S. 129 / Nr. 20 Niederlassungsfreiheit (d)

BGE 68 I 129

20. Urteil vom 5. Oktober 1942 i. S. Weber gegen Zürich.


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Regeste:
Beschwerde wegen Verletzung der Niederlassungsfreiheit über eine
Niederlassungsverweigerung oder -entziehung, die sich auf Art. 19 und 20 des
Bundesratsbeschlusses betr. Massnahmen gegen die Wohnungsnot vom 15. Oktober
1941 stützt.
Zulässigkeit der Beschwerde; Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichtes.
Die Niederlassung darf nicht aus andern Gründen als solchen der Wohnungsnot
verweigert werden. Unzulässigkeit ungleicher Behandlung. Zulässigkeit eines
Entzuges der Niederlassung?
Die Garantie der Niederlassungsfreiheit gilt auch im Heimatkanton.
Recours pour violation de la liberté d'établissement par suite du refus ou du
retrait de l'établissement en vertu des art. 19 et 20 ACF du 15 octobre 1941
instituant des mesures contre la pénurie de logement.
Recevabilité du recours; pouvoir de contrôle du Tribunal fédéral.
L'établissement ne peut être refusé pour d'autres motifs que la pénurie de
logements. L'inégalité de traitement est inadmissible. Admissibilité d'un
retrait de l'établissement?
La garantie de la liberté de l'établissement vaut aussi à l'intérieur du
canton d'origine.
Ricorso per violazione della libertà di domiciliarsi in seguito al rifiuto o
al ritiro del permesso di domicilio in virtù degli art. 19 e 20 del DCF 15
ottobre 1941 che istituisce misure per rimediare all penuria degli alloggi.

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Ricevibilità del ricorso, sindacato del Tribunale federale.
Il permesso di domicilio non può essere negato per altri motivi che non siano
1a penuria degli alloggi. Disparità di trattamento inammissibile. Può essere
ritirato il permesso di domicilio? La garanzia della libertà di domicilio vale
anche all'interno del cantone d'origine.

A. - Durch eine Verordnung vom 8. Januar 1942 hat der Regierungsrat des
Kantons Zürich bestimmt, dass die Vorschriften des Bundesratsbeschlusses betr.
Massnahmen gegen die Wohnungsnot vom 15. Oktober 1941 in den zürcherischen
Gemeinden anwendbar seien, soweit er es besonders beschliesst. So sind die
Bestimmungen über die Beschränkung der Freizügigkeit (Art. 19-21 des
Bundesratsbeschlusses, §§ 46-48 der kantonalen Verordnung) durch
Regierungsratsbeschluss vom 12. Februar 1942 für die Gemeinde Langnau a. A.
als anwendbar erklärt worden. Der Rekurrent, der Bürger von Grüningen, Kanton
Zürich ist, ist Schneider und betätigt sich seit Jahren als Heimarbeiter für
die Firma Herm. Müssig in Zürich. Auf den 1. April 1942 mietete und bezog er
eine Wohnung in Langnau. Am 20. Mai wurde seinem Zuzugs- und
Niederlassungsgesuch vom 4. April vom Gemeinderat entsprochen. Am 4. Juni
beschloss dagegen der Gemeinderat, diese Bewilligung gestützt auf den
erwähnten Bundesratsbeschluss zu verweigern, indem er verfügte: « Die unter
falschen Angaben erwirkte Aufenthaltsbewilligung vom 20. Mai wird aufgehoben
',. Den hiegegen ergriffenen Rekurs wies der Regierungsrat Zürich am 9. Juli
mit folgender Begründung ab: « Gemäss Art. 19 ff. des Bundesratsbeschlusses
vom 15. Oktober 1941 betreffend Massnahmen gegen die Wohnungsnot darf
Personen, welche in der Gemeinde nicht ihren Lebensunterhalt fristen müssen,
die Niederlassung oder der Aufenthalt verweigert werden. Diese Voraussetzung
ist vorhanden. Der Rekurrent ist als Heimarbeiter für Hermann Müssig,
Knabenkleiderfabrik, in Zürich 4, tätig. Da er seinen Verdienst nicht in
Langnau a. A. hat und auch kein anderer Grund für die Erteilung der
Niederlassung vorliegt, ist ihm diese zu verweigern... ».

