BVGE-2008-8 - 2007-03-08 - Corte I (infrastruttura, ambiente, finanze, personale) - Öffentliche Werke

RS 172.021 PA Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA)

Art. 61

L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore.

La decisione del ricorso deve contenere la ricapitolazione dei fatti rilevanti, i motivi e il dispositivo.

Essa è notificata alle parti e all'autorità inferiore.

Urteilskopf

2008/8

Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i. S. BKW FMB Energie AG gegen das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
A-2089/2006 vom 8. März 2007

Regeste Deutsch

Nachträgliche Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung eines Kernkraftwerks. Verfahren.
Art. 21 und Art. 65 KEG. Art. 40 KEV.
1. Offenkundigkeit des Mangels und damit Nichtigkeit der Befristung der Betriebsbewilligung verneint (E. 6.2-6.3).
2. Da die Befristung i. S. von Art. 21 Abs. 2 KEG weder einen den Bau betreffenden Aspekt noch ein eigentliches betriebliches Element darstellt, fallen damit zusammenhängende Anpassungen nicht unter Art. 65 KEG (E. 10.4).
3. Rückweisung der Sache an die Vorinstanz, damit diese das Gesuch um Aufhebung der Befristung nach den Regeln der Wiedererwägung bzw. des Widerrufs behandelt (E. 11-12).

Regeste en français

Annulation, après coup, de la limitation temporelle imposée à l'autorisation d'exploiter une centrale nucléaire. Procédure.
Art. 21 et art. 65 LENu. Art. 40 OENu.
1. Caractère manifeste d'un vice et par conséquent nullité de la limitation temporelle fixée à une autorisation d'exploitation niés (consid. 6.2-6.3).
2. Etant donné que la limitation temporelle au sens de l'art. 21 al. 2 LENu ne constitue ni un aspect ayant trait à la construction ni un élément intrinsèque à l'exploitation, les adaptations qui la concernent ne tombent pas sous le coup de l'art. 65 LENu (consid. 10.4).
3. Renvoi de l'affaire à l'autorité inférieure, afin que celle-ci traite la demande d'annulation de la limite temporelle selon les règles applicables au nouvel examen, voire à la révocation (consid. 11-12).

Regesto in italiano

Soppressione a posteriori della limitazione temporale della licenza d'esercizio d'una centrale nucleare. Procedura.
Art. 21 e art. 65 LENu. Art. 40 OENu.
1. Negazione della sussistenza di un vizio manifesto e, per conseguenza, della nullità della limitazione temporale della licenza d'esercizio (consid. 6.2-6.3).
2. Siccome la limitazione temporale ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LENu non costituisce né un aspetto inerente alla costruzione né un elemento proprio all'esercizio, gli adeguamenti che la concernono non sottostanno all'art. 65 LENu (consid. 10.4).
3. Rinvio della causa all'autorità inferiore affinché tratti la domanda di soppressione della limitazione temporale secondo le regole del riesame o della revoca (consid. 11-12).

Sachverhalt

Am 28. Oktober 1998 verlängerte der Bundesrat der BKW FMB Energie AG (BKW) die Betriebsbewilligung vom 14. Dezember 1992 für das Kernkraftwerk Mühleberg (KKW Mühleberg) bis am 31. Dezember 2012. Er führte unter anderem aus, der wesentliche Grund der Befristung sei mit der Vornahme einer Alternativenevaluation zum KKW Mühleberg weggefallen. Dem Ergebnis einer Abstimmung im Kanton Bern, der ebenfalls befristeten Bewilligung für das Kernkraftwerk Beznau II und dem Umstand, dass bei einer Lebensdauer des KKW Mühleberg von 40 Jahren nach 20 Jahren eine Umwandlung in eine unbefristete Bewilligung in der Öffentlichkeit nicht verstanden würde, sei jedoch mit einer erneuten Befristung Rechnung zu tragen.
Die BKW reichte am 25. Januar 2005 beim Bundesrat ein Gesuch um Aufhebung dieser Befristung ein. Dieser trat am 10. Juni 2005 mangels Zuständigkeit nicht auf das Gesuch ein und überwies es zwecks weiterer Behandlung an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK). Mit Verfügung vom 13. Juni 2006 wies das UVEK das Begehren der BKW um Feststellung, die Befristung der Bewilligung sei mit Inkrafttreten des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 (KEG, SR 732.1) dahin gefallen bzw. nichtig geworden, ab. Auf das Eventualbegehren, die Befristung sei ohne Durchführung eines erneuten Betriebsbewilligungsverfahrens aufzuheben, trat es nicht ein. Am 13. Juli 2006 reichte die BKW (Beschwerdeführerin) gegen die Verfügung des UVEK (Vorinstanz) bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM) Beschwerde ein.
Das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) heisst die Beschwerde bezüglich des Eventualbegehrens teilweise gut und weist die Streitsache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. Mit Urteil vom 21. Januar 2008 (2C_170/2007) weist das Bundesgericht (BGer) die dagegen erhobene Beschwerde des UVEK ab.

