BGE-67-I-192 - 1941-01-01 - BGE - Verfassungsrecht - Handels- und Gewerbefreiheit.1. Personen, die eine wissenschaftliche Berufsart im Sinne von Art. 33...

S. 192 / Nr. 28 Handels- und Gewerbefreiheit (d)

BGE 67 I 192

28. Urteil vom 27. September 1941 i. S. Jung gegen St. Gallen, Regierungsrat.

Regeste:
Handels- und Gewerbefreiheit.
1. Personen, die eine wissenschaftliche Berufsart im Sinne von Art. 33 BV
ausüben, geniessen die Handels- und Gewerbefreiheit. Sie dürfen in den
Kantonen nur denjenigen Beschränkungen unterworfen werden, die sich aus Art.
31 und 33 BV ergeben.
2. Die Bewilligung zur Ausübung des Berufes eines Arztes darf nicht von der
Niederlassung im Kanton abhängig gemacht werden.
Liberté du commerce et de l'industrie.
1. Les personnes qui exercent une profession scientifique (art. 33 CF) sont au
bénéfice de la liberté du commerce et de l'industrie. Elles ne peuvent être
soumises par les cantons qu'aux seules restrictions prévues par les art. 31 et
33 CF.

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2. L'autorisation de pratiquer l'art médical no peut pas être soumise à la
condition que le requérant s'établisse sur le territoire cantonal.
Libertà di commercio e d'industria.
1. Le persone che esercitano una professione scientifica (art. 33 CF) possono
invocare la libertà di commercio e d'industria. Esse possono essere
assoggettate dai cantoni soltanto alle restrizioni previste dagli art. 31 e 33
CF.
2. L'autorizzazione di praticare l'arte medica non può essere subordinata alla
condizione che il richiedente prenda domicilio sul territorio cantonale.

A. - Das st. gallische Gesetz über das Sanitätswesen, vom 24. November 1893,
zählt in Art. 4 die Berufsarten auf, die den Vorschriften über das
Medizinalwesen unterstehen. Sodann wird bestimmt:
«Die Ausübung dieser Berufsarten ist nur denjenigen gestattet, welche hiezu
die gesetzliche Berechtigung erlangt haben.» (Art. 4, Abs. 2).
«Zur Ausübung ihres Berufes als Ärzte, Apotheker und Zahnärzte sind nur
diejenigen Personen befugt, welche sich darüber ausweisen, dass sie den von
der Bundesgesetzgebung betreffend die Freizügigkeit des Medizinalpersonals
aufgestellten Erfordernissen Genüge leisten.» (Art. 5).
Eine erste Verordnung betreffend die medizinischen Berufsarten, vom 15. Mai
1897, führte in Art. 1, Abs. 1 und 2 diese beiden Vorschriften wörtlich auf.
Am 31. Dezember 1936 erliess der Regierungsrat des Kantons St. Gallen eine
neue Verordnung, die an Stelle derjenigen vom 15. Mai 1897 trat. Darin wird u.
a. bestimmt:
Art. 1: «Wer im Kanton St. Gallen den Beruf als Arzt, Apotheker oder Zahnarzt
ausüben will, hat hiefür die Bewilligung der Sanitätskommission einzuholen,
und wer sich als Tierarzt betätigen will, hat die Bewilligung der
Veterinärkommission nachzusuchen.
«Diese Bewilligung wird erteilt, wenn die Gesuchsteller im Kanton St. Gallen
niedergelassen sind, sich in bürgerlichen Ehren und Rechten befinden, einen
guten Leumund geniessen und sich über den Besitz eines durch die
Bundesgesetzgebung anerkannten Fachdiploms ausweisen (Bundesgesetze betreffend
die Freizügigkeit des Medizinalpersonals vom 19. Dezember 1877 und vom 21.
Dezember 1886).»

