BGE-72-I-17 - 1946-01-01 - ATF - Droit administratif et droit international public - Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde. Art. 88 OG.Die Gemeinde ist nicht legitimiert zur...

S. 17 / Nr. 4 Organisation der Bundesrechtspflege (d)

BGE 72 I 17

4 Urteil vom 11. Februar 1946 i. S. Dorfkorporation Flawil gegen Grossenbacher
& Cie. und Regierungsrat des Kantons St. Gallen.

Regeste:
Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde. Art. 88

OG.
Die Gemeinde ist nicht legitimiert zur Beschwerde aus Art. 4 und 31 BV gegen
einen Entscheid, der dem von ihr betriebenen Elektrizitätswerk das Recht, das
Installationsgeschäft monopolartig auszuüben, abspricht und sie zur Erteilung
von Konzessionen verpflichtet.
Qualité pour agir par la voie du recours de droit public. Art. 88 OJ.
La commune n'a pas qualité pour attaquer par la voie du recours de droit
public fondé sur les art. 4 et 31 CF une décision qui refuse à l'entreprise de
distribution d'électricité qu'elle exploite le droit de se réserver le
monopole des installations et l'oblige à accorder des concessions.
Veste per interporre ricorso di diritto pubblico. Art. 88 OJ.
Il comune non ha veste per impugnare mediante ricorso di diritto pubblico
basato sugli art. 4 e 31 CF una decisione che rifiuta all'azienda elettrica
municipalizzata il diritto di riservarsi il monopolio degli impianti e
l'obbliga ad accordare delle concessioni.

A. Die Dorfkorporation Flawil besorgt seit 1941 unter dem Namen
Elektrizitätswerk Flawil die Verteilung

Seite: 18
von Licht- und Kraftstrom im Dorfgebiet. In Verbindung damit wird ein
elektrotechnisches Installations- und Verkaufsgeschäft betrieben. Der Strom
wird von auswärts bezogen und an die Abnehmer auf Grund eines
Abonnementsvertrages abgegeben. Das vom Regierungsrat des Kantons St. Gallen
genehmigte Organisations- und Geschäftsreglement des Elektrizitätswerks Flawil
vom 16. Oktober 1912 bestimmt in § 14 Abs. 1: «Die Ausführung der
Beleuchtungs- und Motorenanlagen bei den Abonnenten bleibt grundsätzlich für
das Elektrizitätswerk monopolisiert. Das letztere behält sich aber vor, in
besonderen Fällen unter schützenden Bedingungen Konzessionen an
leistungsfähige Unternehmer zu erteilen. Das Gleiche gilt auch für
Leitungsbauarbeiten.»
B. Am 21. November 1944 ersuchte die Firma Grossenbacher & Cie.,
elektrotechnische Unternehmungen, St. Gallen, das Elektrizitätswerk Flawil,
ihr die Konzession zur Ausführung elektrischer Anlagen in der Gemeinde Flawil
zu erteilen. Die Elektrizitätskommission wies das Gesuch ab. Hierüber
beschwerte sich die Gesuchstellerin beim Regierungsrat des Kantons St. Gallen.
Dieser fällte am 17. Juli 1945 folgenden Entscheid:
«Der Rekurs der Firma Grossenbacher & Co., St. Gallen, sei in dem Sinne
gutgeheissen, dass im Gegensatz von Art. 14 des Organisations- und
Geschäftsreglements vom 16. Oktober 1912 Konzessionen für die Ausführung der
Beleuchtungs- und Motorenanlagen, sowie für den Leitungsausbau ohne weitere
einschränkende Bedingungen an leistungsfähige Unternehmer zu erteilen sind.»
Die Erwägungen dieses am 20. September 1945 eröffneten Entscheids lassen sich
folgendermassen zusammenfassen: Fraglich sei, ob das vom Elektrizitätswerk
Flawil beanspruchte Installationsmonopol mit Art. 31 BV vereinbar sei. Das
Bundesgericht habe wiederholt entschieden, dass für ein solches Monopol nicht
bloss fiskalische Interessen massgebend sein dürften, sondern Gründe des
Gemeinwohls vorliegen müssten (BGE 47 I 251). Nun richte das Elektrizitätswerk
Flawil jährlich namhafte

