232 Staatsrecht.

provocato dall'associazione ticinese dei proprietari di forni (memoria 7
luglio 1912 al Dipartimento cantonale del lavoro) e fu poscia approvato
da tutti i rappresentanti delle associazioni padronali panettieri e
pasticcieri esistenti nel Cantone (v. risposta del Consiglio di Stato) ;
inoltre, che fra tutti i fornai stabiliti nel Ticino, solo il ricorrente
si è lagnato di una legge che, fatta a loro issstanza, non può lederne
sensibilmensste gli interessi professionaliss ; che le disposizioni
concernenti la limitazione del lavoro settimanale ed il riposo festivo
sono ispirate da considerazioni d'ordine generale e d'igiene sociale
che soverchiano l'interesse privato (sentenza Bouvier contro Ginevra
precitata, p. 5 cons. 3°) e, finalmente, che anche altri Cantoni
conoscono il divieto di lavoro festivo entro certe ore del sabato e la
domenica, senza distinguere tra padrone ed "operai (ad es. i Cantoni di
Argovia, Basilea Città, Zurigo, San-Gallo ecc.). Nel suo decreto dell'
11 agosto 1917 il Cantone di Friborgo ha disposto affatto analogo a
quello dell'art. 3 querelato.

Il Tribunale federale pronuncia :

ll ricorso è respinto.

III. POLITISCHES STIlVsilMUND WAHLRECHT

DROIT ÉLECTORAL ET DROIT DE VOTE

32. Arrèt d'a 18 iuillet 1923 dans la cause Blanc et consorta contre
Conseil d'Etat du canton de Fribourg.

Computation de délais en matière d'exercice de droits politiques.

A. Le 15 janvier 1923, le Grand Conseil du canton de Fribourg a voté une
loi instituant des pensions dePolitisches Stimmund Wahlrecht. N° 32. 233

retraite en faveur des Conseillers d'Etat. Cette loi a été publiée,
pour la dernière fois, dans la Feuille officielledu canton de Fribourg
du samedi 3 mars 1923.

Le lundi 19 mars, Louis Blanc, député à Bulle, a déposé à la Chancellerie
d'Etat une demande signée par trente citoyens et tendante à soumettre
cette }oi à l'approbation des électeurs dans la forme prévue par la loi
du 13 mai 1921 sur l'exercice du droit d'initiative constitutionnelle
et legislative des citoyens et du droit de referendum .

Le 7 avril 1923, le Conseil d'Etat de Fribourg, statuant sur cette
demande, a rendu l'arrète suivant: La demande de referendum déposée au
sujet de la loi du 15 février 1923, instituant des pensions de retraite
en faveur des Conseillers d'Etat, est declarée tardive et ne peut,
en conséquence, etre publiée .

Cette decision est motivée en substance comme suit :

La loi du 13 décembre 1921 dispose, à sen art. 24 que la demande de
referendum est déposée à la Chaneellerie d'Etat, munie des signatures
d'au moins Vingt cinq citoyens, dans le délai de 15 jours à partir de la
dernière publication de la loi ou du décret dans la Feuille officielle
. La dernière publication de la loi du 15 février 1923 ayant pam le
samedi 3 mars, le délai pour le dépòt de la demande de referendum
expirait donc le 18 mars. Pen importe que ce jour là fut un dimanche.
La procédure de referendum relève du droit public. Or il est de règle,
en droit public, qu'à moins d'une dispositionsi expresse les délais sont
appliques strictement et ne peuvent ètre prolongés meme si le terme échoit
un dimanche ou un jour férié. C'est ainsi, d'ailleurs, que la Cour de
cassation a toujours interprete l'art. 474 al. 1 code proc. pén. en ce
qui concerne le pourvoi en cassation et il y 3 lieu de relever qu'il y a
identité de termes entre cette disposition et l'art. 24 de la loi du 13
décembre 1921. Cette opinion est du reste conforme au but de l'art. 29
précité. L'intention du législateur,

234 Staatsrecht.

en fixant le délai de 15 jours pour le dépòt de la demande de referendum
n'a pas été de prévoir un certain nombre de jours utiles pour eifectuer
ce dépòt, il a eu principalement en vue de fixer une date certaer à
partir de laquelle, à défaut d'une demande de referendum, Ia procédure
Iégislative doit se poursuivre par la promulgation de la loi. Il eùt
au surplus été loisible aux signataires de la demande d'en eifeetuer
le dèpòt le dimanche 18 mars, entre les mains du concierge du bàtiment
de la Chancellerie. Un délai de 15 jours est amplement suffisant pour
recueillir les 25 signatures requises.