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Der Rekurrent wurde am 18. Februar 1941 geschieden, wobei die aus der Ehe
hervorgegangenen 8 Kinder der elterlichen Gewalt der Parteien entzogen wurden.
Der Rekurrent hat sich seither wieder verheiratet und zwar mit seiner ersten
Frau. Die 8 Kinder 2. Ehe leben nicht mit ihm, und ihre Rückkehr zum Vater
scheint, wie der Regierungsrat in der Antwort sagt, ausgeschlossen zu sein.
B. - Weber hat sich über den Entscheid des Regierungsrates beim Bundesrat
wegen willkürlicher Entziehung oder Verweigerung der Niederlassung beschwert.
Das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat die Beschwerde dem
Bundesgericht überwiesen.
Der Rekurrent führt aus: Es bestehe kein Wohnungsmangel in Langnau. Durch
Zeitungsinserate würden stets Wohnungen offeriert. Der Rekurrent habe keine
unwahren Angaben gemacht, wenn er der Gemeindebehörde gegenüber gesagt habe,
er habe keine Kinder, da ihm ja die elterliche Gewalt über die 8 Kinder
entzogen sei. Von der Gemeindebehörde sei ihm gesagt worden, man könne ihn
nicht brauchen, da die Gemeinde sich keine neuen Armenlasten auferlegen könne.
Der Rekurrent verdiene Fr. 250.- im Monat. Damit komme er aus, wenn er nicht
zu viel für die Wohnung ausgeben müsse. Das sei der Grund, weshalb er in einer
Landgemeinde wohnen müsse, wo die Wohnungen billiger seien als in der Stadt
Zürich. Als Heimarbeiter sei er nicht darauf angewiesen, in Zürich zu wohnen.
Der Rekurrent erwähnt dann 4 Fälle, in denen Personen mit Arbeitsstelle in
Zürich in Langnau zugelassen wurden, 3 auf den 1. April und die 4. auf den 1.
Juli 1942.
C. - .....
D. - Der Regierungsrat hat die Abweisung der Beschwerde beantragt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Der Bundesratsbeschluss vom 15. Oktober 1941 sieht in Art. 19 eine
Beschränkung der Freizügigkeit vor, die darin besteht, dass Personen. deren
Zuzug in eine

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Gemeinde nicht hinreichend begründet erscheint, die Niederlassung oder der
Aufenthalt in der Gemeinde verweigert werden kann. Diese Beschränkung befindet
sich in Widerspruch zum Recht, das nach Art. 45
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 45 Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes
1    Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.
2    Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stellungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind.
BV jeder Schweizer hat, sich
innerhalb des schweizerischen Gebietes an jeden Orte niederzulassen, welches
verfassungsmässige Recht auch Kantonsbürgern innerhalb des Kantons zusteht
(BGE 60 I S. 85).
Gegen einen Entscheid im Sinne von Art. 19 des Bundesratsbeschlusses gibt es
nach Art. 3 keine Weiterziehung an eine Bundesbehörde. Das bezieht sich aber
nicht auf den staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht wegen
Verfassungsverletzung, wie das Bundesgericht schon häufig festgestellt hat
angesichts von Bestimmungen in Bundesratsbeschlüssen, welche die Beschwerde an
eine Bundesbehörde als ausgeschlossen erklären.
Der Rekurrent beschwert sich wegen Willkür. Der Sache nach handelt es sich
auch und zwar in erster Linie um eine Beschwerde wegen Verletzung der
Niederlassungsfreiheit. Soweit nicht die Beschränkung nach dem
Bundesratsbeschluss Art. 19
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 19 Anspruch auf Grundschulunterricht - Der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht ist gewährleistet.
zutrifft, besteht die Niederlassungsfreiheit im
Rahmen des Art. 45
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 45 Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes
1    Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.
2    Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stellungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind.
BV. Daraus ergibt sich eine freiere Stellung des wegen
Verletzung von Art. 45 angerufenen Bundesgerichts in der Nachprüfung eines
solchen Entscheides als nur auf die Frage hin, ob er willkürlich sei.
2.- Nach Art. 20 des Bundesratsbeschlusses beurteilt die Behörde die
Notwendigkeit der Anwesenheit der Person in der Gemeinde nach freiem Ermessen.
Es kann nicht Sache des Bundesgerichts sein, an die Frage mit seinem eigenen
Ermessen heranzutreten, aber es hat zu untersuchen, ob die Behörde im Bereiche
ihres Ermessens verblieben ist; es hat gegen Ermessensüberschreitungen
einzuschreiten (Entscheid des Bundesgerichtes i. S. Klauenbösch g. Rüttenen
vom 18. September 1942). Dabei darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass
man es beim Bundesratsbeschluss mit einer Massnahme zur Bekämpfung der
Wohnungsnot zu tun hat. Art. 19 sagt zwar ganz allgemein,

