BGE-42-I-346

346 staats-ehe

48. Mk du 19 ombre 1916 dans ia cause Sala-min et can-MS contre Préfetdu
dim-ict de Sierra.

1. Art. 2 disp. trans. Const. féd. Force dérogatoire du droit
fédéral. Pouvoir de libre appreciation du T. f.

2. Art. 102 , chiff. 13 Gunst. fed. Sens et portée de l'approbation du
C. f.

3. Art. 328 et 329 CC. La dette alimentaire des parents a été règlée
d'une fagon complète et sans aucune réserve par la Confédération. Les
cantons n'ont pas la faculté d'étendre le eercle des obligés.

A. Le 12 février 1916, le Conseil municipal de Sierre a dressé l'échelle
de répartition des frais occasionnés par l'entretsiien de Ferdinand,
Brunner, interne à l'asile de Malévoz près Monthey et incapahle de
les payer luiméme. Antoine Salernin, Christine Douste, veuve Benoit
Martin, Martin Gally et Fridolin Masserey, tous à Sierre, ont reeouru
contre cette répartition auprès du Préfet du district de Sierre. Les
recourants soutenaient entre autres qu'il ne s'agissait pas d'une
question d'assistanee, mais de la dette alimentaire réglée par le Code
civil suisse et qu'en eonséquence ils éehappaient à la charge qu'on
voulait leur imposer, puisqu'ils se trouvent à un degré de parente pins
éloigné que celui indiqué à l'art. 328 CCS. La Municipalité de Sierre
a objecté que la loi valaisanne d'introduction du CCS, approm'rée par
le Conseil fédéral, était applicable et qu'il ne pouvait en ètre fait
abstraction. Par decision du 30 mai 1916, ie Préfet substitut du district
de Sierre a modifié dans une certaine mesure l'échelle de répartition
dressée par la commune de Sierre, mais il n'a pas exonéré les recourants
de leur obligation. A ce sujet, il remarque : 1° que les dispositions
du Code civil suisse concernant la dette alimentaire n'excluent pas
l'application du droit public cantonal en matière d'assistance ; 2° que
les cantons peuvent introduire dans leur droit public des dispositions
qui permettent de secourir

Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 46. 34?

d'une faeon plus étendue que ne le prévoit le CC les parents indigente
; 3° que la disposition de la loi cantonale d'assistauce qui astreint
entre les parents en ligne directe les parents jusqu'au quatrième degré
en ligne collaterale, fait partie de la loi valaisanne d'introduetion
du CC que le Conseil federal a approuvée.

B. Salamin et consorts ont iormé en temps utile contre cette decision
un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral. Ils concluent à
l'annulation du prononcé attaqué et a leur liberation de toute charge
concernant l'entretien de Ferdinand Brunner. Les recourants rsppel-lent
qu'ils se trouvent à un degré de parenté plus éloigné que les parents
auxquels incombe la dette alimentaire en rei-tu de l'art. 328 CC. Ils
soutiennent qu'ensuite de l'entrée en vigueur de ce code les lois
cantonales sur l'assistance ont été modifiées et qu'il n'est plus loisible
aux cantone, meme dans leurs lois d'application, de légiférer sur des
questions réglées par le. droit fédéral.

Le Conseil municipal de Siel-re et ie Préfet substitut du distriet de
Sierre ont conc-lu au rejet du recours. Ils font Observer que la decision
attaquée est basée sur la loi valaisanne d'introduction du CC et que le
préiet était jequ de se conformer à cette loi.

Statuant sur ces iaits et eonsidérant e n d r 0 it :

1. Bien que les recourants n'invoquent pas expressément l'art. 2 des
dispositions transitoires de la Constitution federale, ils s'appuient
évidemment sur cette règle constitutionnelle. Leur argument principal
eonsiste à soutenir que le préfet du district de Sierre n'aurait pas dfi
faire application de la loi cantonale sur l'assistance par le motif que la
question de leur dette alimentaire relève exclusivement du droit federal
(art. 328 CC). Les reconrants reprochent ainsi au préfet d'avoir viele
le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Il y 2 dès lors
lieu d'entrer en matière sur le recours et d'examiner s'il est

