BGE-77-I-103 - 1951-01-01 - ATF- Droit constitutionnel - Das Verbot des Verkehrs mit Motorfahrzeugen auf einer Strasse im Hinblick auf den baulichen Stand...

S. 103 / Nr. 20 Rechtsgleichheit {Rechtsverweigerung} (d)

BGE 77 I 103

20. Auszug aus dem Urteil vom 27. Juni 1951 i. S. Riggenbach gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich.

Regeste:
Das Verbot des Verkehrs mit Motorfahrzeugen auf einer Strasse im Hinblick auf
den baulichen Stand der Strasse und den Schutz des Spaziergängerverkehrs ist
nicht willkürlich.
L'interdiction de circuler avec des véhicules à moteur sur une route, en
raison de l'état de cette route et en vue de favoriser la circulation des
piétons n'est pas arbitraire.
Il divieto di circolare con autoveicoli su una strada a motivo dello stato di
essa e allo scopo di proteggere la circolazione dei pedoni non è arbitrario.

A. - Der Beschwerdeführer ist Eigentümer der Liegenschaft Felsenegg, eines
Bergrestaurantes mit zugehörigem Landwirtschaftsbetrieb. Die Gebäulichkeiten
befinden sich auf dem Kamm der Hügelkette, die sich vom Ütliberg gegen den
Albis hinzieht. Vom Ütliberg her, der von Zürich aus mit einer Bahn erreichbar
ist, führt eine Strasse 2. Klasse, die sog. Gratstrasse gegen die Liegenschaft
des

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Beschwerdeführers, verläuft dann aber in einiger Entfernung davon in
westlicher Richtung gegen den Weiler Hinterbuchenegg (Gemeinde Stallikon) und
von hier aus wieder in südlicher Richtung, bis sie in die Bucheneggstrasse
einmündet, die das Sihltal mit dem Tal von Stallikon verbindet. Während die
Strasse zwischen Ütliberg und Felsenegg meist etwas westlich der Krete
verläuft, besonders auch an der Stelle, wo sie die Liegenschaft Felsenegg
erreicht, führt ein Fussweg über den eigentlichen Kamm. Doch gehen Strasse und
Fussweg an verschiedenen Stellen ineinander über. Südlich und nördlich der
Felsenegg verläuft der Fussweg über den Bergkamm. Die Strasse ist an der
Stelle, wo sie gegen Westen abbiegt, durch eine Privatstrasse mit der
Felsenegg verbunden.
Durch Beschlüsse, die auf die Jahre 1911, 1912, 1924, 1927 und 1933
zurückgehen, hat der Regierungsrat des Kantons Zürich den Verkehr mit
Motorfahrzeugen auf der Gratstrasse verboten. Gemäss dem Beschlusse vom 30.
November 1933 war das Verbot ein vollständiges ausgenommen davon waren
lediglich dringliche und unaufschiebbare Berufsfahrten von Ärzten, Tierärzten,
Hebammen, Krankentransporte usw. Die kantonale Baudirektion war ermächtigt,
für die Benützer von Grundstücken, für deren Bewerbung die Benützung der
Strasse notwendig ist, Ausnahmen zu machen. Dem Beschwerdeführer war gestützt
auf eine derartige Verfügung der Baudirektion vom 26. Januar 1934 auf Zusehen
hin gestattet, die Gratstrasse von Hinterbuchenegg bis zur Abzweigung der nach
der Felsenegg führenden Privatstrasse mit seinem Motorfahrzeug zwecks
Ausführung dringlicher, nicht aufschiebbarer Fahrten ausschliesslich zum
Transport von Waren für seinen Gastwirtschaftsbetrieb zu benützen. An die
Bewilligung waren gewisse Bedingungen geknüpft, die insbesondere das Gewicht
des zur Verwendung gelangenden Motorfahrzeuges, die Haftung für an der
Strassenanlage entstehenden Schaden, und die Tage betrafen, an denen Fahrten
ausgeführt werden durften (Werktage).

