. a
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG ab153 schliessend. Es reicht dagegen, wenn eine der Effizienzen erzielt wird, um die erste der drei gesetzlichen 154 Voraussetzungen für die Rechtfertigung zu erfüllen.

157. Bevor die Effizienzgründe untersucht werden, ist vorab darauf hinzuweisen, dass Gründe der wirtschaftlichen Effizienz nicht schon dann vorliegen, wenn ein wettbewerbsbeschränkendes Verhalten aus betriebswirtschaftlicher Sicht der einzelnen Parteien effizient ist (so ist das Abschöpfen/Erzielen einer Kartellrente aus 155 Sicht des Unternehmens durchaus effizient). Vielmehr ist der Effizienzbegriff des Kartellgesetzes im volkswirtschaftlichen Sinne zu verstehen und ein objektivierter Massstab anzulegen. Es sind also die objektiven Vorteile der Abrede zu berücksichtigen, der subjektive Stand156 punkt der Parteien bleibt unbeachtlich. Die wirtschaftlichen Vorteile der Abrede müssen sodann die Nachteile 157 für den Wettbewerb überwiegen. Die von den Parteien in casu genannten Aspekte stellen wenn, dann ausnahmslos ,,Effizienzgewinne" aus eigener betriebswirtschaftlicher Sicht dar.

158. Gemäss Aussagen der Parteien hat die Abrede zum Ziel, einerseits lästige Telefonate an potentielle Versicherungsnehmer zu unterbinden und andererseits einen Beitrag zur Senkung der Verwaltungskosten im Grundversicherungsbereich zu leisten. Die Abrede ist somit prima vista nicht aus Gründen wirtschaftlicher Effizienz getroffen worden, sondern angeblich auf politischen Druck hin und primär zu dem Zweck, den Ruf der Krankenversicherer zu verbessern.

159. Nichtsdestotrotz wird die Abrede nachfolgend, soweit angezeigt, summarisch auf die in Art. 5 Abs. 2 Bst. a
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG erwähnten und möglicherweise mit ihr verbundenen Effizienzgründe überprüft. Da die Abrede eine Senkung der Verwaltungskosten sowie ein Absehen von lästigen und damit möglicherweise ,,ineffizienten" Telefonaten zum Ziel hat, kommen grundsätzlich die folgenden drei Effizienzgründe in Frage.

177

auch geringen) Einfluss auf die Verwaltungskosten der 163 Krankenversicherer begründet , jedoch liegt darin nicht automatisch eine Senkung der Herstellungs- oder Vertriebskosten. Die Massnahmen haben keine Rationalisierung/Effizienzsteigerung in Bezug auf Herstellungsoder Vertriebsabläufe zum Ziel und entsprechend auch keine Auswirkung auf die Herstellungs- oder Vertriebskosten der Krankenversicherer oder anderer, in die Vermittlung involvierten Parteien.

163. Das Vorliegen dieses Effizienzgrundes ist folglich aus heutiger Sicht zu verneinen.

Keine Verbesserung der Produkte oder Produktionsverfahren 164. Dieser Rechtfertigungsgrund erfasst Verbesserungen hinsichtlich der eigentlichen Produkte und Produktionsverfahren. Der Begriff wird von Lehre und Praxis weit ausgelegt. Als Verbesserung der Produkte oder Produktionsverfahren gelten auch eine breitere Angebotspalette sowie die Verbesserung des Vertriebs. Hersteller können durch horizontale Vereinbarung das Angebot ver164 breiten bzw. horizontale Vereinbarungen können den Hersteller zwingen, das Angebot zu erhöhen und die Preise zu senken.