B. Par acte déposé le 19 mai 1923, Louis Blanc et onze autres citoyens,
se disant signataires de la demande de referendum du 19 mars 1923, ont
forme contre cet arrèté un recours de droit public au Tribunal fédéral,
en alléguant la Violation des art. 31, 45, 52 et 28 bis de la Constitution
fribourgeoise et de l'art. 5 Const. fed.

Leur argumentation peut se résumer comme suit:

Le Conseil d'Etat a tout d'abord violé le principe de la séparation
des pouvoirs. Sa décision equivaut, en effet, à une modification de
la loi. Celle-ci se borne à fixer le point de départ du délai et si le
legislateur n'a rien dit du cas où le dernier jour échoit un dimanche
ou un jour iérié, c'est que, suivant le principe généralement admis, en
droit public comme en droit privé (les recourants invoquent à ce sujet
les dispositions des art. 133

SR 220 Première partie: Dispositions générales Titre premier: De la formation des obligations Chapitre I: Des obligations résultant d'un contrat CO Art. 133 - La prescription de la créance principale entraîne celle des intérêts et autres créances accessoires.

code proc. civ. Mb., 78 CO, 41 OJF), il est
naturellement parti de l'idée que si le dernier jour du délai tombait
sur un dimanche au un jour férié, il serait de plein droit reporté au
premier jour ouvrable qui suit. La jurisprudence de la Cour de cassation
penale fribourgeoise n'est pas convaincante et elle a d'aiileurs été
condamnée par le Tribunal federal dans un arrèt du 17 mars 1923 (affaire
Schneider). Le Conseil d'Etat s'est donc écarté d'une facon absolument
arbitraire d'un principe uniformément admis. En édictant dePolitisches
stimmund Wahlrecht. N° 32. 235

sa propre autorité une regie differente de ce principe, il a sans raisons
suffisantes apporté un obstacle ou une nouvelle limite ou restriction
a l'exereice du droit de referendum . Il est inexact, d'autre part, de
soutenir que la loi ait voulu iixer un délai précis et invariable pour le
dépòt de la demande de referendum. C'est le cas, il est vrai, du délai
pour le dépòt des 6000 Signatures par l'art. 26, mais aussi bien voit
on que la loi charge alors le Conseil d'Etat de fixes les deux termes du
délai. Le Conseil d'Etat a donc violé la loi et étant donné qu'il s'agit
de l'exercice d'un droit garanti par la eonstitution, cette violation
comporte une Vioiation des droits coustitutionnels des recourants. Quant
a l'argument consistant à dire qu'il aurait été possible de déposer la
demande le 18 mars, il ne saurait etre pris en considération.

Au nom du Conseil d'Etat, le Ministère public du canton de Fribourg a
conclu au rejet du recours. ll eonteste que le Conseil d'Etat ait violé
aucune disposition legale ou constitutionnelle quelconque. Le droit de
referendum, dit il, est un droit consacré par la constitution cantonale
mais l'exercice en est réglé par une lei. Il s'agit done uniquement de
l'interpretation d'une loi cantonale. La solution adoptée par le Conseil
d'Etat, non seulement échappe au griek d'arbitraire, mais est conforme a
la lettre et à l'esprit de la loi. Elle a d'ailleurs recu l'approbation du
professeur Burckhardt de Berne dont le Conseil d'Etat avait tema a prendre
l'avis avant de rendre se décision. Avec M. Burckhardt, le Ministère
public soutient qu'il n'est pas possible d'assimiler les délais fixes par
une loi telle que la loi du 13 décembre 1921 aux délais prévus par les
lois de procédure civile. Tandis que celles-ci ont pour but de régler
la manière dont s'exercent des droits privés (et alors est-il normal
de calculer par jours utiles), la procédure instituée par la loi du 13
décembre 1921 soulève au premier chef des questions d'intérét public.