Aus den Erwägungen:

6. Die Beschwerdeführerin macht vorab Nichtigkeit der Befristung geltend. Nichtigkeit könne bei Dauerverfügungen auch durch nachträgliche Rechtsänderung eintreten. Eine rein politisch begründete Befristung der Betriebsbewilligung für das KKW Mühleberg habe mit Inkrafttreten des KEG jegliche Rechtsgrundlage verloren. Denn nach der Konzeption des KEG seien politische Aspekte ausschliesslich im Rahmenbewilligungsverfahren durch die politischen Behörden zu beurteilen. Da zudem das KKW Mühleberg keiner Änderung der Rahmenbewilligung gemäss Art. 65 Abs. 1 KEG bedürfe, könne es gemäss Art. 106 KEG als bestehendes Kernkraftwerk ohne neue Rahmenbewilligung weiterbetrieben werden. Dadurch sei ebenfalls klar, dass der Weiterbetrieb nicht von politischen Überlegungen abhängig gemacht werden dürfe. Die Erteilung der Betriebsbewilligung gemäss Art. 19 ff . KEG sei ein reiner Akt der Rechtsanwendung und kein politischer Entscheid. Wenn die gesetzlichen Bewilligungsvorschriften erfüllt seien, bestehe ein Rechtsanspruch auf Erteilung. Zwar könne eine Bewilligung ausnahmsweise befristet werden, dies jedoch bloss aus polizeirechtlichen und nicht politischen Gründen. Dies ergebe sich auch aus der Botschaft zum KEG. Das KKW Mühleberg erfülle sämtliche
gesetzlichen Voraussetzungen. Ebenso genüge es den mit Bewilligung vom 14. Dezember 1992 angeordneten Auflagen, welche auf eine unbefristete Bewilligung ausgerichtet seien.

6.1 Die Vorinstanz bestreitet die Nichtigkeit der Befristung. Die Verfügung leide weder an einem besonders schwerwiegenden Fehler noch stelle die Befristung einen offensichtlichen oder zumindest leicht erkennbaren Fehler dar. Zudem lege die Beschwerdeführerin nicht dar, inwiefern der angebliche Mangel offensichtlich oder klar erkennbar sei. Im Übrigen sei die Rechtsgrundlage unter dem KEG gleich wie unter dem alten Atomgesetz. Des Weiteren hält sie fest, es könne vorliegend nicht beurteilt werden, ob das KKW Mühleberg alle Bewilligungsvoraussetzungen inkl. allfälliger Aspekte aus dem nicht nuklearen Bereich erfülle. Dafür sei ein Verfahren nach Art. 6 KEG durchzuführen. Denn die Aufhebung der Befristung sei als wesentliche Abweichung von der Betriebsbewilligung zu qualifizieren, weshalb gemäss Art. 61 KEG ein Erlassverfahren (Art. 49 ff . KEG) durchzuführen sei.

6.2 Wenn Nichtigkeit vorliegen würde, bliebe für das BVGer nur, diese Nichtigkeit festzuhalten; denn eine nichtige Verfügung bzw. Auflage ist rechtlich unverbindlich und kann keine Wirkungen entfalten. Nichtigkeit bildet jedoch die Ausnahme und ist nur in seltenen Fällen von qualifizierter Fehlerhaftigkeit anzunehmen. Ob Nichtigkeit vorliegt, bestimmt sich dabei nach der sog. Evidenztheorie (vgl. BGE 122 I 99 E. 3a.aa, BGE 116 Ia 215 E. 2c). Danach müssen kumulativ drei Voraussetzungen erfüllt sein:
- Es muss ein schwerwiegender Rechtsfehler vorliegen;
- der Fehler muss zudem offenkundig oder zumindest leicht erkennbar sein;
- die Annahme der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit führen.
Offenkundig ist ein Fehler, der einer durchschnittlich, nicht juristisch gebildeten Person auffallen sollte. Als Nichtigkeitsgründe stehen formelle Mängel im Vordergrund, so die offensichtliche örtliche oder sachliche Unzuständigkeit, gewichtige Verfahrensfehler wie die qualifizierte Verletzung des Gehörsanspruchs sowie schwerwiegende Form- oder Eröffnungsfehler. Inhaltliche Mängel haben demgegenüber nur in besonders schweren Fällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge (vgl. zum Ganzen: Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 955 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 31 Rz. 16 ff.; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 55 ff. zu Art. 49).

6.3 Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Sollte die Befristung tatsächlich aus rein politischen Gründen auferlegt worden sein, würde dies keinen ausserordentlich schwerwiegenden inhaltlichen Mangel darstellen, der offenkundig im obgenannten Sinne ist. Denn weder die Frage, ob die Befristung einzig politisch motiviert ist, noch die Frage, ob eine derart begründete zeitliche Beschränkung der Betriebsbewilligung (noch) zulässig ist, lassen sich ohne vertieftes Studium der Akten und der Rechtslage beantworten. Die Beschwerdeführerin unterlässt es denn auch, die Offenkundigkeit des Mangels zu begründen. Auf ihre Behauptung, die Befristung sei ausschliesslich politisch motiviert und deshalb unter der Herrschaft des KEG nichtig, ist an dieser Stelle deshalb nicht näher einzugehen. Anderweitige schwerwiegende Mängel sind nicht ersichtlich und werden von der Beschwerdeführerin denn auch nicht geltend gemacht. Folglich weist die Betriebsbewilligung aufgrund der Befristung keinen qualifizierten Mangel auf, der es rechtfertigen würde, die Befristung für nichtig zu erklären. Der Hauptantrag ist damit als unbegründet abzuweisen.