348 ' staatsrecht-

loisible aux cantons d'étendre la dette alimentaire à des personnes
qui ne sont pas visées par les dispositions du CC (ci. arrèt de la
Cour de droit public, du 14 septembre ' 1916 dans la cause Continental
e. Reichner). La delimitation entre le domaine du droit federal et celui
du droit cantonal repose sur un principe constitutionnel independant de
la garantie édictée à l'art. 4 Const. fed. Le Tribunal federal n'est
donc pas limite dans son examen par les règles admises en matière
de déni de justice ; il a un droit de libre appreciation (ci. BO 29 I
p. 181 consid. 1). 2. Le préfet du district de Sierre part de l'idée que
l'approbation du Conseil federal a rendu inattaquables les dispositions de
la loi valaisanned'introduction du CC, qui ont trait à l'assistance. Ce
point de vue est erroné. Le Conseil fédéral, en exercant son droit de
eontröle sur la législation cantonale, neiait pas acte de législateur;
il agit en sa qualité de pouvoir executif fédéral, conformément à
l'art. 102, chili. 13 Const. féd. qui lui attrihue l'examen des lois
et ordonnances cantonales soumises à sen approbation. Sa déeision à
cet égard se caractérise comme un simple acte administratif (BO 30 I,
p. 671 et suiv. cons. 2). . @La sanctiou du Conseil federal peut,
il est vrai, etre une condition de la validité d'une loi cantonale,
lorsque la constitution ou la loi fédérale prescrivent cette mesure.
Ilîen est ainsi, par exemple, de l'art. 52 titre final CC, d'après
lequel la validité des règles complémentaires du droit cantonal, qui sont
nécessaires pour l'application du code civil, est soumise à l'approbation
du Conseil federal (le texte allemand de l'art. 52 al. 3 dit expressément
': Diese Anordnungen bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung des
Bundesrates ). Mais cette question n'est pas en jeu dans la présente
espèce. Du reste, les dispositions dont il s'agit de la loi d'exécution
valaisanne ne constituent pas des régles nécessaires pour l'application
du code civil, puisque ce code a complètement réglé la matière de la
dette alimentaire des parents.

Derogatorlsche Kraft dels Bundesreclits. N° 46. ss 349

L'approbation du Conseil federal n'ayant pas en l'espèce la portée
d'un acte législatif, ni meme celle d'une sanction proprement dite,
elle ne pouvait eonkererv à la loi cantonale une autorité plus grande
qu'elle ne 1'avait déjà. Le but de la ratifieation du Conseil federal
n'est pas d'établir impérativement la constitutionnalité de toutes
les dispositions d'une loi ou ordonnance cantonale de lagen à exclure
d'emblée toute possibilité d'en attaquer comme inconstitutionnelle
telle ou telle prescription. Le but du contròle, c'est de prévenir les
violations flagrantes de la constitution et d'éviter ainsi aux citoyens
l'obligation de faire constater eux mémes de. pareilles antinomies par
la voie du recours de droit public. Mais la constitution fédérale n'a
pas voulu supprimer le pouvoir de contròle du Tribunal federal dans tous
les eas où elle a prévu le droit d'approbation du Conseil fédéral. Le
Tribunal Îédéral apparaît, au contraire, comme l'organo judiciaire de
contröle institué par la constitution fédérale, et dans ses attributions
rentre préeisément l'examen de la eoneordance entre les lois cantonales
et la constitution fédérale ou les constitutions can tonales. Il n'est
pas à admettre que, d'après la eonstitntion fédérale, le pouvoir exécutif
doive l'emporter à cet égard sur le pouvoir judiciajre, en particulier sur
les compétences de droit public du Tribunal fédéral. Le Conseil federal
et le Tribunal fédéral se sont déjà prononcés dans ce sens (cf. SALls
IV n° 1478 ; RO 30 I p. 671 cons. 2 ; 38 I p. 471 cons. 3; voir aussi
BURCKHARDT Com. 2e édition, p. 537 ; REICHEL Com. ad. art. 52 titre final
CC, note 6 p. 117. Pour le droit allemand, voir FLEINER, Institutionen
des deutschen Verwaltungsrechts 3e edit. p. 82 et p. 120). Dans ces
conditions, l'objection soulevée par le Préfet de Sierre est mal fondée
et il y a lieu d'entrer en matière sur le moyen de recours tii-é de la
force dérogatoire du droit

si fédéral.