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Im September 1946 ersuchte der Beschwerdeführer die kantonale Baudirektion,
ihm auf der Gratstrasse zwischen Hinterbuchenegg und Felsenegg den
uneingeschränkten Zubringerdienst gestatten zu wollen. Die Baudirektion lehnte
das Gesuch ab. Um jene Zeit waren auch Bestrebungen für eine Korrektion der
Gratstrasse bei Hinterbuchenegg im Gange. Das Projekt rechnete mit einem
Kostenaufwand von ca. Fr. 200000.-. Sowohl die kantonalen Behörden als der
Gemeinderat von Stallikon lehnten es im Hinblick hierauf ab. Doch hielt der
Gemeinderat von Stallikon daran fest, dass die Verkehrszunahme und die
ungenügenden örtlichen Verhältnisse in Hinterbuchenegg dringend einer
durchgreifenden Sanierung bedürften. Er machte namentlich geltend, dass
Besucher der Felsenegg in der Hinterbuchenegg ihre Autos stationierten und
dass sich hieraus für die Grundeigentümer Unannehmlichkeiten ergäben. Am 20.
August 1948 fand ein Augenschein von Vertretern des kantonalen Tiefbauamtes,
des Bezirksrates von Affoltern und des Gemeinderates von Stallikon statt,
anlässlich welchem der Vertreter des Tiefbauamtes vorschlug, es sollten
Ausweichstellen geschaffen, von der Erstellung eines Strassenbelages aber
Umgang genommen und der Beschwerdeführer eingeladen werden, auf seinem
Grundstück einen Parkplatz für Automobile zu erstellen. Gestützt hierauf
überband der Gemeinderat von Stallikon dem Beschwerdeführer die Erstellung
eines Parkplatzes bis Ende Februar 1949. Der Beschwerdeführer erstellte den
Platz und der Gemeinderat ersuchte die Baudirektion, das Strassenstück von der
Hinterbuchenegg bis zur Felsenegg nunmehr für den Motorfahrzeugverkehr
freizugeben.
Am 11. Mai 1950 fasste jedoch der Regierungsrat des Kantons Zürich den
folgenden Beschluss:
«I. Die bisher von der Einmündung in die Bucheneggstrasse I. Kl. Nr. 3 bis
Hinterbuchenegg für den Motorfahrzeugverkehr offene «Gratstrasse» II. Kl. Nr.
6 in der Gemeinde Stallikon wird mit sofortiger Wirkung schon von der
Abzweigung von der Bucheneggstrasse an für den Motorfahrzeugverkehr gesperrt.
II. Für die Einwohner von Hinterbuchenegg wird der

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Zubringerdienst gemäss der eidgen. Verordnung über die Strassensignalisation
vom 17. Oktober 1932 gestattet.
III. Veröffentlichung im Amtsblatt...»
Die Baudirektion erliess ihrerseits am 30. Mai 1950 eine
Verfügung an den Beschwerdeführer, mit der sie erklärte, diesem die mit
Verfügung vom 26. Januar 1934 erteilte Bewilligung auf die Strecke
Bucheneggstrasse-Hinterbuchenegg zu erweitern, unter folgenden Bedingungen:
«1. - Das Gesamtgewicht des zur Verwendung gelangenden Motorfahrzeuges darf
einschliesslich der Ladung 2,5 t nicht übersteigen.
2.- Die Fahrten dürfen nur an Werktagvormittagen vorgenommen werden.
3.- W. Riggenbach führt die Fahrten auf eigenes Risiko aus. Der Staat bzw. die
Gemeinde Stallikon lehnen jede Haftung im Sinne von Art. 58 OR aus der Anlage
oder dem Zustand der Strasse ab. M. Riggenbach haftet für allen Schaden, der
durch seine Fahrten an der Strassenanlage entsteht. Allfällige Schäden sind
unverzüglich dem kant. Tiefbauamt zu melden. Die Höhe des Schadenersatzes wird
durch die Baudirektion festgesetzt.
4.- Die Bewilligung kann jederzeit ohne irgendwelche Entschädigung aufgehoben,
abgeändert oder ergänzt werden.
5.- Diese Bewilligung berechtigt nicht zum Befahren der Gratstrasse zwischen
Felsenegg und Station Ütliberg.»
B. - Mit rechtzeitiger staatsrechtlicher Beschwerde beantragt Max Riggenbach:
Der Beschluss des Regierungsrates sei aufzuheben und dieser einzuladen:
die Gratstrasse 2. Kl. Nr. 6 von der Einmündung in die Bucheneggstrasse 1. Kl.
Nr. 3 bis zur Abzweigung der Privatstrasse zum Bergrestaurant «Felsenegg für
den Motorfahrzeugverkehr frei zu geben,
eventuell den bis zum 11. Mai 1950 bestehenden Zustand wiederherzustellen und
die Gratstrasse von der Einmündung in die Bucheneggstrasse bis zur Ortschaft
Hinterbuchenegg für den Motorfahrzeugverkehr frei zu geben, eventuell das
Verbot des Motorfahrzeugverkehrs auf der Gratstrasse von der Einmündung in die
Bucheneggstrasse bis zur Felsenegg auf die Sonn- und allgemeinen Feiertage zu
beschränken,