165. Die im Rahmen der Vereinbarung getroffenen Massnahmen werden Produkte ­ in diesem Fall Dienstleistungen ­ oder Produktionsverfahren, sei es für die Versicherer oder für die Vermittler, Vergleichsdienste und Call Center, nicht verbessern. Die Call Center werden einen Teil (und nicht unbedingt den ,,lästigsten") ihrer Dienstleistungen nicht mehr erbringen können und die Versicherten riskieren, weniger Beratung und von schlechterer Qualität zur Verfügung zu haben, da die Maximalprovision von CHF 50.­ für die Deckung der Kosten willkürlich und nicht aus wirtschaftlichen Gründen festgelegt worden ist. Eine Verbesserung des Vertriebs könnte indes bspw. durch Qualitätsförderungsmassnahmen erzielt werden.

Keine Senkung der Herstellungs- oder Vertriebskosten 160. Herstellungs- und Vertriebskosten können durch die koordinierte Nutzung von Produktionsfaktoren von kleineren Produktionseinheiten gesenkt werden. Damit lassen sich Kostenvorteile bzw. Produktionsstrukturen, wie sie grössere Unternehmen erreichen, verwirkli158 chen.

161. Vorliegend handelt es sich, wie schon oben festge159 halten , um kein klassisches Nachfragekartell. Die Vereinbarung betrifft keine Produktionsfaktoren, die direkt oder indirekt in die Krankenversicherungsprodukte 160 einfliessen (in- und output-Meccano).

Entsprechend legen die Krankenversicherer nicht nur keine Einkaufstätigkeiten zusammen, ihr Verhalten dient auch weder dem Aufbau/der Erhöhung von Käufer-/Gegenmacht, um im Rahmen von Verhandlungen bessere Einkaufskonditionen zu erwirken (Skalenerträge), noch der Vermeidung von Doppel- oder Mehrfachkosten ­ in diesem Fall 161 bei der Kundenakquisition ­ (Verbundvorteile).

162. Zwar hätte eine Nettoeinsparung infolge Abrede (lediglich CHF 20,5 Mio. gegenüber den intendierten 162 CHF 60 Mio. ) möglicherweise einen gewissen (wenn

153

Vgl. BGE 129 II 18, 45 E. 10.3; PATRICK KRAUSKOPF/OLIVIER SCHALin: BSK KG (Fn 96), Art. 5
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG N 304; PETER REINERT, in: Stämpflis Handkommentar zum Kartellgesetz, Baker & McKenzie (Hrsg.), 2001, Art. 5
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG N 11; JÜRG BORER, Kartellgesetz, 3. Auflage 2011, Art. 5
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG N 34.

154 ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, Rz 404.

155 SHK-REINERT (Fn 153), Art. 5 N 13; BORER (Fn 153), Art. 5
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG N 46.

156 BORER (Fn 153), Art. 5
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG N 46.

157 FRANZ HOFFET, in: Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Homburger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey (Hrsg.), 1997, Art. 5
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG N 94.

158 BSK KG-KRAUSKOPF/SCHALLER (Fn 153), Art. 5
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG N 306.

159 Vgl. Rz 131.

160 Denkbar bspw. wenn Versicherer Behandlungen zugunsten ihrer Versicherten bei Spitälern im Rahmen von Tarifvereinbarungen ,,einkaufen".

161 Vgl. die entsprechenden Ausführungen in BSK KGKRAUSKOPF/SCHALLER (Fn 153), Art. 5
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG N 307 ff.

162 Vgl. vorne, Rz 73.

163 Dies, sofern allfällig mit den Massnahmen erzielte ­ wenn auch gemessen an den gesamten Gesundheitskosten minime ­ Einsparungen effektiv zu einer Reduktion der Verwaltungskosten und nicht lediglich einer Umverteilung innerhalb derselben führen und damit an die Versicherten weitergegeben werden. Die intendierten Einsparungen machen gemessen an den gesamten Gesundheitskosten weniger als 0.3 % aus (vgl. Anhang 3).

164 BSK KG-KRAUSKOPF/SCHALLER (Fn 153), Art. 5 N 314 ff.

LER,

2014/1

166. Auch das Vorliegen dieses Effizienzgrundes ist zu verneinen.

Keine rationellere Nutzung von Ressourcen 167. Umfasst werden zunächst Ressourcen unternehmerischer Natur wie Geld, darüber hinaus aber auch natürliche (Umwelt-) und ideelle Ressourcen (Wis165 sen).