7. Die Beschwerdeführerin stellt zusätzlich das Eventualbegehren, die rechtskräftig erteilte Betriebsbewilligung für das KKW Mühleberg sei dahingehend zu ändern bzw. anzupassen, als die Befristung aufgehoben werde.

8. Die Vorinstanz trat auf das Begehren der Beschwerdeführerin um Aufhebung der Befristung nicht ein. Da es sich hierbei um eine wesentliche Abweichung von der Betriebsbewilligung handle, sei gemäss Art. 65 Abs. 2 KEG eine Änderung der Bewilligung nach dem Verfahren für deren Erlass erforderlich. Folglich sei die vorliegende Frage in einem Betriebsbewilligungsverfahren zu erörtern. Dies gelte nicht bloss für wesentliche Abweichungen, welche Auswirkungen auf die nukleare Sicherheit und/oder Sicherung hätten. Zudem sei bis anhin über die Befristung stets in einem atomrechtlichen Verfahren und unter Beteiligung der Öffentlichkeit entschieden worden. Weil die eingereichten Unterlagen nicht vollständig seien, könne das ordentliche Bewilligungsverfahren nicht eröffnet werden.

9. Die Beschwerdeführerin ist hingegen der Ansicht, die Vorinstanz habe Art. 65 KEG falsch ausgelegt. Bei dieser Bestimmung gehe es um bewilligungspflichtige Änderungen an der Anlage und nicht um Anpassungen von Nebenbestimmungen der Bewilligung an geänderte gesetzliche Vorgaben. Weiter sei zu beachten, dass nur Änderungen betreffend die nukleare Sicherheit und Sicherung unter Art. 65 KEG fielen. Nach dem Sinn und Zweck sowie dem Wortlaut der Bestimmung erfasse Art. 65 KEG einzig wesentliche Änderungen von Gegenständen, welche nach Art. 21 KEG zu bewilligen seien.

10. Art. 65 KEG sieht für wesentliche Abweichungen von der Betriebsbewilligung eine Änderung der Bewilligung nach dem Verfahren für deren Erlass vor (Abs. 2). Für Änderungen, die nicht wesentlich von einer Bewilligung nach Abs. 2 abweichen, jedoch einen Einfluss auf die nukleare Sicherheit oder Sicherung haben können, braucht der Inhaber eine Freigabe der Aufsichtsbehörden (Abs. 3). Übrige Änderungen sind den Aufsichtsbehörden zu melden (Abs. 4). Vorliegend ist primär von Bedeutung und strittig, ob es sich bei der Aufhebung der Befristung überhaupt um eineÄnderung der Betriebsbewilligung gemäss Art. 65 KEG handelt, d. h. ob der Geltungsbereich dieser Bestimmung betroffen ist. Erst wenn dies allenfalls zu bejahen wäre, ist auf die Frage der Wesentlich- oder Unwesentlichkeit der Änderung einzugehen.

10.1 Eine Auslegung ist notwendig, wo der Gesetzeswortlaut entweder unklar ist oder wo Zweifel bestehen, ob der scheinbar klare Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt (vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, a. a. O., Rz. 214; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich 2005, Rz. 80 und 92). Ausgangspunkt der Auslegung bildet der Wortlaut von Art. 65 KEG, welcher von « wesentliche(n) Abweichungen von der Bau- oder Betriebsbewilligung » (Abs. 2), « Änderungen, die nicht wesentlich von einer Bewilligung oder Verfügung nach Absatz 2 abweichen » (Abs. 3) und « übrige(n) Änderungen » (Abs. 4) spricht. Worauf sich diese Abweichungen zu beziehen haben, um in den Anwendungsbereich von Art. 65 KEG zu fallen, ist dem Wortlaut - in allen drei Amtssprachen - nicht zu entnehmen. Unter Berücksichtigung der Zweckvorstellung, die der Gesetzgeber mit Art. 65 KEG verbunden hat und die sich vorliegend mit Hilfe des historischen Auslegungselements und der Gesetzessystematik ergründen lässt, kann hingegen hergeleitet werden, dass nicht jegliche Abweichung von der Betriebsbewilligung, sondern nur eigentliche betriebliche Änderungen in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen.

