BGE-56-I-377 - 1930-01-01 - ATF - Droit administratif et droit international public - Art. 84 CC et ch. 4 de l'annexe à la JAD:Lorsqu’une fondation relève par son but de plus d'une...

S. 377 / Nr. 60 Stiftungsaufsicht (f)

BGE 56 I 377

60. Arrêt du 2 octobre 1930 dans la cause Commune da Saxon et consorts contre
Valais.

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Regeste:
Art. 84 CC et ch. 4 de l'annexe à la JAD:
Lorsqu'une fondation relève par son but de plus d'une commune, les cantons
peuvent, dans le cadre du droit fédéral, en confier la surveillance soit à
l'État cantonal, soit à la commune à laquelle la fondation est plus fortement
attachée (c'est-à-dire, dans la règle, à la commune où la fondation a son
siège).

A. - Par acte du 9 avril 1923, la Société de Conserves de la Vallée du Rhône,
à Saxon, institua sous le nom de «Caisse de pensions et de retraite du
personnel de la Société de Conserves alimentaires de la Vallée du Rhône», une
fondation avec siège à Saxon. Les prestations de la fondation n'étaient
prévues qu'en faveur des employés et ouvriers ayant au moins dix années de
service auprès de la société. Elles consistaient en une rente annuelle en cas
d'invalidité, en une retraite annuelle en cas de vieillesse (dont une partie
restait acquise à la veuve et aux orphelins mineurs) et en un secours en cas
de décès.
En mai 1929, le Conseil d'administration de la Société de conserves de la
Vallée du Rhône décida la dissolution de la fondation et désigna deux
liquidateurs en la personne de MM. M. Guigoz et E. Seiter.
A cette époque la Société comptait 198 employés et ouvriers, dont 135, soit
environ les deux tiers, domiciliés à Saxon et le reste, soit environ un tiers,
dans les communes environnantes (17 à Riddes, 4 et moins dans d'autres
communes; ces communes n'appartiennent pas toutes au même district). Quant aux
bénéficiaires de la Caisse, ils

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étaient 18, dont 6 domiciliés hors de Saxon et 12 non originaires de Saxon.
B. - La Commune de Saxon, estimant qu'elle était l'autorité de surveillance
prévue par l'art. 84 CC, voulut intervenir dans la liquidation de la
fondation, mais M. Guigoz et d'autres intéressés s'y opposèrent. Le 2 octobre
1929, ils adressèrent au Conseil d'Etat du Canton du Valais un recours tendant
à faire statuer que l'autorité de surveillance de la fondation était le Chef
du Département cantonal de justice et police et non pas la Commune de Saxon.
Contrairement aux intentions primitives des organes de la Société de conserves
de la vallée du Rhône, la fondation n'a pas été dissoute. Elle continue à
subsister avec certaines modifications.
C. - Par arrêté du 28 février 1930, le Conseil d'Etat du Valais a prononcé:
«L'autorité de surveillance de la fondation «Caisse de pensions et de retraite
du personnel de la Société de conserves alimentaires de la vallée du Rhône»
est le chef du Département de justice et police.» Il a estimé qu'en vertu de
l'art. 84 CC toutes les fondations autres que les fondations ecclésiastiques
et de famille sont soumises à la surveillance d'une corporation publique
(Confédération, canton, commune). La corporation qui doit exercer ce contrôle
est celle à laquelle la fondation se rattache le plus étroitement par son but.
En l'espèce, les prestations de la caisse de pensions et de retraite sont
destinées à aider l'ouvrier devenu invalide ou âgé, à subvenir à son entretien
et, s'il y a lieu, à celui de sa famille. Elles permettent par conséquent,
dans de nombreux cas, d'éviter l'intervention des corporations publiques
auxquelles est confiée l'assistance des indigents. En Valais, ces corporations
sont la commune du domicile, la commune d'origine et l'Etat. Etant donné que
le 31,8% du personnel de la Société de conserves de la vallée du Rhône est
domicilié dans d'autres communes que celles du siège de l'entreprise et même
dans d'autres districts, toutes ces

