BGE-76-I-18

S. 18 / Nr. 5 Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen (i)

BGE 76 I 18

5. Sentenza dell'otto marzo 1950 nella causa Bonzanigo contro Gran Consiglio
del Cantone Ticino.

Regeste:
Portata dell'art. 57 della Costituzione ticinese. Concetto di decreto
legislativo avente un carattere obbligatorio generale.
Tragweite des Art. 57 der Tessiner Kantonsverfassung. Begriff des
Grossratsbeschlusses (decreto legislativo) allgemein verbindlicher Natur.
Portée de l'art. 57 de la constitution tessinoise. o Décret législatif de
caractère obligatoire général o

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A. - Con decreto legislativo 7 novembre 1949 il Gran Consiglio del Cantone
Ticino approvò «il contratto di fondazione e gli statuti delle Officine
idroelettriche della Maggia S.A. e la partecipazione del Cantone alla stessa».
Questo decreto fu dichiarato di carattere non. obbligatorio generale.
Il medesimo giorno, il Gran Consiglio decretò di assumere azioni della
costituenda S.A. Officine elettriche della Maggia per un importo nominale di
12000000 fr. pari al 20% del capitale azionario ed autorizzò il Consiglio di
Stato ad emettere un prestito per detta somma. Anche questo decreto fu
dichiarato di carattere non obbligatorio generale.
B. - Con tempestivo ricorso di diritto pubblico 11 novembre 1949 (e
complemento 27 novembre) l'ing. Fernando Bonzanigo ha chiesto l'annullamento
di questi decreti e subordinatamente ha domandato che siano muniti della
clausola referendaria, adducendo in sostanza quanto segue:
a) I decreti impugnati sono in urto con la costituzione ticinese. Il Gran
Consiglio ha violato l'art. 57 della costituzione cantonale, poiché ha
dichiarato che i decreti erano di carattere non obbligatorio generale. Ambedue
i decreti avrebbero dovuto sottostare al referendum facoltativo, poiché essi
hanno pel Cantone Ticino una portata economica, sociale e politica
straordinariamente grande e poiché non erano urgenti.
La grande portata delle decisioni prese dal Gran Consiglio non può essere
seriamente contestata. A questo proposito basta rimandare ai messaggi 25
febbraio e 7 ottobre 1949 del Consiglio di Stato, come pure al rapporto 3
novembre 1949 della Commissione della gestione. Nè è dubbio che mancasse
l'urgenza. Già alla fine di giugno 1949 i lavori tecnici preliminari erano
terminati e gli statuti della costituenda società erano appurati. Il popolo
ticinese avrebbe quindi potuto pronunciarsi a tempo.
b) L'art. 57 della costituzione ticinese distingue tra decreti di carattere
obbligatorio generale (i quali possono

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essere urgenti o non urgenti) e decreti che non sono di carattere obbligatorio
generale. In base ad una pratica decennale il Gran Consiglio ha sempre
dichiarato «urgenti» i decreti di portata finanziaria, riconoscendo così
tacitamente ch'essi sono di carattere obbligatorio generale e pertanto
soggetti al referendum (sentenza inedita del T. F. pronunciata il 18 ottobre
1905 su ricorso Motta).
D'altra parte, la legge 26 febbraio 1919 su l'utilizzazione e l'esercizio
delle forze idrauliche nel Cantone che prevede la possibilità della
partecipazione del Cantone allo sfruttamento delle forze idriche è stata
sottoposta al referendum (art. 11). I decreti impugnati che poggiano su questa
legge avrebbero quindi dovuto essere muniti della clausola referendaria.
c) La partecipazione con 12000000 fr. alle Officine idroelettriche della
Maggia S.A. è contraria agli interessi del Cantone Ticino. Essa appare
superflua già pel fatto che le officine elettriche dei Comuni sono in grado di
far fronte ai 4/5% del fabbisogno corrente elettrica. L'utile pel Cantone non
supera l'1% di 12000000 fr. ossia 120000 fr. La partecipazione del Cantone
Ticino è dovuta al desiderio di alcuni pochi membri del Gran Consiglio e
avrebbe dovuto essere respinta nell'interesse pubblico. La S.A. Officine
idroelettriche della Maggia avrebbe potuto essere costituita anche senza la
partecipazione finanziaria del Cantone Ticino.
C. - Rispondendo il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha concluso pel
rigetto del ricorso, osservando sostanzialmente:
a) Gli impugnati decreti sono la logica conseguenza del decreto legislativo 10
marzo 1949 che ha accordato la concessione per lo sfruttamento delle forze
idriche della Maggia. L'art. 1 di questo decreto legislativo ha regolato tanto
la concessione di sfruttare le forze idriche della Maggia, quanto la
partecipazione del Cantone alla costruzione e all'esercizio delle Officine
elettriche della Maggia. La portata del diritto concesso è stata pertanto
circoscritta