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eventuell die Gratstrasse bis zur Felsenegg dem Anstösser- und
Zubringerverkehr unbeschränkt zu öffnen.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen, aus folgenden
Erwägungen:
5.- Ein allgemein verbindlicher Erlass verletzt Art. 4 BV, wenn er sich nicht
auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt, sinn- und zwecklos ist oder
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den
tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist (BGE 61 I 92, 65 I 72,
Urteil vom 17. Februar 1949 i. S. Syndicat des entreprises professionnelles de
spectacle de Genève Erw. 10).
a) Der Regierungsrat begründet das Verbot des Verkehrs mit Motorfahrzeugen auf
der Gratstrasse damit, dass das wichtigste Ausflugsgebiet in Stadtnähe,
nämlich der Ütliberg und die Albiskette, von den Auswirkungen dieses Verkehrs
freigehalten werden müsse; den Fussgängern solle insbesondere das für sie zur
Ausspannung und Erholung wie geschaffene Gebiet, die von Wald umgebene
Wiesenmulde zwischen Hinterbuchenegg und Felsenegg auch inskünftig in vollem
Umfang erhalten bleiben. Darin liegt aber, wenn dieser Grund zutrifft, ein
ernsthafter sachlicher und damit ein ausreichender Grund für das Verbot.
Davon, dass es sich um einen bloss vorgeschobenen Grund handle, kann nicht die
Rede sein. Es ist unbestritten, dass die Bergkette zwischen Ütliberg und Albis
insbesondere vom Frühling bis zum Herbst einen grossen Spaziergängerverkehr
aufweist. Dass zu dessen Schutz etwas geschehen müsste, wenn der Verkehr mit
Motorfahrzeugen auf der Gratstrasse geöffnet würde, hat der Beschwerdeführer
selbst nicht bestritten. Er ist jedoch der Auffassung, es sei nicht notwendig,
dafür auch den Verkehr auf der Strecke zwischen der Abzweigung seiner
Privatstrasse von der Gratstrasse bis zur Bucheneggstrasse zu verbieten; dies
deshalb, weil die Strasse hier den Bergkamm verlasse und die Spaziergänger
hauptsächlich den Fussweg bis Vorderbuchenegg

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benützten, nicht die nach Hinterbuchenegg führende Strasse. Letzteres mag für
die Sommerszeit teilweise richtig sein. Nicht unbedingt richtig ist es aber
insbesondere für Frühling und Herbst, wo die Fussgänger die sonnigen
Spaziergänge vorziehen. Die Öffnung der Strasse während der Sommerszeit würde
jedoch, wie der Regierungsrat glaubhaft ausführt, die Spaziergänger gerade
während der heissen Jahreszeit in der Wiesenmulde und am Hang südwestlich der
Strasse nach Hinterbuchenegg den Lärm- und Staubeinwirkungen des
Motorfahrzeugverkehrs aussetzen und überhaupt die Örtlichkeit der Ruhe
berauben. Aus dem Gesichtspunkt des Willkürverbotes ist die Sperre der Strasse
im Hinblick auf den Spaziergängerverkehr in diesem Gebiet weder allgemein zu
beanstanden, noch insoweit, als das Verbot auch das Strassenstück von der
Bucheneggstrasse bis zum Weiler Hinterbuchenegg, den Anstösser- und
Zubringerdienst zur Felsenegg betrifft und nicht bloss die Sonn- und
Feiertage, sondern auch die Werktage umfasst. Denn ein gewisser
Spaziergängerverkehr besteht auch auf dem genannten Strassenstück, und ferner
während der Wochentage; er würde auch durch einen blossen Zubringerdienst
beeinträchtigt werden, wie der Regierungsrat jedenfalls ohne Willkür annehmen
konnte.
b) Ob die Rücksichtnahme auf diesen Spaziergängerverkehr das Verbot für sich
allein zu rechtfertigen vermöchte, braucht nicht entschieden zu werden. Denn
für das Verbot war die weitere Erwägung massgebend, dass die Gratstrasse in
ihrem heutigen Zustand für einen starken Motorfahrzeugverkehr, wie ihn die
Öffnung der Gratstrasse nach sich ziehen müsste, in keiner Weise geeignet
wäre. Dass aber der Zustand der Strasse und dass die Kosten, die eine
Korrektion der Strasse oder auch nur vermehrte Aufwendungen für den Unterhalt
mit sich bringen müssten, berücksichtigt werden, ist zulässig und sachlich
durchaus gerechtfertigt. Die Befugnis zu einem Verbot aus diesem Grunde ergibt
sich auch heute noch aus der Strassenhoheit