10.2 So hängt gemäss Botschaft vom 28. Februar 2001, II. Teil, Entwurf zu einem Kernenergiegesetz (nachfolgend: Botschaft) die Frage, ob von einer wesentlichen oder unwesentlichen Anpassung auszugehen ist, vom Inhalt der Bewilligung und vom Umfang der Änderung ab (BBl 2001 III 2789). Die Betriebsbewilligung umfasst den gesamten Betrieb unter dem Gesichtspunkt der nuklearen Sicherheit und Sicherung (Botschaft S. 2770). Deren Inhalt wird in Art. 21 KEG geregelt. Festzulegen sind der Bewilligungsinhaber (Bst. a), die zulässige Reaktorleistung (Bst. b), die Limiten für die Abgabe von radioaktiven Stoffen an die Umwelt (Bst. c), die Massnahmen zur Überwachung der Umgebung (Bst. d), die Sicherheits-, Sicherungs- und Notfallschutzmassnahmen (Bst. e) sowie die freigabebedürftigen Stufen der Inbetriebnahme (Bst. f). Mit Ausnahme des Bewilligungsinhabers, dessen Änderungen von Art. 66 KEG erfasst werden, handelt es sich beim Inhalt der Betriebsbewilligung somit um rein betriebliche Aspekte. Art. 21 Abs. 2 KEG hält zwar fest, die Betriebsbewilligung könne befristet werden. Selbst unter Berücksichtigung dieser Befristungsmöglichkeit liegt es nahe, anzunehmen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers Änderungen an der Betriebsbewilligung nur dann
unter Art. 65 KEG fallen, wenn sie betriebliche Aspekte betreffen.

10.3 Bestätigt wird diese Auffassung durch die Botschaft, die als Beispiele fürwesentliche und unwesentliche Änderungen gemäss Art. 65 Abs. 2 und Abs. 3 KEG lediglich Änderungen an den Anlagen bzw. bauliche und betriebliche Änderungen aufzählt. Als wesentliche Änderungen gelten die Leistungserhöhung, sofern die in der Bewilligung genannte Maximalleistung bereits ausgenutzt worden ist und die Änderungen an den Notstandssystemen; unwesentliche Änderungen sind der Ersatz von wichtigen Komponenten oder Systemen und der Einsatz von MOX-Brennelementen, solange die sicherheitsrelevanten Eigenschaften des Reaktors nicht wesentlich tangiert werden (Botschaft S. 2789). In Übereinstimmung damit nennt auch Art. 40 der Kernenergieverordnung vom 10. Dezember 2004 (KEV, SR 732.11), der die freigabepflichtigen Änderungen gemäss Art. 65 Abs. 2 KEG konkretisiert, nur Änderungen an den Anlagen oder am Betrieb. Solche Abweichungen sind Änderungen an sicherheits- oder sicherungstechnisch klassierten Bauwerken, Anlageteilen, Systemen und Ausrüstungen sowie an Einrichtungen mit sicherheits- oder sicherungstechnischer Bedeutung, sofern dabei bestehende Sicherheits- und Sicherungsfunktionen erhalten bleiben oder verbessert werden (Abs. 1 Bst. a),
bestimmte Änderungen am Reaktorkern (Abs. 1 Bst. b) und inhaltliche Änderungen an bestimmten Dokumenten (Abs. 1 Bst. c). Die Auffassung, dass unter Art. 65 KEG lediglichÄnderungen an den Anlagen, mit anderen Worten bauliche oder betriebliche Änderungen, subsumiert werden, wird im Übrigen auch in der Lehre vertreten (vgl. Riccardo Jagmetti, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. VII, Energierecht, Basel 2005, Rz. 5417).

10.4 Die Befristung stellt keinen den Bau betreffenden Aspekt dar. Ebenso wenig handelt es sich um ein betriebliches, d. h. den inneren Betrieb und Ablauf des KKW Mühleberg betreffendes Element. Dies wäre allenfalls dann der Fall, wenn die Befristung die Lebensdauer des Kernkraftwerks festlegen würde, was aber nicht der Fall ist. Denn die zeitliche Beschränkung gemäss Art. 21 Abs. 2 KEG ist keine gesetzliche Befristung im Sinne der Festlegung der Lebensdauer eines Kernkraftwerks, sondern vielmehr eine polizeirechtliche, die insbesondere aus Sicherheitsgründen angezeigt sein kann, wenn eine für den Betrieb nicht elementare Frage noch abgeklärt werden muss. Solange die Sicherheit aber gewährleistet ist, dürfen die Kernkraftwerke weiter betrieben werden (Botschaft S. 2739 f. und S. 2770). Handelt es sich somit bei der Befristung nicht um einen eigentlichen betrieblichen Aspekt der Betriebsbewilligung, fallen damit zusammenhängende Anpassungen nicht unter Art. 65 KEG.

10.5 Diese Auffassung wird durch folgende Überlegung bestätigt: Art. 65 KEG unterscheidet zwischen wesentlichen Abweichungen, die eine Änderung der Betriebsbewilligung nach dem Verfahren für deren Erlass verlangen (Abs. 2), unwesentlichen Änderungen mit möglichen Auswirkungen auf die nukleare Sicherheit oder Sicherung, welche die Freigabe der Aufsichtsbehörde benötigen (Abs. 3) und übrigen Änderungen, die den Aufsichtsbehörden zu melden sind (Abs. 4). Wie in vorstehender Erwägung festgehalten, handelt es sich bei der Befristung gestützt auf Art. 21 Abs. 2 KEG nicht um eine gesetzliche Befristung im Sinne der Festlegung der Lebensdauer eines Kernkraftwerkes. Hinzu kommt, dass auch ohne Durchführung eines erneuten Bewilligungsverfahrens die Kernkraftwerke einer ständigen systematischen Sicherheits- und Sicherungsbewertung unterliegen (Art. 72 Abs. 1 KEG i. V. m. Art. 33 KEV) und ein allfälliger Entzug der Bewilligung möglich ist (Art. 67 KEG). Damit erscheint die Durchführung des Verfahrens für den Erlass der Bewilligung für eine Änderung der Befristung als nicht angemessen. Ebenso sind die beiden anderen Verfahren - Freigabe und Anzeige - auf die Änderung der Befristung nicht zugeschnitten. Auch unter diesem Aspekt lässt sich
feststellen, dass der Gesetzgeber nur eigentliche betriebliche Anpassungen, nicht aber Änderungen bei der polizeilichen Befristung von Art. 65 KEG erfasst haben will.