Die Festlegung eines Betrages von max. CHF 50.­ führt zu keiner rationelleren Nutzung von Ressourcen, weder seitens der Krankenversicherer noch der übrigen in die Vermittlung involvierten Parteien.

168. Der Boykott der telefonischen Kaltakquise könnte allenfalls als bessere/sinnvollere Nutzung von Ressourcen betrachtet werden: anstatt das Geld in ,,lästige" und sich für die Branche kontraproduktiv auswirkende Telefonate zu investieren, wird dieses (theoretisch) eingespart. Indes geht es bei dieser Massnahme nicht um eine ,,Nutzung" von Ressourcen und hat diese folglich auch keinen verbesserten Einsatz derselben zur Folge; der Vertrieb von Krankenversicherungsprodukten wird dadurch nicht optimiert.

169. Auch in diesem Fall ist kein Rechtfertigungsgrund vorhanden.

170. Abschliessend kann festgehalten werden, dass keiner der in Art. 5 Abs. 2
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG abschliessend aufgezählten Effizienzgründe gegeben scheint. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die in Art. 5 Abs. 2
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG genannten Effizienzen überhaupt verfolgt werden. Eine der Bedingungen für die Feststellung der Zulässigkeit einer wettbewerbsbeeinträchtigenden Abrede ist somit nicht erfüllt, weshalb Anhaltspukte vorliegen, dass die Vereinbarung santésuisse betreffend Kundenwerbung folglich gemäss Art. 5 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG unzulässig ist. Ausführungen zur Notwendigkeit der Vereinbarung und zur Frage, ob diese den beteiligten Unternehmen in keinem Fall Möglichkeiten eröffnet, wirksamen Wettbewerb zu beseitigen, sind somit hinfällig.

B.3.5 Ergebnis 171. Gemäss dem oben Ausgeführten kann festgehalten werden, dass vorliegend Anhaltspunkte für das Vorliegen einer unzulässigen Abrede gemäss Art. 5 Abs. 3
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
und 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 5 Accordi illeciti - 1 Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
1    Sono illeciti gli accordi in materia di concorrenza che intralciano notevolmente la concorrenza sul mercato di determinati beni o servizi e che non sono giustificati da motivi di efficienza economica, nonché quelli che provocano la soppressione di una concorrenza efficace.
2    Un accordo in materia di concorrenza è considerato giustificato da motivi di efficienza economica:
a  se è necessario per ridurre il costo di produzione o di distribuzione, per migliorare i prodotti o il processo di fabbricazione, per promuovere la ricerca o la diffusione di conoscenze tecniche o professionali o per sfruttare più razionalmente le risorse; e
b  se non consentirà affatto alle imprese interessate di sopprimere la concorrenza efficace.
3    È data presunzione della soppressione della concorrenza efficace quando tali accordi, che riuniscono imprese effettivamente o potenzialmente concorrenti:
a  fissano direttamente o indirettamente i prezzi;
b  limitano i quantitativi di beni o servizi da produrre, acquistare o consegnare;
c  operano una ripartizione dei mercati per zone o partner commerciali.
4    La soppressione di una concorrenza efficace è pure presunta in caso di accordi mediante i quali imprese collocate ai diversi livelli di mercato convengono prezzi minimi o fissi, nonché in caso di accordi relativi all'assegnazione di zone nell'ambito di contratti di distribuzione, per quanto vi si escludano vendite da parte di distributori esterni.11
KG bestehen.

172. Denn die Abklärung haben folgende direkten sowie indirekten Beeinträchtigungen des wirksamen Wettbewerbs in Folge der Branchenvereinbarung ergeben: Direkt auf Stufe Call Center, M&V sowie Vergleichsdienstanbieter führt die Abrede zu einer starken Reduktion und Nivellierung der Preise (Einnahmen) sowie zu einem Verzicht auf bestimmte Dienstleistungen (Boykott). Indirekt bewirkt
die Vereinbarung auf Stufe Versicherer eine Internalisierung (Eigenvertrieb) sowie Verlagerung der Akquisitionsbemühungen in den Bereich der Zusatzversicherung. Bei einer entsprechenden Entwicklung sind kleinere Versicherer benachteiligt. Weiter wird die Information für die Versicherten zunehmend einseitiger, die Transparenz nimmt ab und die Suchkosten steigen. Dadurch wird der Prämienwettbewerb eingeschränkt (weniger Effizienzanreize) und der Erhalt der 166 Stammkundschaft begünstigt.