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Art. 8: «Den patentierten Medizinalpersonen der Nachbarkantone ist die
Ausübung ihres Berufes in den st. gallischen Grenzgemeinden ohne Niederlassung
im Kanton gestattet, sofern sie im übrigen den Anforderungen von Art. 1 dieser
Verordnung genügen.
«Im Ausland niedergelassenen Ärzten ist es verboten, ohne Bewilligung der
Sanitätskommission im Kanton St. Gallen Sprechstunden abzuhalten oder
regelmässig zu praktizieren, vorbehalten bleiben Übereinkünfte mit dem
Auslande.»
Art. 48: «Diese Verordnung tritt mit dem 1. Januar 1937 in Kraft. Die zur Zeit
ihres Inkrafttretens im Kanton St. Gallen zu Recht praktizierenden Ärzte,
Apotheker, Zahnärzte und Tierärzte sind von der Einholung einer Bewilligung
gemäss Art. 1 befreit.»
B. - Der Rekurrent Dr. Jung hat in der Stadt St. Gallen während 35 Jahren den
Beruf eines Frauenarztes ausgeübt. Während 30 Jahren war er ausserdem Chefarzt
der Frauenabteilung des Kantonsspitals. Im Jahre 1940 ist er von seinem Amte
zurückgetreten. Er hat seinen Wohnsitz nach Nieder-Teufen (Kanton Appenzell A.
Rh.) verlegt, nach seinen Angaben im Rekurs mit aus Gesundheitsrücksichten für
seine Frau. Seine Privatpraxis führt er in St. Gallen weiter, wo er in dem
Hause Museumsstrasse 31 eine Geschäftsniederlassung verzeigt. In Teufen übt er
seinen Beruf nicht aus.
Am 18. Oktober 1940 eröffnete die Sanitätskommission dem Rekurrenten, dass ihm
die Ausübung der Praxis in der Stadt St. Gallen nicht weiter gestattet werden
könne, nachdem er seinen Wohnsitz ausser dem Kanton aufgeschlagen habe. Er
falle nicht unter Art. 8 der Medizinalverordnung vom 31. Dezember 1936. Es
wurde ihm eine Frist von 6 Monaten zur Liquidation seiner Praxis eingeräumt.
In einem Rekurs an den Regierungsrat des Kantons St. Gallen machte der
Rekurrent u. a. geltend, der Entscheid der Sanitätskommission verstosse gegen
Art. 31 der BV, gegen das BG über die Freizügigkeit des

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Sanitätspersonals vom 19. Dezember 1877 und gegen das st. gall. Gesetz über
das Sanitätswesen vom 1. Januar 1894. Wenn die kantonale Verordnung betr. die
medizinischen Berufsarten vom 31. Dezember 1936 die Erteilung der Bewilligung
zur Ausübung des ärztlichen Berufes im Kanton St. Gallen von der Niederlassung
des Arztes im Kanton abhängig mache, so gehe sie offensichtlich über den
Rahmen der Verfassung und der einschlägigen eidgenössischen und kantonalen
Gesetze hinaus und sei verfassungs- und gesetzwidrig.
Der Regierungsrat hat den Rekurs abgewiesen. Über die Frage, ob die
beanstandete Bestimmung der neuen Sanitätsverordnung gültig sei, verweist der
Entscheid auf ein Rechtsgutachten, das der Regierungsrat bei Herrn a.
Bundesrichter Dr. Engeler eingezogen hat. Dieses Gutachten geht, nach dem im
Urteil des Regierungsrates wiedergegebenen Auszug daraus (das Original ist dem
Bundesgericht nicht eingereicht worden) davon aus, dass nach feststehender
Praxis die Ausübung wissenschaftlicher Berufsarten in einem Kanton, abgesehen
von dem Befähigungsausweis nach Art. 33 BV, auch von gewerbepolizeilichen
Bedingungen abhängig gemacht werden dürfe. Es wird sodann auf die
Obliegenheiten hingewiesen, die den Ärzten im Interesse einer angemessenen
Ordnung des Gesundheitswesens und aus Kontrollgründen auferlegt sind und
erklärt: «Es lag nun nahe, ohne im übrigen die Berufsausübung der Ärzte als
solche hemmen zu wollen, auch eine Bestimmung fremden- bezw.
aufenthalts-polizeilicher Natur in Form der Statuierung des
Niederlassungszwanges der Ärzte im Kanton zu treffen, die unabhängig von Art.
31 und 33 der Bundesverfassung und von Art. 5 der Übergangsbestimmungen dazu
ist; eine solche Bestimmung würde ohnehin nicht in den Rahmen einer Verfassung
hineingehören, ebenso nicht in das Freizügigkeitsgesetz von 1877, das ein
Fachgesetz darstellt. Dass die Niederlassungsklausel der Sanitätsverordnung,
wie der Beschwerdeführer ohne nähere Begründung behaupten