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in modo preciso e definitivo; gli impegni d'ordine finanziario derivanti al
Cantone dalla sua partecipazione erano pure facilmente prevedibili.
La concessione era esplicitamente subordinata alla parte cipazione del
Cantone. Il principio della concessione subordinata alla partecipazione del
Cantone è stabilito dalla legge 26 febbraio 1919 sull'utilizzazione ed
esercizio delle forze idrauliche. Infatti, giusta l'art. 1, «la derivazione,
l'utilizzazione e l'esercizio a scopi industriali delle acque dei laghi, dei
fiumi e dei torrenti del Cantone Ticino possono, anziché concessionati nelle
forme previste dalla legge 17 maggio 1894 sull'utilizzazione delle acque,
essere assunte da una a parecchie Società per azioni con partecipazione dello
Stato e sotto la sua sorveglianza, nei modi stabiliti dalle relative
convenzioni.
Contrariamente all'opinione del ricorrente, la partecipazione del Cantone allo
sfruttamento delle sue forze idriche non è «la conseguenza di alcune richieste
di pochi deputati al Gran Consiglio», ma è invece l'applicazione di una legge
che il popolo ticinese ha approvata.
b) Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, «la concessione di forze
idriche è un atto amministrativo retto dal diritto pubblico, atto che
stabilisce i diritti e gli obblighi del concessionario ed al quale egli si
sottopone accettando la concessione. E chiaro che un atto di questa natura non
ha un carattere normativo generale, applicabile a tutti i cittadini, ma si
limita a definire i rapporti tra il concedente e il concessionario. A ciò
nulla muta il fatto che in concreto la concessione deve rivestire, secondo il
diritto ticinese, la forma di un decreto del Gran Consiglio» (sentenza inedita
pronunciata il 18 settembre 1942 dal Tribunale federale su ricorso Casoni). Ne
segue che il decreto legislativo, col quale il Gran Consiglio ha approvato il
contratto di fondazione e gli statuti della società anonima, non ha carattere
obbligatorio generale. Questo decreto legislativo circoscrive soltanto gli
obblighi contrattuali delle parti.

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c) La qualità per agire mediante ricorso di diritto pubblico si determina
soltanto in base alle norme dell'Organizzazione giudiziaria federale (RU 59 I
80; 65 I 131). Trattandosi d'un atto legislativo di carattere non obbligatorio
generale, non hanno veste per ricorrere unicamente chi è leso nei suoi
interessi. Privati, cui solo mediatamente ridonda un vantaggio da una norma di
legge emanata nel pubblico interesse, non hanno veste per ricorrere al
Tribunale federale in seguito ad arbitraria interpretazione od applicazione di
essa (RU (39 I 20 72 I 98, 181).
Il ricorrente ha riconosciuto die il decreto legislativo 7 novembre 1949 non
lo lede nei suoi interessi giuridici direttamente protetti. Egli afferma
soltanto che la partecipazione del Cantone Ticino alla S. A. Officine
idroelettriche della Maggia «frutterebbe poco o nulla al Ticino»ed è comunque
«avversa all'Interesse del Paese «. La tutela dell'Interesse pubblico non
spetta ai privati, ma alle autorità chiamate ad applicare la legge. L'ing.
Bonzanigo non ha pertanto veste per ricorrere.
d) L'ing. Bonzanigo insorge anche contro il decreto legislativo 7 novembre
1949 in merito allo stanziamento d'un credito per l'assunzione di azioni della
S.A. Officine idroelettriche della Maggia. Se la partecipazione del Cantone
dovesse rappresentare une spesa a norma dell'art. 57 CC, questa spesa sarebbe
la conseguenza logica e necessaria del decreto legislativo 10 marzo 1949 che
già stabiliva esplicitamente la partecipazione del Cantone. È contro quel
decreto legislativo che avrebbe dovuto insorgere semmai l'ing. Bonzanigo. Un
decreto die fornisce soltanto i mezzi per coprire une spesa già decisa non
dev'essere munito della clausola referendaria. Come rettamente osserva
Giacometti nel «Das Staatsrecht der Schweizerischen Kantone», pag. 533, la
spesa derivante dalla partecipazione dello Stato ad un'azienda elettrica non
soggiace a referendum, quando questa partecipazione è stata precedentemente
accettata.
e) Il ricorrente si dilunga infine sulle conseguenze