Seite: 19
Beträge für die Erfüllung der der Dorfgemeinde obliegenden Aufgaben aus. Damit
erfülle es ganz eindeutig einen fiskalischen Zweck, und dies im Widerspruch zu
Art. 1 Abs. 2 seines Reglements, wonach es die Verwendung elektrischer Energie
durch allmähliche Verbilligung des Strompreises und der Einrichtungskosten
erleichtern und fördern sollte. Dadurch, dass die Betriebsüberschüsse für die
Erfüllung von im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben verwendet werden,
würden sie ihres fiskalischen Charakters nicht entkleidet. Das angestrebte
(faktische) Monopol wäre nur zulässig, wenn es in direkter, sachlicher
Beziehung zum Gemeinwohl stünde. Das treffe aber nicht zu. Insbesondere sei -
wie näher ausgeführt wird - der Einwand unbegründet, dass die Zulassung der
Konkurrenz zu Personalentlassungen beim Elektrizitätswerk führen würde, sodass
für die Behebung von Netzstörungen nicht mehr genügend Techniker vorhanden
wären.
C. Mit rechtzeitiger staatsrechtlicher Beschwerde beantragen der Präsident
und Aktuar des Dorfverwaltungsrates Flawil namens der Dorfkorporation die
Aufhebung dieses Rekursentscheides. Zur Begründung wird geltend gemacht:
a) Der angefochtene Entscheid erkläre zu Unrecht, dass Art. 14 Abs. 1 des
Reglements des Elektrizitätswerkes Flawil gegen Art. 31 BV verstosse. Der
Sachverhalt sei der gleiche wie im Falle Stutz gegen Zürich (BGE 47 I 242
ff.), nur mit umgekehrten Parteirollen, was aber auf die Beurteilung keinen
Einfluss haben könne. Das Bundesgericht habe dort entschieden, dass eine
solche Reglementsbestimmung keine staatsrechtlich anfechtbare Verfügung
darstelle und keinesfalls gegen Art. 31 BV verstosse. Der angefochtene
Entscheid verletze somit die Beschwerdeführerin «in ihrem verfassungsmässigen
Recht der freien Vertragsschliessung (Rechtsgleichheit, materielle
Rechtsverweigerung, Art. 4 BV).»
b) Das beanspruchte Installationsmonopol sei eine polizeiliche Beschränkung
der freien Gewerbeausübung, zu

Seite: 20
deren Erlass die Beschwerdeführerin auf Grund von Art. 31 lit. e BV zuständig
gewesen sei (wird näher ausgeführt). Durch den angefochtenen Entscheid werde
die ihr durch Art. 31 lit. e BV gewährte Einschränkung der Handels- und
Gewerbefreiheit aufgehoben bzw. verletzt. Bei andern Gemeindewerken habe das
Bundesgericht das Installationsmonopol stets als zulässig erklärt. Indem der
angefochtene Entscheid für die Beschwerdeführerin ohne sachlichen Grund eine
Ausnahme schaffe, verletze er die Rechtsgleichheit.
c) Die Annahme des Regierungsrats, das Elektrizitätswerk Flawil sei ein
fiskalisches Unternehmen, stehe im Widerspruch zu der in Art. 1 des Reglements
klar umschriebenen Zweckbestimmung und sei daher aktenwidrig und
willkürlich...
D. Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen und die Firma Grossenbacher &
Cie. beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Dorfkorporation Flawil, eine öffentlichrechtliche Körperschaft, wird
durch die Bewohner des Dorfes Flawil und seiner Umgebung gebildet (Art. 1 und
2 des Reglements der Dorfkorporation Flawil vom 18. Oktober 1908). Sie gehört
zu den Ortsgemeinden und andern öffentlichen Genossenschaften im Sinne des
Art. 74 KV und der Art. 143 ff. des Gesetzes vom 9. Mai 1867 betreffend die
Organisation der Verwaltungsbehörden der Gemeinden und Bezirke, und zwar
stellt sie, da sie im Gegensatz zu den Bürgergemeinden auf territorialer und
nicht auf personaler Grundlage beruht, eine Abart der politischen Gemeinde dar
(vgl. GICOMETTI, Staatsrecht der schweiz. Kantone, S. 82 /3). Sie
unterscheidet sich von einer solchen lediglich dadurch, dass sie nur einen
Teil des Gemeindegebietes, den Dorfkreis, umfasst und nur in dessen besonderem
Interesse liegende öffentliche Aufgaben zu erfüllen hat.
2. .....