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will, durch eine andere, minder empfindliche, aber gleichwertige und gleich
wirksame Polizeibestimmung ersetzbar wäre, ist nicht ersichtlich...» Dass das
Bundesgericht eine Bestimmung des st. gallischen Anwaltsreglementes, worin von
ausserkantonalen Anwälten die Verzeigung eines Rechtsdomizils im Kanton
verlangt wird, als verfassungswidrig bezeichnet habe, stehe der analogen
Vorschrift der Sanitätsverordnung nicht entgegen, weil die Verhältnisse in den
beiden Berufsarten wesentlich verschieden seien. Auf Art. 8 der
Sanitätsverordnung könne sich der Rekurrent nicht berufen, da er keine
Grenzpraxis ausübe. Der Regierungsrat fügt bei, dass eine Grenzpraxis im Sinne
der Sanitätsverordnung auch dann nicht anzunehmen wäre, wenn der Rekurrent pro
forma eine Sprechstunde oder sonstwie geartete Praxis in Teufen eröffnen
sollte.
C. - Der Rekurrent hat die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen und darin
beantragt:
1. Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons St. Gallen vom 21./25. VI.
1941 und damit das von der Sanitätskommission des Kantons St. Gallen gegenüber
dem Beschwerdeführer erlassene Verbot, seine. ärztliche Praxis weiterhin im
Kanton St. Gallen auszuüben, sei wegen Verletzung von Art. 4 , 31 und 33 BV
aufzuheben;
2. es sei gerichtlich festzustellen, dass der Beschwerdeführer berechtigt ist,
auch nachdem er seinen zivilrechtlichen Wohnsitz von St. Gallen nach Teufen
verlegt hat, seine ärztliche Praxis im Kanton St. Gallen wie bis anhin
weiterzuführen;
3. Die Art. 1 und 8 der Verordnung des st. gallischen Regierungsrates vom 21.
XII. 1936 betr. die medizinischen Berufsarten seien, soweit sie die Erteilung
der Bewilligung zur Ausübung des Berufes als Arzt im Kanton St. Gallen an das
Requisit der Wohnsitznahme im Kanton St. Gallen knüpfen, als
bundesrechtswidrig aufzuheben unter Kostenfolge.
Es wird geltend gemacht, nach Art. 48 der Sanitätsverordnung habe der
Rekurrent für die Weiterführung

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seiner Praxis keiner Bewilligung bedurft. Er hätte ihrer auch nicht bedurft,
wenn er schon unter der früheren Verordnung in Teufen gewohnt hätte. Er werde
auf Grund willkürlicher Auslegung der bestehenden Gesetze schlechter behandelt
als andere Ärzte. Willkürlich sei auch die Umgrenzung des Begriffes
«Grenzpraxis» (Art. 8 Sanitätsverordnung) im Entscheid des Regierungsrates.
Art. 1 und 8 der Sanitätsverordnung seien bundesrechtswidrig, insofern sie in
direktem Widerspruch ständen zu Art. 1 des BG über die Freizügigkeit des
Medizinalpersonals vom 19. Dezember 1877 und daher zu Art. 4 , 31 und 33 BV.
Weshalb zur Wahrung berechtigter öffentlicher Interessen oder zum Schutze der
Wahrung von Treu und Glauben verlangt werden müsse, dass der Arzt in dem
Kanton, in dem er praktiziert, auch seine Privatwohnung haben müsse, sei
unerfindlich.
D. - Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen beantragt Abweisung des
Rekurses. Er verweist auf die Begründung des angefochtenen Entscheides und
fügt im wesentlichen bei: Die Berufung auf Art. 48 der Medizinalverordnung sei
abwegig. Es handle sich nicht darum, dass Dr. Jung, als bereits
praktizierender Arzt, seine Praxis auch unter der neuen Verordnung fortführen
dürfe, sondern darum, dass er, nach seinem Wegzug nach Teufen, die materiellen
Voraussetzungen für die Ausübung seines Berufes im Kanton St. Gallen nicht
mehr erfülle und darum dazu nicht mehr berechtigt sei. Es handle sich bei ihm
auch nicht um eine Grenzpraxis im Sinne von Art. 8 der Medizinalverordnung.
Für die Frage, ob von Medizinalpersonen die Niederlassung als Voraussetzung
für die Ausübung ihres Berufes im Kanton verlangt werden dürfe, werde auf den
Entscheid verwiesen. Auch andere Kantone hätten solche Vorschriften erlassen.
Es bestehe kein Zweifel darüber, dass die Handhabung der Aufsicht über ausser
dem Kanton wohnhafte Medizinalpersonen erschwert wäre.