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economico-politiche derivanti dalla partecipazione dello Stato allo
sfruttamento della Maggia. Ma l'esame di questo problema esula dalle
competenze del Tribunale federale.
D. - L'undici dicembre 1949, l'ing. Bonzanigo ha inoltrato un secondo
complemento al ricorso, adducendo sostanzialmente quanto segue: La
partecipazione del Cantone Ticino alla S.A. Officine idroelettriche della
Maggia non è stata decretata dal Gran Consiglio il 10 marzo 1949, ma soltanto
il 7 novembre 1949. Col primo dei due decreti 10 marzo 1949 il Consiglio ha
ratificato le direttive per la costituzione d'una società di studio come pure
la convenzione 17 febbraio 1949: allora esisteva soltanto l'intenzione del
Cantone Ticino di partecipare in futuro alla S.A. Officine idroelettriche
della Maggia. Col secondo decreto 10 marzo 1949 il legislatore ticinese
accordò la concessione delle forze idriche della Maggia al consorzio
postulante. Solo in data 7 novembre 1949 il Gran Consiglio approvò il
contratto di fondazione della S.A. Officine idroelettriche della Maggia.
Nella sua risposta al ricorso di diritto pubblico il Consiglio di Stato
afferma:
«Inoltre, comportano oneri per lo Stato anche quelle leggi che pur non
contemplando spese dirette tuttavia ne determinano in quanto la loro
attuazione è subordinata a una spesa (ad esempio le leggi che autorizzano lo
Stato a partecipare a aziende idroelettriche; cf. Giacometti, Das Staatsrecht
der Schweiz. Kantone, p. 533 nota 37). Anche contro questi atti legislativi in
quanto leggi è dato il diritto di referendo.
Con ciò il Consiglio di Stato riconosce che il decreto legislativo 7 novembre
1949 circa l'approvazione del contratto di fondazione e degli statuti della
S.A. Officine idroelettriche della Maggia è stato a torto dichiarato di
carattere non obbligatorio generale.
La tesi del Consiglio di Stato, secondo cui l'emissione di un prestito non
costituisce una spesa a'sensi dell'art. 57 CF, non regge. La parola «spesa»
significa qui soltanto che sono soggetti al referendum anche quei decreti che
implicano una spesa urgente di oltre 200000 fr.