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des Kantons, soweit diese nicht durch das MFG eingeschränkt ist, was hier
nicht der Fall ist. Die besondern Verhältnisse einer Strasse, deren Anlage,
baulicher Zustand und die Stellung im Verkehrsnetz geben den Kantonen die
Befugnis zum Erlass von Einschränkungen oder Verboten, soweit die Sicherheit
des Verkehrs oder die Anlage der Strasse es notwendig machen. Dass hier
derartige Gründe vorhanden sind, hat auch der Augenschein ergeben. Die
Gratstrasse gestattet mit ihren 2,5 bis 3 m Breite das Ausweichen oder Kreuzen
von verschiedenen Fahrzeugen kaum und Spaziergänger wären durch den Verkehr
von Motorfahrzeugen gefährdet. Um ihn zu ermöglichen müsste die Strasse
korrigiert und es müssten Ausweichstellen geschaffen oder die Strasse
verbreitert werden. Solange dies nicht geschehen wäre, wäre der Verkehr, ganz
abgesehen vom Fussgängerverkehr, gefährdet. Schon im erwähnten Urteil i. S.
Bürgisser hat daher das Bundesgericht die Annahme, dass der Zustand der
Gratstrasse ein Verbot des Verkehrs von Motorfahrzeugen rechtfertige, als vor
Art. 4 BV nicht anfechtbar bezeichnet (BGE 61 I 232 Erw. 6). Die
Rücksichtnahme darauf hat aber ihre Bedeutung nicht bloss für die Strecke vom
Ütliberg bis nach Hinterbuchenegg, sondern auch für das weitere Teilstück bis
zur Einmündung in die Bucheneggstrasse; sie steht auch der Öffnung des
Verkehrs an Wochentagen oder derjenigen für den Zubringerdienst entgegen. Es
ist daher insbesondere auch unrichtig, wenn in der Beschwerde ausgeführt wird,
der Regierungsrat habe, bloss um die in Hinterbuchenegg an gewissen Tagen
entstandenen Parkierungsschwierigkeiten zu beheben, das Fahrverbot auf die
Strecke von der Bucheneggstrasse bis zum Weiler Hinterbuchenegg ausgedehnt.
c) Dass dem Beschwerdeführer anlässlich des Augenscheins vom 20. August 1948
vorgeschlagen und (lass ihm in der Folge vom Gemeinderat von Stallikon die
«Auflage» gemacht wurde, auf seiner Liegenschaft in eigenen Kosten einen
Parkplatz zu erstellen, lässt das nachträgliche Verbot