178

B.4

Anregung

173. Vorliegend wird auf die Eröffnung einer Untersuchung gemäss Art. 27
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 27 Apertura di un'inchiesta - 1 Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR.
1    Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR.
2    La Commissione decide quali delle inchieste aperte devono essere trattate prioritariamente.
KG verzichtet und im Einklang mit dem Opportunitätsprinzip die Vorabklärung eingestellt.

Dies insbesondere aus dem Grund, dass santésuisse, nachdem ihr das Sekretariat seine Bedenken betreffend die Vereinbarung mitgeteilt hat, diese am 7. Februar 2014 aufgehoben hat.

174. Gemäss Art. 26 Abs. 2
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 26 Inchiesta preliminare - 1 La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi.
1    La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi.
2    Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza.
3    La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti.
KG kann das Sekretariat Massnahmen zur Beseitigung oder Verhinderung von Wettbewerbsbeschränkungen anregen. santésuisse hat, nachdem ihr das Sekretariat seine Bedenken betreffend die Vereinbarung mitgeteilt hat, diese am 7. Februar 2014 aufgehoben. Damit hat santésuisse die zur Beurteilung stehende Wettbewerbsbeschränkung für die Zukunft beseitigt.

175. Ausgehend von diesem Umstand wird im Einklang mit dem Opportunitätsprinzip auf die Eröffnung einer Untersuchung gemäss Art. 27
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 27 Apertura di un'inchiesta - 1 Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR.
1    Se esistono indizi di una limitazione illecita della concorrenza, la segreteria apre un'inchiesta d'intesa con un membro della presidenza. L'inchiesta viene aperta in ogni caso se la segreteria vi è invitata dalla Commissione o dal DEFR.
2    La Commissione decide quali delle inchieste aperte devono essere trattate prioritariamente.
KG verzichtet und die Vorabklärung eingestellt. Ein Nachweis der Tendenzen, welche im Rahmen der Analysen der Vorabklärung festgestellt wurden, auch für die Folgejahre, würde die Erhebung umfangreicher Datensätze betreffend weitere Jahre bedingen. Dies würde mit einer langen Verfahrensdauer sowie grossem Ressourcenaufwand einhergehen. Weiter nimmt das Sekretariat mit dieser Entscheidung Rücksicht auf die fortgeschrittene parlamentarische Diskussion betreffend den Entwurf KVAG.