3. La loi valaisanne d'application du CCS a revisé la

' loi cantonale sur l'assistance du 3 décembre 1898. L'ar-

359 Staatsrecht.

ticle 5 de cette dernière loi a été modifié comme suit :

Art. 5. Lorsque le paiement de la dette alimentaire (art. 328 et 329 CCS)
ne peut ètre exige ou n'est pas sufflsant pour secourir les indigents
d'une famille, ces secours sont dus à l'indigent par ses parents et
allies en ligne direete aseendante et descendante et en ligne collaterale
jusqu'au quatrième degré inclusivemeut.

La loi valaisanne d'assistanee èlargit done le cercle des parents
obligés à la dette alimentaire en vertu des dispositions du code civil
suisse. Elle impose cette charge aux parents en ligne collaterale
jusqu'au quatrième degré tandis que, d'après l'art. 328 CCS, ne
peuvent etre recherchés que les parents en ligne directe ascendante et
descendante, ainsi que, d'une kacken restreinte, les frères et soeurs
(art. 329 al. 2). Les recourants soutiennent que l'extension prévue par
le droit cantonal constitue un empiétement inadmissible sur le domaine
du droit fédéral.

Le code civil ne fait, ni dans le chapitre consacré à la dette
alimentaire, ni dans le titre final ou ailleurs, aucune réserve
conférant aux cantons, conformément à l'art. 5 CC, la faculté d'établir
des règles de droit civil augmentant le nombre des parents astreints à
la dette alimentaire. Il s'ensuit que, si les dispositions en question
de la loi valaisanne constituent des règles de droit civil, elles sont
inadmissihles. En effet, les cantone n'ont point la faculté de légiférer
dans des matières de droit privé où leur compétence législalive n'a pas
été' expressément maintenue, et en vertu de l'art. 51 titre final CC,
toutes les lois civiles des cantons sont abrogées, sauf disposition
contraire du droit fédéral. En revanche, si les règles litigieuses de
la loj valaisanne rentrent dans le domaine du droit public, il faut, en
principe, prendre en considération la réserve de l'art. 6 CC, d'après
laquelle les lois civiles de la Confédération laissent subsister les
compétences des eautons en matière de droit public.

Mais ce principe souflre des exceptions. Le législateur fédéral s'est
réservé la facultè de s'ingérer dans le domaine

Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 46. 351

du droit public des cantons lorsque cela est nécessaire pour assurer
l'application des régles du droit privé. Le message du Conseil federal du
28 mai 1904 (p. 12) s'exprime comme suit à ce Sujet : On ne pouvait faire
une codification du droit civil qui emportàt une exclusion o totale de
droit public. Il y a entre ces deux do maines des points de contact et des
liens traditionnel iement consaerés par la doctrine et la législation,
tant et si bien que nombre d'institutions rentrent plutòt soit dans
le droit public, soit dans le droit privé, tout en dépendant de l'un
et de l'autre. On ne s'est jamais abs tenu de comprendre dans, le droit
civil tel objet qui, de sa nature, sert essentiellement des intéréts
privés, alors meme qu'à bien des égards il est soumis à l'influence
du droit public; c'est le cas pour la tutelle, pour le divorce, pour
la puissance paternelle, pour le registre fon cier etc... Le fait que
des règles dépendant en sei du droit public ont été introduites dans le
code civil leur a en quelque sorte imprime le earactère de normes de
droit privé (cf. aussi EGGER, Festgabe der Universität Zürich für den
Schw. Juristenverein 1908 p. 181).

Il est hors de doute que la délimitation entre le droit public et le droit
privé ressortit exclusivement au législateur fédéral, en ce sens que,
sur le terrain du droit civil, ce législateur est competent pour fixer
souverainement l'étendue du domaine du droit privé. Les cantons ne peuvent
revendiquer une institution juridique comme faisant partie de leur droit
public lorsque le législateur fédéral s'en est emparé et en a fait une
institution de droit privé (cf. EGGER op. cit. p. 182). La competence
des cantons pour détenniner le champ d'applieation de leur droit public
n'existe, dès lors, que sous réserve de la faculté appartement à la
Confédération.