236 Staatsrecht.

L'essentiel dans une procédure de cette nature n'est pas que chacun
puisse exercer ses droits et faire valoir ses propres intérèts, mais
qu'avant tout l'intérét public soit sauvegardé et cet intérèt-là exige
que la mise en vigueur d'une loi ne soit pas retardée sans nécessité.

Le Ministère public mentienne enÎin qu'il est inexact de prétendre que
les bureaux de la Chancellerie étaient fermés le samedi après-midi,
cette mesure n'étant appliquée qu'à partir du 15 avril, et il affirme
à nouveau qu'un huissier, faisant functions de concierge, hahite le
bàtiment et est toujours à la disposition du public.

'Conside'rani en droit :

1. Les recourants se sont bomés à prétendre qu'ils avaient tous signé la
demande de referendum. Comme le Conseil d'Etat n'a pas contesté cette
allégation, on doit admettre que leur légitimation est acquise et le
recours apparaît par conséquent comme recevable.

2. En tant qu'il vise les droits du peuple ou les droits
constitutionnels des citoyens , l'art. 5 Const. fed. se réfère
implicitement aux dispositions de la Constitution fédérale ou des
constitutions cantonales qui régissent spécialement ces matières, de
sorte qu'il ne saurait constituer un moyen de reccurs propre et qu'il
ne peut étre invoqué que concurremment avec elles. Or à l'excepticn de
l'art. 5 précité, les recourants se hornent à mentionner les art. 31,
45, 52 et 28 bis de la constitution fribourgeoise. Les trois premières de
ces dispositions ont trait à l'application du principe de Ia séparation
des pouvoirs, la dernière dispose que toute loi ou décret de portée
générale, voté par le Grand Conseil et n'ayant pas le caractère d'urgence,
doit étre soumis au peuple si la demande en est kalte par 6000 citoyens
. L'argumentatiou des recourants se ramène à prétendre qu'en interprètant
l'art. 24 de la loi du 13 mai 1921 comme il l'a fait dans son arrèté du
7 avril 1923, le Conseil d'Etat a modifié la loi, autrementPolitisches
Stimmund Wahlrecht. N° 32. 237.

dit qu'il lui a donné un sens contraire aux dispositions de la
constitution relatives au droit de referendum et empieté ainsi sur les
attributions du pouvoir législatif.

Il convient de relever tout d'abord qu'il ne saurait etre question
de contrariété entre la décision attaquée et la constitutien
cantonale. Celle-ci ne renferme au sujet du referendum que l'art. 28
bis ci dessus reproduit et une disposition (art. 28 ler) aux termes de
laquelle la' loi règle la forme et les délais dans lesquels s'exercent
le droit d'initiative et de referendum . Il est donc manifeste que la
constitution loin de toucher à la question qui fait l'objet du recours,
a expressement laissé à la lei le soin de la règler.

En ce qui concerne le moyen pris de la prétendue contrariété avec la
loi, il y a lieu d'observer également que celle-ci se home à prescrire
que la demande de referendum est déposée à la Chancellerie... dans le
délai de quinze jours à partir de la dernière publication de la loi ou
du décret dans la Feuille officielle (art. 24) et, d'autre part, que
si dans les quinze jours qui suivent la publication pre vue à l'art. 24,
aucune demande de referendum n'a été formulée, ou si cette demande, dans
le délai de 90 jours prévu à l'art. 28, n'a pas été appuyée par 6000
citoyens au moins, le Conseil d'Etat promulgera la loi ou le décret
(art. 25). Le Conseil d'Etat se trouvait donc en présence d'un cas
non expressément prévu par la loi et il est hors de doute qu'il était
competent pour le trancher en sa qualité d'organe exécutif (art. 42).