C

Kosten

176. Nach Art. 2 Abs. 1
SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli
LCart Art. 2 Campo d'applicazione - 1 La presente legge si applica alle imprese di diritto privato e di diritto pubblico che fanno parte di un cartello o di altri accordi in materia di concorrenza, dominano il mercato o partecipano a concentrazioni di imprese.
1    La presente legge si applica alle imprese di diritto privato e di diritto pubblico che fanno parte di un cartello o di altri accordi in materia di concorrenza, dominano il mercato o partecipano a concentrazioni di imprese.
1bis    Sono considerati imprese i richiedenti o offerenti di beni e servizi nel processo economico, indipendentemente dal loro statuto giuridico o dalla loro forma organizzativa.6
2    Essa è applicabile a fattispecie che esplicano i loro effetti in Svizzera, anche se si sono verificate all'estero.
der Verordnung über die Gebühren zum Kartellgesetz (Gebührenverordnung KG, GebVKG; SR 251.2) ist gebührenpflichtig, wer das Verwaltungsverfahren verursacht hat. Das Verursacherprinzip wird durch Art. 3 Abs. 2
SR 251.2 Ordinanza del 25 febbraio 1998 sugli emolumenti nell'ambito della legge sui cartelli (Ordinanza sugli emolumenti LCart, OEm-LCart) - Ordinanza sugli emolumenti LCart
OEm-LCart Art. 3 Esenzione dagli emolumenti - 1 Le autorità della Confederazione e, sempre che concedano il diritto di reciprocità, i Cantoni, i Comuni e gli organi intercantonali non pagano alcun emolumento.10 Sono fatti salvi emolumenti per perizie.
1    Le autorità della Confederazione e, sempre che concedano il diritto di reciprocità, i Cantoni, i Comuni e gli organi intercantonali non pagano alcun emolumento.10 Sono fatti salvi emolumenti per perizie.
2    Inoltre non pagano alcun emolumento:
a  i terzi in base alla cui segnalazione è effettuata una procedura conformemente agli articoli 26-30 LCart;
b  gli interessati che abbiano occasionato un accertamento preliminare, se dallo stesso non risultano indizi di una limitazione illegale della concorrenza;
c  gli interessati che abbiano occasionato un'inchiesta, se gli indizi iniziali non sono confermati e di conseguenza la procedura è sospesa.11
GebV-KG eingeschränkt. Die Verursacher eines Verfahrens müssen dann keine Kosten übernehmen, wenn in der Untersuchung kein unzulässiges Verhalten der Beteiligten festgestellt wird, wenn sie also nicht ,,unterliegen" und das Verfahren aus diesem Grund eingestellt wird. Umgekehrt besteht eine Gebührenpflicht, wenn sich die zu Beginn vorliegenden Anhaltspunkte für eine Wettbewerbsbeschränkungen erhärtet haben oder wenn sich die Parteien unterziehen (Art. 3 Abs. 2 Bst. b
SR 251.2 Ordinanza del 25 febbraio 1998 sugli emolumenti nell'ambito della legge sui cartelli (Ordinanza sugli emolumenti LCart, OEm-LCart) - Ordinanza sugli emolumenti LCart
OEm-LCart Art. 3 Esenzione dagli emolumenti - 1 Le autorità della Confederazione e, sempre che concedano il diritto di reciprocità, i Cantoni, i Comuni e gli organi intercantonali non pagano alcun emolumento.10 Sono fatti salvi emolumenti per perizie.
1    Le autorità della Confederazione e, sempre che concedano il diritto di reciprocità, i Cantoni, i Comuni e gli organi intercantonali non pagano alcun emolumento.10 Sono fatti salvi emolumenti per perizie.
2    Inoltre non pagano alcun emolumento:
a  i terzi in base alla cui segnalazione è effettuata una procedura conformemente agli articoli 26-30 LCart;
b  gli interessati che abbiano occasionato un accertamento preliminare, se dallo stesso non risultano indizi di una limitazione illegale della concorrenza;
c  gli interessati che abbiano occasionato un'inchiesta, se gli indizi iniziali non sono confermati e di conseguenza la procedura è sospesa.11
und c GebV-KG e contrario).

177. Verursacher eines Verfahrens sind diejenigen, welche mit ihrem Verhalten Anstoss zu den Ermittlungen der Wettbewerbsbehörden gegeben haben. Die Ermittlungen betrafen die Vereinbarung betreffend Kundenwerbung der in santésuisse vereinten Krankenversicherer, welche von santésuisse dem Sekretariat gemeldet wurde (vgl. Rz 1 ff.). Somit sind die Krankenversicherer, welche zum Zeitpunkt der Eröffnung der Vorabklärung die Vereinbarung unterschrieben und in der Folge angewandt haben, als Verursacher der Vorabklärung zu qualifizieren.

165 166

Siehe BSK KG-KRAUSKOPF/SCHALLER (Fn 153), Art. 5 N 327 ff.

Vgl. auch vorne, Rz 142.