10.6 Zusammenfassend erscheint es somit unter Berücksichtigung der dem Gesetz zugrunde liegenden Werte und Zielsetzungen angebracht, Art. 65 Abs. 2 -4 KEG dahingehend auszulegen, dass nur eigentliche betriebliche und bauliche Änderungen darunter zu subsumieren sind. Die Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung wird somit nicht miterfasst. Das Argument der Vorinstanz, über die Befristung sei bisher stets ein atomrechtliches Verfahren durchgeführt worden, vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Denn die früheren Verfahren erfolgten immer unter der Herrschaft des Atomgesetzes. Die Auslegung von Art. 65 Abs. 2 -4 des seit dem 1. Februar 2005 in Kraft getreten KEG hat indessen ergeben, dass kein solches Erlassverfahren durchzuführen ist. Neues Recht wird mit seinem Inkrafttreten grundsätzlich sofort anwendbar. Mithin gilt Art. 65 KEG seit dem 1. Februar 2005 und ist im vorliegenden Verfahren massgebend (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 24 Rz. 8 und 14).

11. Ist somit Art. 65 KEG als spezialgesetzliche Regelung für die Änderung von Bewilligungen vorliegend nicht anwendbar, fragt sich, ob aus anderen Gründen auf die Befristung der Betriebsbewilligung zurückgekommen werden darf.

11.1 Die Betriebsbewilligung betrifft ein Dauerrechtsverhältnis und stellt eine formell rechtskräftige Verfügung dar. Die Vorinstanz wäre somit verpflichtet gewesen, den Antrag der Beschwerdeführerin um Aufhebung der Befristung nach den Regeln der Wiedererwägung bzw. des Widerrufs zu behandeln (vgl. Jagmetti, a. a. O., Rz. 2419; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 24 Rz. 29 und § 31 Rz. 21 ff.). Zur Begründung ihres Antrags bringt die Beschwerdeführerin einerseits vor, mit Inkrafttreten des KEG habe die Befristung, da sie lediglich politisch motiviert sei, jegliche Grundlage verloren. Andererseits würden auch das Fehlen von sicherheitsrelevanten Fragen, der Umstand, dass das KKW Mühleberg in der Schweiz das einzige Kernkraftwerk sei, welches noch über eine Befristung verfüge, das Bedürfnis nach Rechtssicherheit, da die Stromproduktion des KKW Mühleberg für die Gewährung der Stromversorgung der Nordwestschweiz von eminenter Bedeutung sei und der Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip für die Aufhebung der Befristung sprechen. All diese Vorbringen hätte die Vorinstanz im Rahmen eines Wiedererwägungs- bzw. Widerrufsverfahrens prüfen müssen.

12. Das BVGer entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]). Eine Rückweisung ist angezeigt, wenn die Vorinstanz fälschlich einen Nichteintretensentscheid gefällt hat (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 234).
Auch wenn sich die Vorinstanz teilweise mit den inhaltlichen Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt hat, fehlt eine Prüfung des Gesuches um Aufhebung der Befristung im Lichte der Grundsätze des Zurückkommens auf eine rechtskräftige Verfügung. Weil es nicht Aufgabe einer richterlichen Beschwerdeinstanz ist, eine solche Prüfung an Stelle der Verwaltung vorzunehmen, gelangt das BVGer zum Ergebnis, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Streitsache zu neuem Entscheid im Sinne vorstehender Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen ist.

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 21 Contenuto della licenza d'esercizio
	1.	La licenza d'esercizio stabilisce:
		a.	il titolare della licenza;
		b.	la potenza del reattore o la capacità dell'impianto ammesse;
		c.	i limiti per le emissioni di sostanze radioattive nell'ambiente;
		d.	i provvedimenti per la sorveglianza dei dintorni;
		e.	i provvedimenti di sicurezza interna ed esterna e di protezione d'emergenza che il titolare deve prendere durante l'esercizio;
		f.	le fasi della messa in esercizio, il cui inizio necessita di un nullaosta preliminare delle autorità di vigilanza.
	2.	La licenza d'esercizio può essere limitata nel tempo.

