BGE-41-I-18 - 1915-03-12 - BGE - Verfassungsrecht - 18 . Staatsrecht. 4. Urteil vom 12. März 1915 i. S. Nievergelt und lütbeteiligte

18 . Staatsrecht.

4. Urteil vom 12. März 1915 i. S. Nievergelt und lütbeteiligte gegen
Zürich Regierungsrat

Art. 4 BV und 703, Abs. 1 und 3 ZGB. Umfang des nach der letzteren
Vorschrift den Kantonen hinsichtlich der Erleichterung der Durchführung
von Bodeuverbesserungen zustehenden Gesetzgebungsrechts. Zulässigkeit
einer kantonalen Regelung, die dahingeht, dass der Beitrittszwang
von der Behörde verfügt werden kann, sofern sich nicht eine Mehrheit
der beteiligten Grundeigentümer, die zugleich mehr als die Hälfte der
beteiligten Grundfläche vertritt, gegen die Ausführung des Unternehmens
ausspricht.

A. Das zürcherische Gesetz betreffend die Förderung der
Landwirtschaft vom 24. September 1911 bestimmt in seinem Abschnitt IV
A Bodenverhesserungen, Bewässerungen und Entwässerungen in § 77, dass
da, wo eine Bewässerungsoder Entwässerungsanlage, die einen namhaften
landwirtschaftlichen Nutzen erwarten lässt, sich nur durch Ausdehnung
auf eine grössere Bodenfläche in zweckmässiger Weise ausführen lässt
und die Zustimmung aller beteiligten Grundeigentümer auf gütlichem Wege
nicht erhältlich ist, die Nichtzustimmenden zur Teilnahme gezwungen
werden können, wenn ein Antrag auf Ablehnung des Projektes nicht die in
§87 näher umschriebene Mehrheit auf sich vereinigt und das Unternehmen
die Genehmigung des Regierungsrats erhalten hat. Begehren um Erstellung
einer solchen Anlage sind unter Bezeichnung der Grenzen und der Grösse
der in die Unternehmung fallenden Grundfläche sowie der Grundeigentümer,
deren aktive Teilnahme bei dem Unternehmen verlangt wird, dem Gemeinderat
einzureichen, der hierauf die sämtlichen Beteiligten zu einer Versammlung
einzuladen hat (55 79 und 80). Die Versammlung hat zu beschliessen, ob
eine nähere Prüfung der vorgeschlagenen Unternehmung stattfinden soll;
sie ist beschlussfähig, wenn mindestens die Hälfte der beteilig-

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 4. 19

ten Grundeigentümer anwesend ist; für den Entscheid ist die einfache
Mehrheit der Stimmenden massgebend, in der Meinung, dass dabei jeder bei
dem Unternehmen beteiligte Grundeigentümer ohne Rücksicht auf den Umfang
seines Grundeigentums eine Stimme hat (gg 81 und 82). Wird beschlossen,
auf das Projekt einzutreten, so haben die Grundeigentümer zu seiner
Prüfung und Begutachtung eine Kommission zu ernennen; jeder männliche
volljährige Beteiligte ist zur Annahme einer Wahl als Mitglied der
Kommission oder ihres Vorstandes verpflichtet, es sei denn, dass er
bereits das sechzigsle Altersjahr zurückgelegt hat ; die Kommission
steht unter der Aufsicht des Bezirksrates und der Oberaufsicht der
Volkswirischaftsdirektion (583). Sie richtet das Gesuch um Ausführung der
erforderlichen Vorarbeiten an die Volkswirtschaftsdirektion, welche damit
das kantonale kulturtechnische Bureau beauftragt (§ 84). Auf Grundlage
dieser Vorarbeiten siud von der Kommission Statuten zu entwerfen, die
Bestimmungen über den Zweck der Genossenschaft, über die Rechte und
Pflichten der Mitglieder, über die Leitung und Ausführung der Arbeiten,
über die Besorgung und den Unterhalt der Anlage, sowie über die Tragung
der Anlageund Unterhaltungskosten enthalten sollen (è 85). Pläne,
Bericht, Kostenvoranschlag, Verteilungsplan und Statutenentwurf sind
von der Kommission zu Handen der beteiligten Grundeigentümer aufzulegen,
unter Ansetzung einer Frist von 14 Tagen, innerhalb welcher Wünsche und
Abänderungsvorschläge eingereicht werden können (5 86). Hinsichtlich der
Beschlussfassung über die Durchführung. des Unternehmens bestimmt § 87
: Hierauf werden die beteiligten Grundeigentümer zu einer Versammlung
geladen, welche über das Projekt zu entscheiden hat. Das Projekt
gilt nur dann als abgelehnt, wenn die Mehrheit sämtlicher beteiligter
Grundeigentiimer einem Anträge auf Nichtdurchführung des Unternehmens
beistimmt und auf diese Mehrheit zugleichmehr als die Hälfte der