Quant à la question de savoir si la decision du Conseil d'Etat peut ètre
taxée d'arbitraire, elle doit etre tranchée par la negative. Au regard de
l'art. 24 précité, il est tout d'abord manifeste que la décision n'est pas
contraire à la lettre de cette disposition. Tout au plus, par conséquent,
pourrait-il s'agir de la Violation d'un principe général et fondamental
sur la computation des délais. A cet égard les recourants font état,
il est

AS 49 I 1923 17

238 Staatsrecht.

vrai, de diverses dispositions de droit cantonal ou fédéral qui prévoient,
effectivement, que lorsque le dernier jour d'un délai tombe sur un
dimanche ou un jour férié, il est de plein droit reporté au premier jour
ouvrable qui suit. S'il n'est pas contestable que ce soit la un principe
admis en certaines matières du droit, encore s'agirait il de savoir
s'il a la portée que les recourants prétendent lui donner. De ce qu'il
pourrait etre invoqué à l'occasion de l'exercice de certajns droits, il
ne résulterait pas, en effet, qu'il doive nécessairement valoir pour tous
les droits et meme en matière de droits politiques. Or, ainsi que le fait
justement ebserver l'auteur de la consultation produite par le Conseil
d'Etat, il semble, au contraire, qu'il y ait de sérieuses raisons pour
faire une distinction entre les délais prévus par les lois de procédure
et les délais institués pour l'exercice des droits politiques. Tandis
que dans le premier eas, il n'est generalement question que d'iutéréts
privés ou de droits personnels et qu'il n'y a alors aucun inconvénient à
calculer les délais de maniere à permettre à l'ayant droit de béné'ficier
d'un jour supplémentaire lorsque le terme du délai échoit un dimanche
ou un jour série, le seeend cas met en jeu les intérèts de la communauté
entière et il est alors de toute nécessité que les droits du citoyen ne
eompromettent pas l'intéret public. On pourrait meme se poser la question
de savoir' si la faculté de demander qu'une loi soit soumise au suffrage
du peuple ne devrait pas etre envisagée moins comme un droit, que comme
une des formes de l'obligation générale qui incombe à tous les citoyens
de coopérer à la réalisation du bienétre général. Quoi qu'il en soit,
il est en tout cas certain que le citoyen qui fait usage de cette faculté
est eensé agir dans l'intérèt général. Or si cet intérèt requiert qu'une
loi ne soit pas mise en vigueur lorsqu'elle est contraire à la volente
de la majorité du peuple, il exige également que la mise en vigueur
d'une loiPolitisches Stimmund Wahlrecht. N° 32. 239

ne soit pas retardée par des raisons de pure opportunità ou des motifs
de convenance personnelle. Enfin tandis qu'il est des actes de procédure
qu'il est matériellement impossible d'exécuter lorsque les offices sont
fermés, rien n'empèche de recueillir des Signatures méme le dimanche et
les jours fériés. Etant donnée, par eonséquent, l'impossihilité d'une
assimilation complète entre les deux variétés de délais, on ne saurait
reprocher au Conseil d'Etat de n'avoir pas purement et simplement admis
le systeme de calcul proposé par les reeourants et il ressort, d'autre
part, des considérations ci-dessns que sa decision _pouvait parfaitement
se justifier.

A plus forte raison en serait il ainsi si, comme le prétendant le Conseil
d'Etat et le Ministére public, les recourants avaient eu en fait la
possihilité de déposer leur demande le dimanche 18 mars 1923.

3. Les recourants n'ont pas expressément invoqué l'art. 180 ch. 5 OJF,
mais à supposer meme qu'on dùt envisager ce moyen comme implicitement
contenu dans la declaration de recours, le recours n'en apparaîtrait
pas moins comme mal fonde. L'art. 180 eh. 5 dispose en effet que
les recours concernant le droit de vote des citoyens et ceux ayant
trait aux elections et aux votations oantonales doivent etre examines
d'après l'ensemble des dispositions de la eonstitntion cantonale et de
droit federal régissant la matière. Or, comme il a été dit ci-dessus,
la constitution fribourgeoise ne pouvait, en l'espèce, fournir aucun
argument à l'appui du recours et pour le surplus il ne s'agissait que
de l'interprétation d'une loi cantonale.

Le Tribunal fédéral pronome : Leirecours est rejeté.