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 65 Modifica
	1.	È necessaria una modifica dell'autorizzazione di massima secondo la procedura prevista per il suo rilascio per:
		a.	una modifica dello scopo o delle linee fondamentali di un impianto nucleare soggetto ad autorizzazione di massima; sono fatte salve la disattivazione e la chiusura;
		b.	il rinnovo sostanziale di una centrale nucleare volto a prolungare in modo significativo la durata dell'esercizio, segnatamente con la sostituzione del contenitore pressurizzato del reattore.
	2.	Per deroghe importanti alla licenza di costruzione o d'esercizio, alla licenza per indagini geologiche e alla decisione di disattivazione o di chiusura è necessaria una modifica della licenza o della decisione secondo la procedura prevista per il loro rilascio.
	3.	Per modifiche che non derogano in modo importante a una licenza o decisione di cui al capoverso 2, che potrebbero tuttavia influire sulla sicurezza nucleare interna ed esterna, il titolare necessita del nullaosta delle autorità di vigilanza.
	4.	Le altre modifiche sono notificate alle autorità di vigilanza.
	5.	In caso di dubbio:
		a.	il Consiglio federale decide se è necessaria una modifica dell'autorizzazione di massima;
		b.	il Dipartimento decide se è necessaria una modifica di una licenza o decisione di cui al capoverso 2;
		c.	le autorità di vigilanza decidono se è necessario un nullaosta.

RS 732.11 OENu Ordinanza del 10 dicembre 2004 sull'energia nucleare (OENu) - Ordinanza sull'energia nucleare Art. 40 Modifiche soggette a nullaosta
	1.	Sono considerate di regola modifiche non essenziali in deroga alla licenza e soggette a nullaosta secondo l'articolo 65 capoverso 3 LENu in particolare:
		a.	le modifiche a costruzioni, parti d'impianto, sistemi ed equipaggiamenti classificati per la sicurezza interna o esterna, nonché a dispositivi importanti per la sicurezza interna o esterna, nella misura in cui le attuali funzioni di sicurezza interna ed esterna vengono mantenute intatte o migliorate;
		b.	le seguenti modifiche al nocciolo del reattore:modifiche al caricamento del nocciolo del reattore con elementi di combustibile nel quadro della sostituzione del combustibile;modifiche e lavori di manutenzione a elementi di combustibile e barre di controllo;aumento del tasso di combustione ammissibile;modifiche di metodi di prova;modifiche di criteri di sicurezza;aumento nel nocciolo del reattore della parte di elementi di combustibile di ossidi misti di uranio e plutonio fino a un massimo del 50 per cento;
			1.	modifiche al caricamento del nocciolo del reattore con elementi di combustibile nel quadro della sostituzione del combustibile;
			2.	modifiche e lavori di manutenzione a elementi di combustibile e barre di controllo;
			3.	aumento del tasso di combustione ammissibile;
			4.	modifiche di metodi di prova;
			5.	modifiche di criteri di sicurezza;
			6.	aumento nel nocciolo del reattore della parte di elementi di combustibile di ossidi misti di uranio e plutonio fino a un massimo del 50 per cento;
		c.	modifiche sostanziali ai seguenti documenti:regolamento della centrale e d'esercizio;regolamento in caso d'emergenza;regolamento sulla radioprotezione;specifiche tecniche;prescrizioni e direttive nel settore della sicurezza esterna.
			1.	regolamento della centrale e d'esercizio;
			2.	regolamento in caso d'emergenza;
			3.	regolamento sulla radioprotezione;
			4.	specifiche tecniche;
			5.	prescrizioni e direttive nel settore della sicurezza esterna.
	2.	Per ottenere il nullaosta alle modifiche di cui al capoverso 1 lettere a e b il richiedente deve fornire la documentazione necessaria ai fini della valutazione della domanda di cui all'allegato 4.
	3.	Per ottenere il nullaosta alle modifiche di cui al capoverso 1 lettera c egli deve fornire la documentazione necessaria ai fini della valutazione della domanda, unitamente a una motivazione delle modifiche.
	4.	Per modifiche relative a specifiche tecniche deve inoltre illustrare i metodi e i criteri tecnici in base ai quali egli valuta le ripercussioni delle modifiche sulla sicurezza dell'impianto.
	5.	L'IFSN è incaricato di disciplinare mediante direttive il genere, il contenuto, la forma e il numero di esemplari della necessaria documentazione. [1]

[1] Nuovo testo giusta l'all. n. 12 dell'O del 12 nov. 2008 sull'Ispettorato federale della sicurezza nucleare, in vigore dal 1° gen. 2009 (RU 2008 5747).

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 21 Contenuto della licenza d'esercizio
	1.	La licenza d'esercizio stabilisce:
		a.	il titolare della licenza;
		b.	la potenza del reattore o la capacità dell'impianto ammesse;
		c.	i limiti per le emissioni di sostanze radioattive nell'ambiente;
		d.	i provvedimenti per la sorveglianza dei dintorni;
		e.	i provvedimenti di sicurezza interna ed esterna e di protezione d'emergenza che il titolare deve prendere durante l'esercizio;
		f.	le fasi della messa in esercizio, il cui inizio necessita di un nullaosta preliminare delle autorità di vigilanza.
	2.	La licenza d'esercizio può essere limitata nel tempo.