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Ad ogni modo, giova rivelare che tutti i decreti coi quali il Consiglio di
Stato è stato autorizzato ad emettere un prestito sono sempre stati
assoggettati al referendum facoltativo. I decreti impugnati sono quindi
arbitrari.
Considerando in diritto:
1.- Non è contestato che il ricorrente è cittadino attivo e quindi in possesso
del diritto di voto in materia cantonale. Ne segue che, contrariamente
all'opinione del del Consiglio di Stato e in ossequio alla giurisprudenza del
Tribunale federale (RU 711 311-312), l'ing. Bonzanigo ha veste per ricorrere
mediante gravame di diritto pubblico al Tribunale federale contro il fatto che
il Gran Consiglio ha sottratto ad un'eventuale votazione popolare gli
impugnati decreti.
2.- A giudizio del ricorrente, gli impugnati decreti sarebbero in urto con
l'art. 57 della costituzione cantonale, secondo cui soggiacciono al referendum
facoltativo
a) tutte le leggi, senz'eccezione,
b) i decreti legislativi di carattere obbligatorio generale che non siano di
natura urgente.
Se essi sono di natura urgente, non soggiacciono quindi al referendum, eccetto
che importino una spesa superiore a 200 000 fr.: in questo caso, ossia se
portano seco una spesa di oltre 200 000 fr., debbono essere muniti della
clausola referendaria.
Siccome gli impugnati decreti prevedono una spesa di oltre 200 000 fr., non
possono essere sottratti al referendum a motivo della loro urgenza. Il Gran
Consiglio motiva però il non assoggettamento al referendum col fatto che si
tratta di decreti non aventi carattere obbligatorio generale.
Devesi pertanto indagare che si debba intentare per decreto legislativo di
carattere obbligatorio generale.
Nella sentenza inedita 15 ottobre 1947 su ricorso Caroni e LC il Tribunale
federale ha lasciato indecisa la questione se, giusta l'art. 57 della
costituzione ticinese, solo norme di diritto che obbligano persone private ed

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eventualmente norme di organizzazione, oppure anche atti amministrativi
rivestano carattere obbligatorio generale. Il Tribunale federale si è invece
pronunciato con la sentenza 24 giugno 1948 nella causa Liembd (RU 74 I 254
/56) sulla questione se e a quali condizioni un atto amministrativo sia da
considerare come avente un carattere obbligatorio generale. Secondo questa
sentenza, la portata o l'importanza più o meno grande di un atto
amministrativo dal lato finanziario o politico è un segno troppo indeterminato
e quindi improprio prestabilire quali decreti debbano essere assoggettati al
referendum e quali non lo debbano essere. Per giungere ad un risultato
soddisfacente, si deve prescindere dalla qualifica «obbligatorio» che ha un
pieno significato soltanto per atti che statuiscono una norma giuridica e si
deve dare il maggior peso alla parola «generale». Sono quindi soggetti al
referendum decreti di carattere o portata generale in contrapposto a quelli
che concernono un singolo caso concreto, un provvedimento individuale.
E certo che i decreti legislativi impugnati dall'ing. Bonzanigo sono atti
amministrativi e non è dubbio che non si tratta di decreti di natura o portata
generale, ma di decreti che disciplinano un singolo caso concreto: da un lato,
l'approvazione del contratto relativo alla partecipazione del Cantone Ticino
alla fondazione delle Officine della Maggia e, dall'altro lato, l'emissione di
un prestito di 12 milioni di franchi per poter far fronte all'obbligo previsto
nel contratto. L'approvazione degli statuti della nuova società e l'assunzione
di azioni per un ammontare di 12 milioni non hanno una portata indipendente,
ma sono una conseguenza risultante dal contratto approvato, un adempimento
dello stesso.
Il Gran Consiglio ha quindi rettamente dichiarato all'art. 3 degli impugnati
decreti che non si tratta di decreti di carattere obbligatorio generale e non
li ha muniti della clausola referendaria.
3.- Così stando le cose, non occorre esaminare nel