S'il était ainsi loisible aux cantons, avant la codification du droit
civil par la Confédération, cle réglementer la dette alimentaire des
parents soit dans leur droit civil, soit dans leurs lois d'assistance
dépendant du droit public

352 Sintex-echt.

(cf. BO 28 I p. 140) cette compétence esttombée depuis l'entrée en
Vigueur du code civil suisse. Le législateur fédéral, adoptant le système
francais, a compris dans le domaine du droit privé la réglementation
de l'obligation alimentaire des parents. Il est parti de l'idée que la
demande d'aliments est une action de droit civil (Exposè des motifs de
l'avant-projet p. 231).

Les rapports entre le parent indigent et les parnets tenus aux aliments
revétent en tout cas le caractére de rapports de droit civil. 115 ne
mettent en présence que des sujets de droit privè. L'Etat n'intervient
pas dans ces relations. Il est dene nature] que la demande d'aliments
appartenant à une personne privée ait été considérée comme une action
de droit privé. Et, en ce qui concerne les rapports entre parents, les
cantons eux-mèmes n'ont pu édicter, dans leurs lois d'assistance. que
des règles de droit civil, comme ils en avaient d'ailleurs la facultè
avant l'unification de ce droit.

Il en est autrement des relations existant d'une part entre le pouvoir
public et l'assisté et, d'autre part, entre le pouvoir public et les
parents astreints à l'assistance. La première categorie de ces rapports
relève du droit public. En accordant à des indigents des secours puisés
dans les deniers publics, l'Etat remplit évidemment une tàche de nature
publique. La loi valaisanssne d'assistance l'a nettement indiquè à son
art. 4, qui refuse aux personnes ayant droit à l'assistance publique
'la faculté de réclamer les secours par la voie judiciaire, c'est à-dire
en introduisant une demande devant un juge civil. L'assisté n'est pas
vis-à-vis de la communauté une personne jouissant d'une parité de droits,
il est suhordonné au pouvoir public. Aussi bien l'Etat soumet-il parfois
l'assisté à des mesures de police, telles que l'interdiction de fréquenter
les auberges, l'internement, etc. .

La construction juridique des rapports entre l'autorité publique et les
parents obligés à fournir l'assistance est moins simple. Si ces relations
qui entrent seules enDerogatorische Kraft (les Bundesrechts. N° 46. 353

ligne de compte in casa relèvent du droit public, elles impliquent
évidemment une charge imposée aux parents par l'Etat. Mais cette charge
ne constitue' pas un impét. Elle ne frappe pas d'une maniere générale et
dans une égale mesure tous les contribuables d'une meme categorie. Or,
d'après la notion qui est généralement admise, l'impòt constitue une
contribution à laquelle le citoyen n'est astreint que pour augmenter
l'ensemble des ressources de l'Etat, et cette contribution est imposée
au citoyen d'après une échelle applicable d'une fac-on générale. La
prestation réclamée par l'Etat aux parents de l'assisté ne constitue
pas non plus un émolument, car l'Etat ne iournit aucun equivalent à ces
parents. Il ne pourrait done s'agir en tout cas que d'une redevanee que
la doctrine du droit administratif désigne sous les noms de prinilegium
odiosum (Vorzugslast) ou de contribution (Beitrag) ; voir FLEINER op. cit,
p. 397. Mais l'Etat n'est évidemment en droit d'imposer des contributions
speciales que dans les cas où une redevance particulière de tel ou tel
citoyen se justifie. En général, il s'agira de contributions percues
pour des institutions publiques qui accordent des avautages spéciaux
à des personnes determinées. Tel est par exemple le cas des personnes
qui s'assurent auprès de _l'Etat contre l'incendie. Elles doivent non
seulement payer les impòts généraux, mais aussi fournir un equivalent
Spécial correspondant à la charge particulière que l'Etat assume à leur
égard. Il ne peut etre question en l'espèce d'une pareille équivalence
des prestations respectives. L'astriction à la dette alimentaire implique
uniquement une charge qui n'est compensée par aucun avantage particulier
accordési par l'Etat au débiteur de la contribution. C'est une autre
personne qui bénéficie de cet avantage. L'obligation de fournir les
aliments ne peut'par suite s'expliquer qu'eu raison des liens de parenté
qui unissent le débiteur et l'assisté. C'est cette parenté seule qui
justie Ia charge spéciale imposée à certains membres de la famille. La