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 65 Modifica
	1.	È necessaria una modifica dell'autorizzazione di massima secondo la procedura prevista per il suo rilascio per:
		a.	una modifica dello scopo o delle linee fondamentali di un impianto nucleare soggetto ad autorizzazione di massima; sono fatte salve la disattivazione e la chiusura;
		b.	il rinnovo sostanziale di una centrale nucleare volto a prolungare in modo significativo la durata dell'esercizio, segnatamente con la sostituzione del contenitore pressurizzato del reattore.
	2.	Per deroghe importanti alla licenza di costruzione o d'esercizio, alla licenza per indagini geologiche e alla decisione di disattivazione o di chiusura è necessaria una modifica della licenza o della decisione secondo la procedura prevista per il loro rilascio.
	3.	Per modifiche che non derogano in modo importante a una licenza o decisione di cui al capoverso 2, che potrebbero tuttavia influire sulla sicurezza nucleare interna ed esterna, il titolare necessita del nullaosta delle autorità di vigilanza.
	4.	Le altre modifiche sono notificate alle autorità di vigilanza.
	5.	In caso di dubbio:
		a.	il Consiglio federale decide se è necessaria una modifica dell'autorizzazione di massima;
		b.	il Dipartimento decide se è necessaria una modifica di una licenza o decisione di cui al capoverso 2;
		c.	le autorità di vigilanza decidono se è necessario un nullaosta.

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 106 Disposizioni transitorie
	1.	Gli impianti nucleari in esercizio che secondo la presente legge necessitano di un'autorizzazione di massima possono essere mantenuti in esercizio senza la corrispondente autorizzazione fintantoché non siano apportate modifiche che a norma dell'articolo 65 capoverso 1 richiedono una modifica dell'autorizzazione di massima.
	1bis.	Non sono rilasciate autorizzazioni di massima per la modifica di centrali nucleari esistenti. [1]
	2.	I proprietari delle centrali nucleari esistenti forniscono entro dieci anni la prova dello smaltimento delle scorie radioattive prodotte, sempreché il Consiglio federale non l'abbia già considerata adempiuta. In casi motivati, il Consiglio federale può prorogare di cinque anni il termine.
	3.	La licenza d'esercizio per una centrale nucleare esistente può essere trasferita senza autorizzazione di massima a un nuovo esercente. Si applicano per analogia gli articoli 13 capoverso 2, 31 capoverso 3 e 66 capoverso 2.
	4.	... [2]

[1] Introdotto dall'all. cifra II n. 7 della LF del 30 set. 2016 sull'energia, in vigore dal 1° gen. 2018 (RU 2017 6839; FF 2013 6489). [2] Abrogato dall'all. cifra II n. 7 della LF del 30 set. 2016 sull'energia, con effetto dal 1° gen. 2018 (RU 2017 6839; FF 2013 6489).

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 19 Obbligo di licenza
		Chiunque intende gestire un impianto nucleare abbisogna di una licenza d'esercizio rilasciata dal Dipartimento.

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 6 Obblighi di licenza
	1.	Chiunque manipola materiali nucleari abbisogna di una licenza rilasciata dall'autorità designata dal Consiglio federale.
	2.	Il Consiglio federale può introdurre un obbligo di licenza per:
		a.	la manipolazione di materiali ed equipaggiamenti destinati o necessari allo sfruttamento dell'energia nucleare;
		b.	l'esportazione o l'intermediazione di tecnologia ai sensi dell'articolo 3 lettera h numero 3.
	3.	La licenza è di durata limitata.
	4.	Il Consiglio federale disciplina la procedura.

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 61 Licenza d'esercizio per impianti nucleari
		La procedura è disciplinata dagli articoli 49 capoversi 1-4, 50, 51 e 53-59.

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 49 In generale
	1.	La procedura per la licenza di costruzione di impianti nucleari e per la licenza per indagini geologiche è retta dalla PA [1], per quanto la presente legge non vi deroghi. [2]
	1bis.	Se sono necessarie espropriazioni, si applicano inoltre le disposizioni della legge federale del 20 giugno 1930 [3] sull'espropriazione (LEspr). [4]
	2.	Con la licenza, sono rilasciate tutte le autorizzazioni necessarie secondo il diritto federale.
	3.	Autorizzazioni e piani cantonali non sono necessari. Occorre prendere in considerazione il diritto cantonale per quanto esso non limiti sproporzionalmente il progetto.
	4.	Prima di rilasciare la licenza il Dipartimento consulta il Cantone di sito. Il Cantone di sito è legittimato a ricorrere se, nonostante il suo parere negativo, il Dipartimento rilascia la licenza.
	5.	Fanno parte dell'impianto nucleare anche gli impianti di allacciamento e le aree di cantiere in relazione con la costruzione e l'esercizio. Rientrano inoltre nell'ambito delle indagini geologiche e del deposito in strati geologici profondi, i siti per l'utilizzazione e il deposito di materiale erompente, estrattivo o di demolizione in stretta relazione spaziale e funzionale con il progetto.

[1] RS 172.021 [2] Nuovo testo giusta l'all. n. 11 della LF del 19 giu. 2020, in vigore dal 1° gen. 2021 (RU 2020 4085; FF 2018 4031). [3] RS 711 [4] Introdotto dall'all. n. 11 della LF del 19 giu. 2020, in vigore dal 1° gen. 2021 (RU 2020 4085; FF 2018 4031).