2014/1

179

178. santésuisse hat, nachdem ihr das Sekretariat seine Bedenken betreffend die Vereinbarung mitgeteilt hat, letztere am 7. Februar 2014 aufgehoben. Basierend auf den Anhaltspunkten für eine erhebliche Einschränkung des wirksamen Wettbewerbs durch die Branchenvereinbarung (vgl. Rz 136 ff.) ist davon auszugehen, dass das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums eine Untersuchung eröffnet hätte, hätten santésuisse und deren Mitglieder die Vereinbarung nicht aufgehoben. Somit sind die Krankenversicherer sinngemäss als unterliegend zu betrachten und unterstehen 167 einer Gebührenpflicht.

179. Gebühren werden den am in Frage stehenden Untersuchungsgegenstand beteiligten Untersuchungsadressaten unter solidarischer Haftbarkeit zu gleichen Teilen auferlegt (vgl. Art. 1a
SR 251.2 Ordinanza del 25 febbraio 1998 sugli emolumenti nell'ambito della legge sui cartelli (Ordinanza sugli emolumenti LCart, OEm-LCart) - Ordinanza sugli emolumenti LCart
OEm-LCart Art. 1a Applicabilità dell'ordinanza generale sugli emolumenti - Per quanto la presente ordinanza non disponga altrimenti, si applicano le disposizioni dell'ordinanza generale dell'8 settembre 20048 sugli emolumenti (OgeEm).
GebV-KG i.V.m. Art. 2 Abs. 2
SR 172.041.1 Ordinanza generale sugli emolumenti dell' 8 settembre 2004 (OgeEm)
OgeEm Art. 2 Obbligo di pagare gli emolumenti - 1 Chi occasiona una decisione o domanda una prestazione deve pagare un emolumento.
1    Chi occasiona una decisione o domanda una prestazione deve pagare un emolumento.
2    Se più persone hanno congiuntamente occasionato una decisione o domandato una prestazione esse rispondono solidalmente dell'emolumento.
Allgemeine Gebührenverordnung [AllgGebV, SR 172.041.1]). Im vorliegenden Fall haben die zum damaligen Zeitpunkt in santésuisse vereinten Krankenversicherer die Branchenvereinbarung unterzeichnet und umgesetzt, auf welche somit jeweils ein entsprechender Anteil der anfallenden Gebühren entfällt. santésuisse hat entschieden, die in Zusammenhang mit der Vorabklärung entstandenen Verfahrenskosten gegenüber dem Sekretariat zu übernehmen.

180. Gestützt auf die Funktionsstufe der mit dem Fall betrauten Mitarbeiter rechtfertigt sich ein Stundenansatz von CHF 130.­ bis 290.­. Die gesamten, im Rahmen der Vorabklärung angefallenen Verfahrenskosten betragen vorliegend CHF [...].

D

Schlussfolgerungen

Das Sekretariat der Wettbewerbskommission, gestützt auf den bekannten Sachverhalt und die vorangehenden Erwägungen, 1. beschliesst, die Vorabklärung einzustellen; 2. teilt den Beteiligten die Einstellung der Vorabklärung mit und 3. beschliesst, diesen Schlussbericht zu publizieren.

4. Die Verfahrenskosten santésuisse auferlegt.

von

CHF

[...]

werden

167

Vgl. BGE 128 II 247, 257 f.

2014/1

180

Anhang 1: Liste der in die Gruppen eingegliederten Krankenversicherer Name und Stand 2010

Änderungen 2010/2011

CSS Kranken-Vers. AG Auxilia Kranken-Vers. AG Intras Kranken-Vers. AG Arcosana AG Sanagate AG CSS Gruppe

CM de la Fonction Publique Caisse-maladie EOS CMBB Avenir Assurance Maladie SA Caisse-maladie Hermes Panorama Kranken- und Unfallversicherung KK St. Moritz La Caisse Vaudoise Easy Sana Assurance Maladie SA Avantis Assureur maladie Philos Assurance Maladie SA Caisse-maladie Universa CM de Troistorrents Fondation Natura Assurances.ch AMB Mutuel Assurance Maladie SA Groupe Mutuel

maxi.ch aerosana Versicherungen AG sansan Versicherungen AG Helsana Versicherung AG avanex Versicherungen AG Progrès Versicherungen AG Helsana Gruppe