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Das Bundesgericht hat die Beschwerde gutgeheissen
in Erwägung:
1.- Der Antrag auf Aufhebung der Art. 1 und 8 der st. gallischen
Sanitätsverordnung (Rechtsbegehren 3) ist verspätet und darum von der Hand zu
weisen. Eine staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verordnung als solche hätte
erhoben werden müssen im Anschluss an den Erlass der Verordnung (innert 30
Tagen nach der Bekanntmachung). Der Rekurrent kann die Verfassungsmässigkeit
jener Vorschriften heute nur noch anfechten, um zu erreichen, dass in seinem
konkreten Falle die Entscheidung, die sich darauf stützt, aufgehoben werde.
Unzulässig ist sodann auch Rechtsbegehren 2, worin über das Rechtsbegehren 1
hinaus noch positive Feststellungen beantragt werden. Die staatsrechtliche
Beschwerde hat, abgesehen von wenigen, hier nicht in Betracht fallenden
Ausnahmen, rein kassatorischen Charakter. Zulässig ist nur das Rechtsbegehren
1, mit welchem die Aufhebung der angefochtenen Verfügung beantragt wird.
2.- Nach feststehender Praxis geniessen die Personen, die eine
wissenschaftliche Berufsart im Sinne von Art. 33 BV ausüben, die Garantie der
Handels- und Gewerbefreiheit und können sich der staatsrechtlichen Beschwerde
bedienen, wenn sie glauben, dass sie durch Verfügungen kantonaler Behörden in
einer mit Art. 31 und 33 BV unverträglichen Weise in ihrer Betätigung
beeinträchtigt werden (BGE 51 I S. 15 und Zitate). Demgemäss dürfen die
Inhaber wissenschaftlicher Berufsarten in den Kantonen nur denjenigen
Beschränkungen unterworfen werden, die sich aus Art. 31 und 33 BV ergeben, d.
h. abgesehen von dem Erfordernis des Befähigungsausweises nach Art. 33 ,
lediglich Verfügungen gewerbepolizeilichen Charakters im Sinne von Art. 31 ,
lit. e BV, soweit es sich darum handelt, aus Gründen des öffentlichen Wohls
schädlichen Wirkungen des Gewerbes oder dessen Ausübung entgegenzutreten.
Es liegt auf der Hand, dass sich das Erfordernis der