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 66 Trasferimento
	1.	L'autorità concedente può trasferire un'autorizzazione, purché il nuovo titolare ne adempia le condizioni.
	2.	L'autorizzazione di massima per una centrale nucleare può essere trasferita se inoltre il titolare attuale ha garantito la copertura dei costi di disattivazione e di smaltimento conformemente alla durata dell'esercizio.
	3.	Per il trasferimento dell'autorizzazione di massima è competente il Consiglio federale. Esso chiede previamente il parere del Cantone di sito.
	4.	Con l'autorizzazione di massima sono trasferite anche la licenza di costruzione e la licenza d'esercizio. La licenza di costruzione e la licenza d'esercizio non possono essere trasferite da sole.
	5.	Nella procedura per il trasferimento dell'autorizzazione di massima soltanto il richiedente e il titolare attuale hanno qualità di parte. Si applicano le disposizioni della PA [1].
	6.	Le licenze per la manipolazione di beni nucleari e scorie radioattive non sono trasferibili.

[1] RS 172.021

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 72 Compiti e competenze delle autorità di vigilanza
	1.	Le autorità di vigilanza esaminano i progetti presentati e vigilano affinché i titolari di autorizzazioni o licenze e i detentori di beni nucleari rispettino i loro obblighi secondo la presente legge.
	2.	Esse ordinano tutti i provvedimenti necessari e proporzionati per garantire la sicurezza nucleare interna ed esterna.
	3.	Se vi è la minaccia di un pericolo imminente, le autorità di vigilanza possono ordinare immediatamente provvedimenti che derogano all'autorizzazione o licenza rilasciata o alla decisione.
	4.	Se necessario, esse possono confiscare beni nucleari o scorie radioattive ed eliminare le fonti di pericolo a spese del detentore.
	5.	Le autorità di vigilanza possono far capo alla polizia dei Cantoni e dei Comuni, nonché agli organi d'inchiesta dell'Ufficio federale della dogana e della sicurezza dei confini. Se vi sono indizi di infrazioni alla presente legge, possono far capo agli organi di polizia competenti della Confederazione. Il controllo alla frontiera incombe agli organi doganali. [1]
	6.	Le autorità di vigilanza tengono una contabilità dei materiali nucleari e delle scorie radioattive negli impianti nucleari in Svizzera. La contabilità comprende anche materiali nucleari e scorie radioattive all'estero, per quanto siano in possesso di titolari di licenza svizzeri. La contabilità informa sul luogo e sullo scopo dell'utilizzazione, della lavorazione e dell'immagazzinamento.

[1] Nuovo testo giusta la cifra I n. 26 dell'O del 12 giu. 2020 sull'adeguamento di leggi in seguito al cambiamento della designazione dell'Amministrazione federale delle dogane nel quadro del suo ulteriore sviluppo, in vigore dal 1° gen. 2022 (RU 2020 2743).

RS 732.11 OENu Ordinanza del 10 dicembre 2004 sull'energia nucleare (OENu) - Ordinanza sull'energia nucleare Art. 33 Valutazioni sistematiche della sicurezza interna ed esterna
	1.	Il titolare della licenza deve effettuare valutazioni sistematiche della sicurezza interna nei seguenti settori:
		a.	ripercussioni di modifiche dell'impianto, di eventi e riscontri sulla sicurezza dell'impianto e in particolare sul rischio; la valutazione del rischio avviene fra l'altro mediante un'analisi probabilistica di sicurezza (APS) aggiornata e specifica alla centrale;
		b.	esperienza d'esercizio relativa agli equipaggiamenti elettrici e meccanici rilevanti dal punto di vista della sicurezza, agli elementi di combustibile, alle costruzioni rilevanti dal punto di vista della sicurezza e alla chimica dell'acqua;
		c.	radioprotezione e scorie radioattive;
		d.	organizzazione e personale;
		e.	pianificazione in caso di emergenza;
		f.	criteri secondo l'articolo 44 capoverso 1.
	2.	Deve allestire valutazioni sistematiche della sicurezza esterna nei seguenti settori:
		a.	concetto di sicurezza esterna;
		b.	misure di sicurezza esterna.
	3.	L'IFSN è incaricato di disciplinare mediante direttive i requisiti dettagliati relativi alle valutazioni sistematiche della sicurezza interna ed esterna. [1]

[1] Nuovo testo giusta l'all. n. 12 dell'O del 12 nov. 2008 sull'Ispettorato federale della sicurezza nucleare, in vigore dal 1° gen. 2009 (RU 2008 5747).

RS 732.1 LENu Legge federale del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare (LENu) Art. 67 Revoca
	1.	L'autorità concedente revoca l'autorizzazione se:
		a.	le condizioni per il rilascio non sono o non sono più adempiute;
		b.	nonostante diffida il titolare dell'autorizzazione non si conforma a un onere o a un provvedimento deciso.
	2.	La decisione di revoca dell'autorizzazione di massima compete al Consiglio federale.
	3.	La decisione del Consiglio federale sottostà all'approvazione dell'Assemblea federale.
	4.	Con l'autorizzazione di massima sono revocate anche la licenza di costruzione e quella d'esercizio.
	5.	Alla revoca dell'autorizzazione di massima si applicano le disposizioni della PA [1].

[1] RS 172.021