Bestand 2011 853'941 12'112 210'729 123'122 29'660 1'229'563

PHILOS PHILOS AVENIR EASY SANA PHILOS AVENIR EASY SANA PHILOS MUTUEL PHILOS MUTUEL

PROGRES

NA NA NA 191'690 NA NA NA NA 187'007 NA 282'183 NA NA NA 9'990 393'407 1'064'277

2'398 NA 167'494 585'975 185'628 195'215 1'136'709

KPT Krankenkasse AG publisana AGILIA Krankenkasse AG KPT Gruppe

346'668 3'542 7'656 357'867

Wincare Versicherungen AG Sanitas Grundversicherungen AG Compact Grundversicherungen AG Sanitas Gruppe

197'605 316'004 51'907 565'515

SUPRA SanaTop Versicherungen AG SUPRA

SUPRA

41'570 NA 41'570

SWICA Krankenversicherung AG carena schweiz SWICA

SWICA

619'924 NA 619'924

Moove Sympany AG Vivao Sympany Schweiz AG Xundheit Vivao Sympany AG Sympany Gruppe

VIVAO VIVAO

10'397 NA NA 155'980 166'377

Visana vivacare AG sana24 Visana Gruppe

442'506 10'124 62'455 515'084

ÖKK Krankenversicherung Flaachtal AG ÖKK Gruppe

148'455 2'271 150'726

2014/1

Anhang 2: Liste der Krankenversicherer gemäss G8, G5 und GREST(30)

Name CSS Gruppe* Helsana Gruppe* Groupe Mutuel* ASSURA* Sanitas Gruppe* SWICA* CONCORDIA Kranken- und Unfallversicherung AG* Visana Gruppe* KPT Gruppe* EGK Grundversicherungen* Sympany Gruppe* Atupri* ÖKK Gruppe* Agrisano* PROVITA Gesundheitsversicherung AG* SUPRA* Aquilana Versicherungen* sodalis gesundheitsgruppe* Innova Krankenversicherung AG* Kolping* Sumiswalder Krankenkasse* Krankenkasse Luzerner Hinterland* KRANKENKASSE SLKK* KLuG Krankenversicherung GALENOS* Rhenusana* Krankenkasse Birchmeier CM de la Vallée d'Entremont vita surselva* KK Wädenswil* kmu-Krankenversicherung* Glarner Krankenversicherung* Innova Wallis AG* Krankenkasse Steffisburg* KK Visperterminen Bezirkskrankenkasse Einsiedeln Cassa da malsauns Lumneziana sanavals Gesundheitskasse Krankenkasse Stoffel Mels KKS Krankenkasse Simplon KK INSTITUT INGENBOHL Krankenkasse Turbenthal KK Zeneggen Summe Bestand am 31. Dez. (Quelle: Fragebögen) * Grund- und Zusatzversicherung

Durchsnittlicher Bestand 2011 (Quelle BAG) 1'229'563 1'136'709 1'064'277 623'760 565'515 619'924 540'359 515'084 357'867 240'769 166'377 163'269 150'726 101'101 54'527 41'570 38'225 35'770 34'019 21'816 20'138 18'542 16'666 13'945 13'795 9'452 8'090 7'950 6'935 6'552 6'454 5'874 5'824 4'514 4'363 3'557 2'491 2'333 1'693 977 843 385 171 7'862'770 7'846'484

181

2014/1

182

Anhang 3: Analyse de corrélation et évolution de la Wechselquote ­ santésuisse Une analyse de corrélation a été effectuée sur les variables « dépenses pour les acquisitions », « entrée », « sorties » et « primes » afin de mettre en lumière les liens possibles entre ces différentes variables, cela pour différents échantillons afin de mettre en évidence une éventuelle dynamique dans le comportement des assureurs. Les observations non indépendantes, soit les assureurs formant des groupes, ont été traitées en commun, cela afin de diminuer les risques de biais dans les résultats. Les groupes G8, G5 (agrégé en G13) et GREST ont été traités de façon analogue pour les années 2006 à 2012.