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dass Personen, deren Zuzug in einer Gemeinde nicht hinreichend begründet
erscheint. Niederlassung oder Aufenthalt verweigert werden kann. Aber aus
Zusammenhang und Zweck der Bestimmung ergibt sich, dass diese Verweigerung nur
zulässig sein soll, wenn Erwägungen der Wohnungsnot ihr zur Seite stehen. Das
behördliche Ermessen ist überschritten, wenn das entscheidende Motiv einem
andern Gebiet angehört, die Nichtzulassung erfolgt, weil die Person aus irgend
einem sonstigen Grund unerwünscht ist. Allgemein und im Zweifel muss freilich
davon ausgegangen werden, dass in einer Gemeinde, auf die der
Bundesratsbeschluss anwendbar ist, die Berufung der Behörde auf Art. 19 im
Hinblick auf die Lage des Wohnungsmarktes stattfindet; es kann sich aber aus
den Akten ergeben, dass es sich dabei in Wahrheit nur nm einen Vorwand
handelt, um eine unliebsame Person von der Gemeinde fernzuhalten, der nach
Art. 45
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 45 Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes
1    Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.
2    Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stellungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind.
BV die Niederlassung bewilligt werden müsste. Art. 19 des
Bundesratsbeschlusses darf nicht in einer Weise gehandhabt werden, welche die
Niederlassungsfreiheit mehr einengt, als es Grund und Ziel des
Bundesratsbeschlusses mit sich bringen.
Bei der Würdigung des vorliegenden Falles kommt in tatsächlicher Hinsicht in
Betracht, dass gewisse Angaben des Rekurrenten unbestritten geblieben und
daher als zugegeben anzusehen sind.
Der Rekurrent ist am 1. oder 2. April in Langnau zugezogen und hat am 4. April
beim Gemeinderat ein Zuzugs- und Niederlassungsgesuch gestellt, dem am 20. Mai
vorbehaltlos entsprochen worden ist, also nicht nur vorläufig bis zu einem
endgültigen Entscheid, wie der Regierungsrat in der Antwort sagt. Damals
standen somit der Zulassung des Rekurrenten keine Gründe im Sinne von Art. 19
des Bundesratsbeschlusses entgegen. Die Bewilligung wurde dann am 4. Juni
widerrufen als unter falschen Angaben erwirkt. Diese falschen Angaben bezogen
sich auf die Kinder. Der Rekurrent hatte gesagt, er habe keine Kinder, während
er 8 Kinder hat, die aber seiner elterlichen Gewalt

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entzogen sind und nicht bei ihm wohnen, und deren Rückkehr zum Vater, wie der
Regierungsrat feststellt und auch der Gemeinderat hätte feststellen können,
ausgeschlossen zu sein scheint, sodass eine Beanspruchung von mehr Wohnraum
wegen der Kinder nicht zu befürchten ist. Nach der Darstellung des Rekurrenten
im staatsrechtlichen Rekurs und schon in der Beschwerde an den Regierungsrat
wurde ihm vom Gemeindepräsidenten gesagt, die Gemeinde könne sich keine neuen
Armenlasten aufbürden. Diese Behauptung blieb wiederum unwidersprochen. Die
Äusserung des Gemeindepräsidenten deutet darauf hin, dass für die Rücknahme
der Niederlassungsbewilligung nicht Gründe der Wohnungsnot bestimmend waren,
sondern armenrechtliche Erwägungen. Im gleichen Sinne spricht denn auch sehr
entschieden der Umstand, das unbestrittenermassen um die gleiche Zeit und zum
Teil nachher 4 Personen mit Arbeitsstellen in Zürich der Zuzug nach Langnau
gestattet wurde, obgleich eine Notwendigkeit ihrer Anwesenheit in Langnau so
wenig vorlag wie beim Rekurrenten. Die Wohnungsverhältnisse in der Gemeinde
können also doch nicht so gespannt gewesen sein, dass sie die Abweisung des
Rekurrenten zu begründen vermöchten. Auf dem Boden des Bundesratsbeschlusses
kann das Ermessen der Behörde nicht soweit gehen, dass sie jemanden nicht
zulässt, während sie unter analogen Umständen gleichzeitig andere Personen
aufnimmt.
Bedenken ergeben sich in der vorliegenden Sache auch daraus, dass es sich beim
Rekurrenten um den Entzug einer bereits erteilten Niederlassung handelt,
während nach dem Bundesratsbeschluss nur eine Verweigerung der Niederlassung
(oder des Aufenthalts) in Frage kommt. Die Behörde wird freilich eine solche
Bewilligung gestützt auf Art. 19 widerrufen dürfen, wenn über Punkte, die nach
dem Bundesratsbeschluss als wesentlich erscheinen, unrichtige Angaben gemacht
worden sind. Das dürfte aber beim Rekurrenten, wie ausgeführt, nicht der Fall
sein.
Nach dem Gesagten liegt beim Rekurrenten keine nach

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dem Bundesratsbeschluss gültige Verweigerung der Niederlassung vor. Die
Beschwerde aus Art. 45
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 45 Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes
1    Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.
2    Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stellungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind.
BV ist daher gutzuheissen. Dass der Rekurrent nicht im
Besitze der verfassungsmässigen Niederlassungsfreiheit sei, ist nicht
behauptet und nicht ersichtlich.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid
des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 9. Juli 1942 aufgehoben.