354 si ' Staatsrecht.

dette alimentaire ne trouve doncsa source que dans le droit privé. L'Etat
peert des contributions pour couvrir les dépenses de son service
d'assistanee'pubiique, c'est-à-dire pour se procurer des ressources
particulières, lui permettant de réaliser le but special qu'elle poursuit.
Ne pouvant réclamer un equivalent à l'assisté, elle s'adresse, pour autant
que ses revenus géuéraux ne sufl'isent pas, aux personnes auxquelles,
étant donnée leur parenté avec l'indigent. elle peut équitablement
imposer une cgiarge particuliére.

Il sfensuit que la contribution réclamée par I'Etat se greife en quelque
sorte sur une institution du droit privé : la dette alimentaire des
parents. Or cette institution juridique rentre dans un domaine législatif
particulier, le droit civil. C'est àce droit qu'il appartient de régler la
matière de la dette alimentaire des parents. Le droit public d'assistance
peut se baser sur cette réglementation pour créer une action Speciale,
en prescrivant le transfert à l'Etat de la prétention qui appartient, en
vertu du droit civil, à l'assisté vis-à-Vis de ses plus proches parents.

Le Iégislateur fédéral a procédé ainsi dans la codification du droit
privé. Le code civil ne se berne pas à régler les rapports de droit civil
entre i'assisté et les parents débiteurs de la dette alimentairsie. Il
n'accorde pas l'action alimentairc uniquement au parent indigent contre
les membres les plus proches de sa famille. Le code a également reglé
le droit de la cofnmunauté de se baser sur les relations de par-ente
pour en faire découler une dette Speciale. D'après l'art. 329 al. 3 CC,
l'action alimentaire est intentée soit par l'ayant droit lui-meme, soit,
s'il est à la charge de l'assistance officielle, par la corporation
publique tenue de l'assister. Le législateur federal a donc imprime le
caractere d'une institution de droit privé à une action que certains
cantone avaient préoédemment soumise aux règles du droit public.

On pour-kalt se demander si la Confédération ne devrait pas aceorder
aux cantons le droit d'élargir, dans l'intèrètDerogatorische Kraft des
Bundesrechts. N° 47.

des finances publiques, le cercle des parents astreints à la dette
alimentaire. Mais une pareille réserve n'a pas été faite en faveur des
cantone. Elle ne se présume pas. La matière de la dette alimentaire des
parents a été réglée d'une fac on complète et sans aucune réserve par
la confederation. Il n'y a plus place pour les anciennes dispositions
du droit cantonal qui dérogent au droit fédéral.

La doctrine s'est prononcée contre la faculté des cantons d'étendre, dans
leurs lois d'assistance, le eercle des obligés à la dette alimentaire
(of. EGGER, comment. art. 328 CC note 2, litt. d ; ROSSEL et MENTHA,
Manuel I p. 388; CURTI-FORRER, comment. art. 328 CC note 2). Le Tribunal
fédéralaadoptéla méme solution dans une cause relevant du droit de
poursuite (RO 41 III p. 411 et suiv.).

4. II n'est point contesté que les recourants ne tomhent pas sous le
coup de l'art. 328 CC. Lenr parenté avec l'assisté est plus éloignée
que celle qui est prise en constdération par le code. Dès lors, ils ne
pouvaieut étre astreints à l'assistance.

Par ces motifs, _ le Tribunal federal p r o n o n c e :

Le iecours est admis. En conséquence la decision attaquée est annulée
dans toute sen étendue.

47. Urteil vom 20. Oktober 1916 i. S. Eidg. Bank A..-G. gegen Konkursmasse
der Sparu. Leihkam Bremgarten und Aargau.

Die Kantone sind nicht befugt, die V erwi rk ung des Klagercchts nach
Art. 250 S c h KG selbständig zu ordnen. Bundesrechtwidrigkeit der dahin
zielenden Auslegung einer

nal-g. Prozessvorsehrift (§ 314 Abs. 2 ZPO). A. Die Zivilprozessorduung
für den Kanton Aargau vom 12. März 1900 schreibt über das beschleunigte