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Niederlassung im Kantonsgebiet, wie es in Art. 1 der st. gallischen
Sanitätsverordnung für die Ausübung des Berufes des Arztes aufgestellt worden
ist, durch erhebliche gewerbepolizeiliche Gründe nicht rechtfertigen lässt.
Das Bundesgericht hat gestützt auf Art. 5 der Üb.Best. z. BV Vorschriften
kantonaler Anwaltsreglemente als verfassungswidrig erklärt, worin von Inhabern
ausserkantonaler Anwaltspatente für die Berufsausübung die Verzeigung eines
Rechtsdomizils im Kanton gefordert wurde (BGE 39 I S. 51, 65 I S. 6/7). Es
wurde festgestellt, dass sich Art. 5 nicht darauf beschränkt, die im Kanton
niedergelassenen Träger von Befähigungsausweisen verschiedener Kantone in der
Berufsausübung im Niederlassungskanton rechtlich gleichzustellen, sondern dass
dadurch die Berufsausübung in der Eidgenossenschaft vorbehaltlos gewährleistet
wird im Sinne einer rechtlichen Gleichstellung (nach Massgabe der jeweiligen
kantonalen Berufsvorschriften) überhaupt aller im gesamten schweizerischen
Staatsgebiet niedergelassenen Träger kantonaler Anwaltspatente. Was aber für
Art. 5 der Üb.Best. z. BV gilt, muss erst recht gelten für Art. 33 , Abs. 2 BV,
dessen Ausführung in einem einzelnen Punkte jene Übergangsvorschrift dient. Es
besteht kein Grund, in dieser Beziehung Inhaber eines Befähigungsausweises für
den Beruf des Arztes anders zu behandeln als patentierte Anwälte.
Selbstverständlich unterliegt der Arzt für seine ärztliche Tätigkeit der
Gewerbepolizei des Kantons, in welchem er arbeitet (BGE 65 I S. 87 und
Zitate). Er hat die Obliegenheiten zu erfüllen, die die Sanitätsgesetzgebung
den Ärzten auferlegt und untersteht dafür der staatlichen Kontrolle. Der
Präsenzpflicht und den übrigen Pflichten im Kanton praktizierender Ärzte kann
der Arzt aber genügen und die kantonale Aufsicht über die Ausübung seines
Berufes kann durchgeführt werden, auch wenn er in einem andern Kanton wohnt.
Des Wohnsitzes im Kanton bedarf es hiezu nicht, wie ja denn auch die
Sanitätsverordnung selbst in Fällen sog. «Grenzpraxis» (Art. 8) den Wohnsitz
im

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Kanton nicht verlangt. Ist der Wohnsitz im Kanton hier nicht notwendig, wo
eine geschäftliche Niederlassung («Praxis») im Kantonsgebiet in der Regel
nicht besteht, so noch viel weniger beim Rekurrenten, der in der Stadt St.
Gallen eine «Praxis» unterhält, wo er seinen Beruf ausschliesslich ausübt.
Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat denn auch keine' Gründe
vorgebracht die darauf schliessen liessen, dass von den Ärzten, die im Kanton
St. Gallen praktizieren wollen, der Wohnsitz im Kanton notwendig gefordert
werden müsse. Er beruft sich sowohl im angefochtenen Entscheide, wie in seiner
Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde auf das von ihm eingeholte
Rechtsgutachten. In diesem Gutachten wird aber, soweit es dem Bundesgericht
zur Kenntnis gebracht wurde, nur gesagt, es habe «nahegelegen», in der
Sanitätsverordnung den Niederlassungszwang des Arztes im Kantonsgebiet zu
statuieren. Es geht daraus nicht hervor, dass eine solche Massnahme durch
zwingende gewerbepolizeiliche Gründe gerechtfertigt, im Interesse des
Volkswohls unerlässlich gewesen wäre. Ein solcher Nachweis müsste aber für
einen so schweren Eingriff in die Freiheit des Bürgers gefordert werden, wie
es der Niederlassungszwang im Kantonsgebiet bedeuten würde.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 33 Petitionsrecht - 1 Jede Person hat das Recht, Petitionen an Behörden zu richten; es dürfen ihr daraus keine Nachteile erwachsen.
¹	Jede Person hat das Recht, Petitionen an Behörden zu richten; es dürfen ihr daraus keine Nachteile erwachsen.
²	Die Behörden haben von Petitionen Kenntnis zu nehmen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 33 Petitionsrecht - 1 Jede Person hat das Recht, Petitionen an Behörden zu richten; es dürfen ihr daraus keine Nachteile erwachsen.
¹	Jede Person hat das Recht, Petitionen an Behörden zu richten; es dürfen ihr daraus keine Nachteile erwachsen.
²	Die Behörden haben von Petitionen Kenntnis zu nehmen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 33 Petitionsrecht - 1 Jede Person hat das Recht, Petitionen an Behörden zu richten; es dürfen ihr daraus keine Nachteile erwachsen.
¹	Jede Person hat das Recht, Petitionen an Behörden zu richten; es dürfen ihr daraus keine Nachteile erwachsen.
²	Die Behörden haben von Petitionen Kenntnis zu nehmen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
¹	Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
²	Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
³	Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.
⁴	Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.