On constate que les dépenses sont fortement corrélées avec le nombre d'entrées. Il existe un lien significatif (au seuil de 5 %) entre ces deux variables, cela est valable pour les 3 échantillons. Si le nombre d'entrées est conséquent, les dépenses pour les acquisitions auront tendance à être supérieures à la moyenne.

La corrélation entre les dépenses pour l'acquisition et le montant des primes est moins clair. Dans notre analyse, cette corrélation est uniquement significative (au seuil de 10 % seulement) chez les plus petits assureurs. La corrélation entre le nombre d'entrées et les primes tout comme celle entre le nombre de sorties est difficilement interprétable pour les plus petits assureurs (GREST), cette corrélation n'est cependant jamais significative en ce qui concerne les plus grands assureurs (G13).

L'analyse de corrélation ne donne aucune précision quant au sens de la causalité. L'interprétation des relations entre les variables doit donc être prudente. Toutefois, dans le premier cas, soit de la corrélation entre les dépenses pour les acquisitions et les entrées, le lien de causalité semble relativement évident, les dépenses pour les acquisitions devraient théoriquement favoriser une augmentation du nombre d'entrées.

Le montant des dépenses pour les acquisitions varie entre 120 et 150 millions, représentant environ une infime fraction (<1 %) du total des primes. On peut donc a priori exclure la possibilité que ces dépenses influent de manière significative sur le montant des primes. Cette thèse est confirmée par les résultats exposés supra.

L'accord de santésuisse viserait à minimiser les possibilités de
flux sortants ce qui leur permettrait d'investir moins en dépenses d'acquisition tout en continuant à maintenir ou à augmenter leurs primes. Or, il se trouve que les flux sortant et entrant ont augmenté entre 2006 et 2010, passant de 9.85 % à 14.61 % puis diminué en 2011 et 2012 (voir Tableau 2 du rapport). Cette baisse pourrait être interprétée comme un effet de l'accord.

2014/1 Données 2006-2010 Coefficient

P-value

0.67847 0.75394

<.0001 <.0001

-0.0023 0.18346

0.9854 0.0061

0.1358 0.31665

0.2806 <.0001

Dépenses publicité vs primes G 13 G REST

0.0422 0.13416

0.0794 0.0785

Dépenses publicité vs entrées Primes vs entrées Primes vs sorties Dépenses publicité vs primes

Coefficient 0.803 0.14249 0.18351 0.15796

P-value <.0001 0.0157 0.0018 0.0156

Coefficient

P-value

0.63291 0.52692

0.005 <.0001

-0.09033 0.07702

0.6608 0.5873

0.18307 0.03366

0.3707 0.8127

0.14254 0.43685

0.4873 0.0014

Coefficient 0.80649 0.21609 0.28646 0.27369

P-value <.0001 0.0574 0.011 0.016

Coefficient

P-value

0.65344 0.349

<.0001 <.0001

-0.0023 0.1435

0.9854 0.0415

0.00907 0.27561

0.932 <.0001

0.12898 0.31122

0.2338 <.0001

Coefficient 0.80238 0.17214 0.17478 0.1828

P-value <.0001 0.0014 0.0012 0.0018

Dépenses publicité vs entrées G 13 G REST Primes vs entrées G 13 G REST Primes vs sorties G 13

Données 2011-2012 Dépenses publicité vs entrées G 13 G REST Primes vs entrées G 13 G REST Primes vs sorties G 13 G REST Dépenses publicité vs primes G 13 G REST

Dépenses publicité vs entrées Primes vs entrées Primes vs sorties Dépenses publicité vs primes Données 2006-2012 Dépenses publicité vs entrées G 13 G REST Primes vs entrées G 13 G REST Primes vs sorties G 13 G REST Dépenses publicité vs primes G 13 G REST

Dépenses publicité vs entrées Primes vs entrées Primes vs sorties Dépenses publicité vs primes

183