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communes, ainsi que celles d'origine, ont un intérêt à la fondation. Celle-ci
sort par conséquent du cadre de la commune de Saxon.
D. - La Commune de Saxon et trois membres de la Caisse de pensions et de
retraite ont interjeté un recours de droit administratif tendant à
l'annulation de l'arrêté du 28 février 1930 et à ce que la commune de Saxon
soit reconnue comme autorité de surveillance de la Caisse. Les recourants font
valoir que la décision attaquée est contraire à l'art. 84 CC. La Caisse de
pensions est une fondation de prévoyance en faveur du personnel d'une
entreprise qui exerce toute son activité et a toutes ses installations à
Saxon. C'est par conséquent, à cette commune que la fondation se rattache le
plus étroitement. Cette conclusion est vraie même si, ainsi que le Conseil
d'Etat l'a fait à tort, l'on tranche la question en tenant compte du domicile
des destinataires de la fondation. Les deux tiers de ceux-ci résident, en
effet, à Saxon et cette proportion est encore beaucoup plus forte, si l'on ne
tient compte que du personnel permanent de l'entreprise (le seul qui, à raison
de la durée de son travail, puisse effectivement aspirer aux prestations que
la caisse n'accorde qu'aux ouvriers et employés ayant au moins dix années de
service). Sur 44 employés et ouvriers stables, 42 sont, en effet, domiciliés à
Saxon.
Le Conseil d'Etat du Valais conclut au rejet du recours.
Le Département fédéral de justice et police expose, dans ses observations, que
les prestations de la fondation sont destinées à remplacer les avantages que
ses bénéficiaires tiraient du contrat de travail qui les liait à l'entreprise
lorsqu'ils étaient valides. Comme ce contrat déployait ses effets au siège de
l'entreprise, il se justifie que la commune du siège exerce la surveillance
sur la fondation.
E. - Il résulte d'une enquête, à laquelle le Juge délégué a procédé auprès de
9 cantons ayant une industrie fortement décentralisée, que dans les cantons de
Berne, Lucerne, St-Gall, Argovie et Thurgovie la surveillance des fondations

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de prévoyance d'entreprises est, dans la pratique, confiée à la commune du
siège de l'entreprise, tandis que dans les cantons de Zurich, Glaris, Soleure
et Neuchâtel elle est exercée par l'autorité cantonale.
Statuant sur ces faits et considérant en droit:
1.- Le recours est recevable. Aux termes de l'art. 8 JAD et du ch. IV de
l'annexe, les décisions des autorités cantonales de surveillance qui désignent
la corporation publique dont relève une fondation peuvent, en effet, être
déférées à la Cour de céans, lorsqu'elles ont été prises en dernière instance
cantonale. Quant au droit de recourir de la commune de Saxon, il ne peut être
contesté, cette commune étant partie en cause. Dès lors, il est superflu de
rechercher si les trois destinataires de la Caisse, qui se sont joints au
recours, ont également vocation pour agir parce que lésés dans leurs droits.
2.- L'art. 84 al. 1 CC dispose: «Les fondations sont placées sous la
surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont
elles relèvent par leur but.»
La corporation qui a le droit et le devoir de surveiller une fondation ne se
détermine donc pas suivant un critère d'ordre extérieur, tel que, par exemple,
le siège de la fondation; elle ne dépend pas davantage de la volonté que le
fondateur aurait exprimée à cet égard. Ce qui est décisif, c'est le but de la
fondation et le rapport qui en résulte avec une corporation publique. Est
compétente la corporation à laquelle la fondation se rattache à raison de son
but, la mission qu'elle poursuit étant identique ou similaire d'une des tâches
de la corporation, ou contribuant à l'accomplissement d'une de ces tâches.
C'est en somme la corporation publique qui devrait agir en lieu et place de la
fondation si celle-ci n'existait pas ou n'était pas en mesure de remplir son
but, la corporation qui devrait subvenir aux moyens si la tâche de la
fondation était reprise par la collectivité (cf. circulaire du Département