Seite: 21
3. Die staatsrechtliche Beschwerde ist nach der Umschreibung ihrer
Voraussetzungen in Verfassung (Art. 113 Ziff. 3 BV) und Gesetz (Art. 178 Ziff.
2 alt OG, Art. 88

neu OG) ein Rechtsbehelf zum Schutze der Einzelnen, d. h.
der natürlichen und juristischen Personen, gegen Übergriffe der öffentlichen
Gewalt. Sie kann daher nicht dazu benützt werden, um umgekehrt Entscheidungen
anzufechten, die gegen den Inhaber jener Gewalt ergangen sind (BGE 48 I 108,
60 I 231; 66 I 74, 261). Dies gilt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
auch in Bezug auf die Gemeinden. Sie sind zur staatsrechtlichen Beschwerde
zwar stets legitimiert, wenn ein Erlass oder Entscheid sie in gleicher Weise
rechtlich trifft wie eine Privatperson. Als Trägerin öffentlicher Gewalt
dagegen steht der Gemeinde das Beschwerderecht einzig dann zu, wenn sie die
ihr in den meisten kantonalen Verfassungen garantierte Autonomie, ihren
eigenen selbständigen Wirkungskreis, gegenüber dem Staate als dem ihr
übergeordneten Träger öffentlicher Gewalt verteidigen will (BGE 65 I 131, 68 I
86;
70 I 76, 155).
Ob und in welchem Umfange Art. 32 der st. gallischen KV einer
öffentlichrechtlichen Körperschaft wie der Dorfkorporation Flawil ein
Selbstbestimmungsrecht gewährleistet, kann dahingestellt bleiben, da diese
sich nicht wegen Verletzung ihrer Autonomie beschwert und nicht geltend macht,
dass der Regierungsrat sich eine Entscheidungsbefugnis angemasst habe, die ihm
nicht zustehe, oder seine Zuständigkeit überschritten habe. Sie beruft sich
lediglich auf die Art. 4 und 31 BV. Zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen
Verletzung dieser Verfassungsvorschriften ist sie aber, wie sich aus dem
vorher Gesagten ergibt, nur dann berechtigt, wenn der angefochtene Entscheid
sie in gleicher Weise rechtlich trifft wie eine Privatperson. Dies ist
indessen nicht der Fall.
Ob die Beschwerdeführerin zur Beschwerde aus Art. 4 und 31 BV legitimiert sei,
wäre selbst dann fraglich, wenn der Regierungsrat ihr die Ausführung von