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des Regierungsrates ebenfalls nicht als willkürlich erscheinen. Ob es dies
wäre, könnte sich höchstens dann fragen, wenn der Regierungsrat dem
Beschwerdeführer die Öffnung der Gratstrasse für den Verkehr mit
Motorfahrzeugen für den Fall zugesichert hätte, dass er vorerst einen
Parkplatz erstelle, und wenn er hievon ohne den Hinzutritt neuer, vorher nicht
bekannt gewesener Umstände wieder abgegangen wäre. So verhielt es sich aber
nicht. Der Beamte der Baudirektion, der den Beteiligten den bezüglichen
Vorschlag machte, hat den endgültigen Entscheid des Regierungsrates in der
Frage der Öffnung der Strasse ausdrücklich vorbehalten, wenn auch zu bedauern
ist dass dem Beschwerdeführer unnütze Kosten erwachsen sind, so hat er sich
dies doch selbst zuzuschreiben. Sie wären ihm nicht entstanden, wenn er den
vorbehaltenen Beschluss des Regierungsrates zunächst abgewartet hätte.
d) Der Beschwerdeführer behauptet, der Entscheid verletze Art. 4 BV auch
dadurch, dass er gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit des Eingriffes
zum angestrebten Erfolg verstosse.
Der Grundsatz, wonach polizeiliche Einschränkungen nicht über das hinausgehen
dürfen, was erforderlich ist, um den Zweck, durch den sie gedeckt sind, zu
erreichen, ist vom Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zu Art. 31 BV
entwickelt worden (BGE 73 1 99 Erw. 1). Ob er auch im Rahmen des Art. 4 BV
gelte, hängt davon ab., ob die Einschränkungen ganz offensichtlich über
dasjenige hinausgehen, was durch den angestrebten Zweck erreicht werden soll,
so dass die Massnahme offensichtlich über das Ziel hinausschiesst und aus
diesem Grunde als unhaltbar und willkürlich erscheint. Davon kann aber nicht
gesprochen werden, wenn der Verkehr im Hinblick auf die damit verbundene
Störung und Beeinträchtigung des Spaziergängerverkehrs und auf den Zustand der
Strasse und die Verkehrssicherheit auf dieser gänzlich gesperrt worden ist. Es
braucht auch nicht näher dargelegt zu werden, dass diese nicht erst darunter
leiden würden, dass die Strasse dem

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Motorfahrzeugverkehr unbeschränkt geöffnet würde, sondern schon, wenn die
Sperre für einzelne Strassenstücke oder für bestimmte Arten des Autoverkehrs
(Zubringerdienst) oder wenn sie für einzelne Wochentage aufgehoben würde.
Das ändert freilich daran nichts, dass die Ordnung, wie sie durch die
Verfügung der kantonalen Baudirektion dem Beschwerdeführer vorgeschrieben
wird, als unzulänglich erscheinen muss. Nachdem der Regierungsrat den
Einwohnern von Hinterbuchenegg den Zubringerdienst, überhaupt den Verkehr mit
Wagen von der Bucheneggstrasse zum Weiler gestattet, stösst sich der
Beschwerdeführer nicht ganz mit Unrecht daran, dass für den Warentransport zur
Felsenegg nicht gleiches gelten und dass er verpflichtet sein soll, in
Hinterbuchenegg von den Fahrzeugen seiner Lieferanten auf sein eigenes Auto
umzuladen. Die Baudirektion wird sich ernstlich fragen müssen, ob für diese
Lösung wirklich genügend sachliche Gründe vorhanden sind, oder ob nicht
bestimmten Lieferanten des Beschwerdeführers bewilligt werden sollte, während
der Wochentage mit Wagen bis zu einer gewissen Tonnage bis zur Felsenegg zu
fahren. Doch muss sich der Beschwerdeführer darüber im klaren sein, dass auch
die Baudirektion ihm den verlangten «Zubringerdienst» wie er ihn auffasst,
d.h. als Recht zur Beförderung von Personen zu seinem Restaurant nicht zu
bewilligen hat. Eine solche Bewilligung bedeutete nicht bloss eine
Gleichstellung mit den Einwohnern von Hinterbuchenegg, sondern angesichts des
Wirtschaftsbetriebes auf der Felsenegg praktisch die Öffnung der Gratstrasse
von der Bucheneggstrasse bis zur Felsenegg für den Verkehr mit
Motorfahrzeugen.
Immerhin ist, da die gegenwärtige Ordnung des Zubringerdienstes bezüglich
Waren eine Folge der Bewilligung der Baudirektion ist, hierüber im
vorliegenden Verfahren nicht definitiv zu befinden. Dem Beschwerdeführer ist
aber unbenommen, im Anschluss an einen neuen Entscheid der Baudirektion in
dieser Frage (und nach Erschöpfung des

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kantonalen Instanzenzuges) neuerdings an das Bundesgericht zu gelangen, falls
an der gegenwärtigen Ordnung ohne haltbare Gründe festgehalten werden sollte.