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fédéral de l'Intérieur du 17 mars 1921 concernant l'interprétation de l'art.
84 CC, F. F. 1921 II p. 308 et sv.).
3.- La Caisse de pensions de la Société de conserves de Saxon a un but de
prévoyance sociale. Elle doit assurer aux employés et ouvriers de la société,
ou à leurs familles, des prestations en cas d'invalidité, de vieillesse et de
décès. Ces prestations ne sont pas subordonnées à l'indigence de l'ayant
droit. Le but de la fondation ne se confond donc pas sans autre avec celui de
l'assistance publique, mais il y touche de prés, car l'action de la fondation
est de nature à éviter, dans de nombreux cas, l'intervention de l'assistance
publique.
D'après la loi du 20 novembre 1926, l'assistance publique incombe, dans le
canton du Valais, aux communes d'origine et de domicile de l'indigent dans une
proportion qui, en moyenne, paraît à peu près équivalente. L'assistance
temporaire est, en effet, à la charge de la commune de domicile, pourvu que
l'indigent y soit établi depuis un an au moins et que, durant cette période,
il n'ait pas été assisté pendant plus d'un mois. Dans les autres cas, elle est
à la charge de la commune d'origine (art. 14). Quant à l'assistance
permanente, elle est partagée entre la commune d'origine et celle du domicile
dans une proportion variant d'après la durée de la résidence de l'indigent
dans la commune de domicile (art. 16). L'Etat se borne à exercer la
surveillance sur l'assistance publique et à participer à ses charges moyennant
un «fonds cantonal de réserve et de secours», qui a pour but de doter ou de
subventionner certains établissements de bienfaisance et de fournir les
ressources pour les dépenses incombant à l'Etat (art. 35), entre autres pour
les subsides qu'il accorde aux communes ne pouvant plus, par suite de leur
situation financière, faire face à leurs obligations en matière d'assistance
(art. 38). Sa participation aux frais de l'assistance est donc secondaire et
subsidiaire par rapport à celle des communes et l'on est en droit d'affirmer
qu'en Valais l'assistance publique est une tâche essentiellement, sinon

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exclusivement, communale. C'est à cette tâche d'ordre communal que la
fondation se rapproche le plus par son but.
Ce but ne lie toutefois pas la fondation à la seule commune de Saxon. Une
partie de ceux auxquels elle est destinée habite, en effet, hors de cette
commune et, même parmi ceux qui y ont leur domicile, il y en a un certain
nombre qui sont originaires d'autres communes. Cet état de choses n'est ni
passager ni accidentel; il apparaît bien au contraire comme normal pour
l'institution de prévoyance d'une entreprise qui, ainsi que cela est le cas en
l'espèce, recrute son personnel non seulement dans la localité du siège et de
l'exploitation, mais encore dans la région environnante. Une fondation de
cette nature se rattache par conséquent, en raison de son but, à plusieurs
communes. Certes l'intérêt de l'une d'elles, celle du siège de l'entreprise et
de la fondation, peut être prépondérant, mais il n'en reste pas moins que les
autres communes sont également intéressées.
L'unité nécessaire de la surveillance s'oppose toutefois à ce que, dans les
cas de ce genre, le contrôle de la fondation soit partagé (cf. circulaire
citée, F. F. 1921 II p. 308 et 309). Une seule corporation peut donc être
appelée à exercer celui-ci. En théorie cette corporation peut être, ou la
commune à laquelle la fondation est plus fortement attachée - c'est-à-dire,
dans la règle, la commune du siège de la fondation, dont l'intérêt est
prépondérant ou peut être présumé tel - ou l'Etat cantonal, qui est la
corporation supérieure comprenant toutes les communes. D'excellents arguments
peuvent être invoqués à l'appui tant de l'une que de l'autre de ces solutions,
qui sont les seules possibles. Le législateur fédéral n'a toutefois pas choisi
entre elles. Il s'est, en effet, borné à organiser, à l'art. 84 CC, la
surveillance des fondations qui relèvent d'une seule corporation, mais n'a
édicté aucune règle pour le cas où elles se rattacheraient à plusieurs. Il
s'ensuit que, lorsqu'une fondation appartient à plus d'une commune,