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merito le altre obiezioni formulate dal ricorrente. Queste obiezioni sono
comunque infondate.
Sta bene che la legge 26 febbraio 1919 su l'utilizzazione e l'esercizio delle
forze idrauliche fu sottoposta al referendum non ne segue però (contrariamente
a quanto opina il ricorrente) che anche gli impugnati decreti fondati su
questa legge dovessero essere assoggettati al referendum. La necessità del
loro assoggettamento dev'essere esaminata a parte.
Non è una questione di diritto ma di apprezzamento quella di sapere se la
partecipazione risponda agli interessi del Cantone Ticino. Siffatta questione
è sottratta al sindacato del Tribunale federale.
4.- Devesi riconoscere che la suddetta interpretazione dell'art. 57 della
costituzione ticinese non collima con quella di GIACOMETTI, il quale nella sua
opera «Staatsrecht der Schweizerischen Kantone», pag. 531, è d'avviso che il
Cantone Ticino, se non conosce un referendum generale in materia di spese, ne
conosce uno speciale facoltativo nel senso che decreti legislativi che
comportano spese uniche o periodiche eccedenti 200 000 fr. debbono essere
muniti della clausola referendaria.
D'altra parte, devesi rilevare che il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha
sottoposto al referendum un numero considerevole di decreti, ciascuno dei
quali comportava una spesa superiore a 200 000 fr., senza dichiararli di
carattere obbligatorio generale. Così, ad esempio, veggansi. Bollettino
officiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino, anno 1937,
pag. 21/124; 154/1156; 166/1168; 151/1152; anno 1947, pag. 26/129; anno 1948,
pag. 124, 125/1126.
In altri casi il Gran Consiglio non ha assoggettato al referendum decreti che
comportavano una spesa eccedente 200 000 fr., dichiarando che essi entravano
in vigore con la loro pubblicazione (cfr. Bollettino officiale, anno 1947,
pag. 66; anno 1948, pag. 62/163, 72/173).
Infine in altri casi (v. Bollettino officiale, anno 1937,

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pag. 130; anno 1947, pag. 58) dei decreti che comportavano una spesa superiore
ai 200000 fr. furono dichiarati espressamente urgenti allo scopo manifesto di
sottrarli al referendum.
Da questi rilievi si deduce che il Gran Consiglio del Cantone Ticino non ha
seguito nell'interpretazione e nell'applicazione dell'art. 57 CC una prassi
uniforme e costante. Esso interpreta quest'articolo talora nel senso esposto
al secondo considerando, talora nel senso d'un referendum in materia di spese.
Il Tribunale federale è quindi pienamente libero nel suo sindacato: non è
vincolato dal modo di vedere della massima giurisdizione legislativa
cantonale, dal quale non suole di regola scostarsi senza necessità.
Procedendo ad una libera indagine, sola l'interpretazione dell'art. 57 CC
esposta nel secondo considerando appare ammissibile. GIACOMETTI (op. cit.) non
tiene presente che, giusta l'art. 57 CC, non tutti i decreti che comportano
una spesa di oltre 200 000 fr. sono soggetti al referendum, ma solo i decreti
di carattere obbligatorio generale. La cifra di 200 000 fr. indicata nell'art.
57 CC ha una portata esclusivamente ai fini dell'urgenza, nel senso che, se la
spesa che porta seco un decreto di carattere obbligatorio generale supera i
200 000 fr., il decreto non può più essere dichiarato urgente. Contrariamente
all'avviso di GIACOMETTI, la legislazione ticinese non conosce un referendum
in materia finanziaria, come ne è conferma il fatto che un'iniziativa è stata
ora promossa nel Cantone Ticino, secondo la quale tutti i decreti di qualsiasi
natura, che comportano pel Cantone una spesa superiore ai 400 000 fr. una
volta tanto o spese periodiche aventi i! medesimo ogetto o scopo, sono
sottoposti in via obbligatoria a votazione popolare. In tale modo si vuole
istituire un referendum sulle spese a'sensi delle suddette allegazioni di
Giacometti.
Riguardo alla competenza per l'emissione di prestiti, devesi osservare che,
anche se esiste in un Cantone il

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referendum sulle spese nel senso di Giacometti (op. cit.) non ne segue che i
decreti in materia di emissione di prestiti ne siano senz'altro assoggettati.
L'assoggettamento di siffatti decreti al referendum dovrebb'essere
specialmente statuito della costituzione (cfr. GIACOMETTI, op. cit. pag.
529/530). Quanto al Cantone Ticino, vale per l'emissione di prestiti l'art. 25
cifra 3 della costituzione cantonale. Anche ESCHER, nella sua dissertazione e
Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen», rileva a pag. 25 die
soltanto cinque Cantoni (tra i quali non deve noverarsi il Cantone Ticino)
conoscono il referendum in materia di prestiti.
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.