Seite: 22
Installationsarbeiten gänzlich untersagt hätte und sie geltend machen könnte,
es werde ihr verwehrt, ein Gewerbe frei wie eine Privatperson zu betreiben,
denn eine Gemeinde ist nicht wie ein Privater ohne weiteres und auf Grund von
Art. 31 BV zum Betrieb gewerblicher Unternehmungen befugt, sondern nur nach
Massgabe der kantonalen Gemeindegesetzgebung (BURCKHARDT, Kommentar zur BV S.
227; FRANK, Gewerbefreiheit und öffentliche Unternehmung S. 21; BÜHLER,
Begriff und Formen der öffentlichrechtlichen Anstalt S. 143 ff.). In Frage
käme wohl höchstens eine Beschwerde wegen Verletzung der der Gemeinde nach
kantonalem Recht zustehenden Autonomie. Ähnlich verhielte es sich wohl, wenn
der Regierungsrat bestimmte Vorschriften über die Führung des von der
Beschwerdeführerin betriebenen Elektrizitätswerkes und des damit verbundenen
Installationsgeschäftes erlassen oder wenn er in die privatrechtlichen
Beziehungen des Werkes zu seinen Abonnenten eingegriffen und ihm das Recht
abgesprochen hätte, die Strombezüger vertraglich zu verpflichten,
Installationen nur durch das Werk ausführen zu lassen. Auch in diesen Fällen
wäre ihre Legitimation zur Beschwerde aus Art. 4 und 31 BV zweifelhaft. Nun
hat der Regierungsrat der Beschwerdeführerin jedoch in Bezug auf die Führung
ihres Elektrizitätswerkes und des damit verbundenen Installations- und
Verkaufsgeschäftes keinerlei Beschränkungen auferlegt, und hat in der
Beschwerdeantwort ausdrücklich erklärt, dass gegen jene Vertragsbestimmung
nichts einzuwenden sei. Streitig ist nicht, ob die Beschwerdeführerin ihr
Installationsgeschäft frei wie ein Privater betreiben darf, sondern vielmehr,
ob sie dieses Gewerbe monopolartig ausüben, ob sie die private Konkurrenz im
Dorfgebiet aus Gründen des öffentlichen Interesses im Sinne von Art. 31 lit. e
BV ausschliessen darf. Indem sie geltend macht, dass Art. 14 des für das
Elektrizitätswerk erlassenen Reglements mit der Handels- und Gewerbefreiheit
vereinbar sei, wirft sie die Frage auf, wie weit sie mit öffentlichrechtlicher
Befehlsgewalt

Seite: 23
ausgestattet sei (vgl. BGE 39 I 197 /8). Was sie beansprucht, ist, wie sie in
der Beschwerde selbst ausführt, die Befugnis zum Erlass einer nach ihrer
Auffassung zulässigen gewerbepolizeilichen Verfügung im Sinne von Art. 31 lit.
e BV. Wenn der angefochtene Entscheid ihr diese Befugnis abspricht und sie zur
Erteilung einer Konzession, d. h. zum Erlass eines hoheitlichen Aktes anhält,
trifft er sie nicht gleich wie eine Privatperson, sondern in ihrer Eigenschaft
als Trägerin öffentlicher Gewalt. Daraus folgt aber, dass sie nicht befugt
ist, den Entscheid des Regierungsrates wegen Verletzung der Art. 4 und 31 BV
mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten. Auf die Beschwerde ist daher
nicht einzutreten, ohne dass zu prüfen wäre, ob das Elektrizitätswerk Flawil
als fiskalisches Unternehmen zu betrachten ist, wie der Regierungsrat annimmt,
die Beschwerdeführerin aber bestreitet.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 113 * - 1 La Confédération légifère sur la prévoyance professionnelle.
^a	la prévoyance professionnelle conjuguée avec l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité permet à l'assuré de maintenir de manière appropriée son niveau de vie antérieur;
^b	la prévoyance professionnelle est obligatoire pour les salariés; la loi peut prévoir des exceptions;
^c	l'employeur assure ses salariés auprès d'une institution de prévoyance; au besoin, la Confédération lui donne la possibilité d'assurer ses salariés auprès d'une institution de prévoyance fédérale;
^d	les personnes exerçant une activité indépendante peuvent s'assurer auprès d'une institution de prévoyance à titre facultatif;
^e	la Confédération peut déclarer la prévoyance professionnelle obligatoire pour certaines catégories de personnes exerçant une activité indépendante, d'une façon générale ou pour couvrir des risques particuliers.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 113 * - 1 La Confédération légifère sur la prévoyance professionnelle.
^a	la prévoyance professionnelle conjuguée avec l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité permet à l'assuré de maintenir de manière appropriée son niveau de vie antérieur;
^b	la prévoyance professionnelle est obligatoire pour les salariés; la loi peut prévoir des exceptions;
^c	l'employeur assure ses salariés auprès d'une institution de prévoyance; au besoin, la Confédération lui donne la possibilité d'assurer ses salariés auprès d'une institution de prévoyance fédérale;
^d	les personnes exerçant une activité indépendante peuvent s'assurer auprès d'une institution de prévoyance à titre facultatif;
^e	la Confédération peut déclarer la prévoyance professionnelle obligatoire pour certaines catégories de personnes exerçant une activité indépendante, d'une façon générale ou pour couvrir des risques particuliers.