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les cantons sont libres d'adopter, dans le cadre du droit fédéral, celui des
systèmes susmentionnés qu'ils préfèrent. Il est d'autant plus indiqué de
résoudre ce point spécial en faveur de la liberté cantonale qu'on se trouve en
présence d'un problème de droit, non privé, mais public et qu'il résulte de ce
qui est dit plus haut que, pour ce qui concerne en particulier les fondations
de prévoyance d'entreprises - industrielles et autres, l'un et l'autre des
deux systèmes est suivi selon les circonstances et besoins locaux, certains
cantons ayant adopté pour la surveillance la compétence cantonale, d'autres la
compétence de la commune du siège de l'entreprise.
4.- Le Canton du Valais a fait usage de cette faculté en confiant (art. 41 et
43 de la loi d'application du CC) le droit de surveillance au préfet,
lorsqu'il s'agit de fondations relevant par leur but de plusieurs communes
appartenant au même district et au Chef du Département de justice et police,
lorsque les communes appartiennent à des districts différents. Ces
dispositions légales et l'application que l'autorité cantonale en a faite en
l'espèce ne sont contraires à aucune prescription du droit fédéral. Il
s'ensuit que le recours de droit administratif n'est pas fondé.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral rejette le recours.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 84 - 1 Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
¹	Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
^1bis	Les cantons peuvent soumettre les fondations dont la surveillance relève des communes au contrôle de l'autorité cantonale de surveillance.107
²	L'autorité de surveillance pourvoit à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur destination.
³	Les bénéficiaires ou les créanciers de la fondation, le fondateur, les contributeurs ultérieurs de même que les anciens et les actuels membres du conseil de fondation qui ont un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peuvent déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation.108

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 84 - 1 Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
¹	Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
^1bis	Les cantons peuvent soumettre les fondations dont la surveillance relève des communes au contrôle de l'autorité cantonale de surveillance.107
²	L'autorité de surveillance pourvoit à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur destination.
³	Les bénéficiaires ou les créanciers de la fondation, le fondateur, les contributeurs ultérieurs de même que les anciens et les actuels membres du conseil de fondation qui ont un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peuvent déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation.108

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 84 - 1 Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
¹	Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
^1bis	Les cantons peuvent soumettre les fondations dont la surveillance relève des communes au contrôle de l'autorité cantonale de surveillance.107
²	L'autorité de surveillance pourvoit à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur destination.
³	Les bénéficiaires ou les créanciers de la fondation, le fondateur, les contributeurs ultérieurs de même que les anciens et les actuels membres du conseil de fondation qui ont un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peuvent déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation.108

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 84 - 1 Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
¹	Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
^1bis	Les cantons peuvent soumettre les fondations dont la surveillance relève des communes au contrôle de l'autorité cantonale de surveillance.107
²	L'autorité de surveillance pourvoit à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur destination.
³	Les bénéficiaires ou les créanciers de la fondation, le fondateur, les contributeurs ultérieurs de même que les anciens et les actuels membres du conseil de fondation qui ont un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peuvent déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation.108

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 84 - 1 Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
¹	Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
^1bis	Les cantons peuvent soumettre les fondations dont la surveillance relève des communes au contrôle de l'autorité cantonale de surveillance.107
²	L'autorité de surveillance pourvoit à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur destination.
³	Les bénéficiaires ou les créanciers de la fondation, le fondateur, les contributeurs ultérieurs de même que les anciens et les actuels membres du conseil de fondation qui ont un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peuvent déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation.108

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 41 - 1 Lorsque les données relatives à l'état civil doivent être établies par des documents, l'autorité cantonale de surveillance peut admettre que la preuve repose sur une déclaration faite à l'officier de l'état civil, pour autant que les données ne soient pas litigieuses et que la présentation des documents s'avère impossible ou ne puisse raisonnablement être exigée.
¹	Lorsque les données relatives à l'état civil doivent être établies par des documents, l'autorité cantonale de surveillance peut admettre que la preuve repose sur une déclaration faite à l'officier de l'état civil, pour autant que les données ne soient pas litigieuses et que la présentation des documents s'avère impossible ou ne puisse raisonnablement être exigée.
²	L'officier de l'état civil invite expressément la personne qui procède à la déclaration à dire la vérité et la rend attentive aux conséquences pénales d'une fausse déclaration.