20 Smat-echt.

Fläche des beteiligten Grundeigentums entfällt. Wird das Projekt nicht
abgelehnt, so hat die Versammlung die Statuten endgiltig festzustellen und
auf Grund derselben die Kommission neu zu. wählen (g 88). Die neugewählte
Kommission besorgt die Leitung des Unternehmens; sie macht den Beschluss
über die Durchfühng öffentlich bekannt unter Einräumung einer Frist von 10
Tagen zur Anbringung allfälliger Einsprachen (gg 89 und 90). Einsprachen,
die nicht auf dem Wege gütlicher Verständigung erledigt werden können,
überweist sie dem Bezirksrat bezw. dem durch das Gesetz vorgesehenen
Schiedsgericht zur Entscheidung; gleichzeitig stellt sie die Akten
der Volkswirtschaftsdirektion zu Handen des Regierungsrates zu (&
92). Der Regierungsrat fasst Beschluss über die Genehmigung des Werkes
und der Genossenschaftsstatuten, sowie über die Beitragsleistung des
Kantons und übermittelt die technischen Vorlagen dem schweizerischen
Landwirtschaftsdepartement mit dem Ersuchen um einen Bundesbeitrag
(% 93). Ist das Projekt von den Bundesbehörden genehmigt, so hat
die Volkswirtschaftsdirektion den Zeitpunkt zu bezeichnen, innerhalb
dessen mit der Durchführung des Unternehmens begonnen werden muss. Bei
Nichteinhaltung dieser Frist fällt, sofern nicht wegen unverschuldeter
Hindernisse vorn Regierungsrat Fristerstreckung bewilligt wird, die
erteilte Genehmigung dahin (§§ 94 und 95).

B. Gestützt auf diese Vorschriften stellten am 27. 29. März 1913
der Eigentümer des Mühlengewerbes in Rümlang, Joh. Hüppy, und ein
gewisser Jakob Küng namens Joh. Christen, dem das Mühlengewerhe von
Hiippy verkauft worden war, an den Gemeinderat Rfimlang das Begehren, es
möchten die in einem beigelegten Verzeichnis aufgeführten Eigentümer von
Grundstücken im Leo, in der Frohmatt, in der Wettwiesen, in der Breite
und in der Hofwiesen zu Rümlang zu einer Versammlung zwecks Besprechung
und Beschlussfassung. Gleichheit vor dem Gesetz. N° 4. 21

über gemeinsame Durchführung einer Drainage einbe-v rufen werden. Der
Gemeinderat entsprach dem Gesuche und lud die Beteiligten aufden 9. April
1913 zu einer solchen Versammlung ein. Nach dem an derselben vom

si kantonalen Kulturingenieur erstatteten Referate sollte

das Projekt in vier verschiedene Systeme zerfallen : Loowiesen, Frohmatt,
Hokwiesen, Breite-Wettwiesen. Ein fünfte-s System, Maienbreite,
wurde später ,angegliedert. Bei der Beschlusskassung nach § 82 des
Gesetzes verwarf Loowiesen das Projekt mit 4 gegen eine Stimme,
ebenso Frohmatt mit 12 gegen eine stimme und Hofwiesen mit 5 gegen
2 Stimmen, Breite Wettwiesen beschloss mit 6 gegen 5 Stimmen, darauf
einzutreten. Sodann wurde eine Kommission bestellt, die gleichen Tags an
die Volkswirtschaftsdirektion das Gesuch um Ausführung der Verarbeiten
stellte. Im Laufe des Monats April 1913 erklärten dann noch eine
Reihe von Grundeigentiimern in der Hofwiesen und Vettwiesen, die an
der Versammlung nicht teilgenommen oder sich dabei gegen die Drainage
ausgesprochen hatten, nachträglich unterschriftlich ebenfalls ihre
Zustimmung, worauf die Kommission den Grundeigentümern in Hofwiesen
durch Zirkular mitteilte, sie nehme an, dass auch für Hofwiesen die
Vorarbeiten durchgeführt werden sollten.

Die daraufhin vom kantonalen kulturtechnischen Bureau ausgearbeiteten
Pläne, die ausser der Breite, Wettwiesen und Hofwiesen auch die
Abschnitte Loo, Frchmatt und Maienbreite umfassten, wurden samt
dem begleitenden Bericht, dem Kostenvoranschlag, Verteilungsplan
und Statutenentwurf gemäss §86 des Gesetzes aufgelegt und die in
§87 vorgesehene Grundeigentümerversammlung auf den 31. August 1913
einherufen. Anlässlich der Diskussion in ihr erfuhr das Projekt von
verschiedenen Seiten Opposition und Jakob Nievergelt Vater beantragte
dessen.Verwerfimg...Eür diesen-Antrag stimmten 15, für denjenigen
der Kommission auf Ausführung 7 Beteiligte. Die von den Verwerfenden
vertretene Grundfläche betrug

22 st aatsrecht.

1264,40 Aren, die auf die Annehmenden entfallende 2410,2O Aren. Fünf
weitere Grundeigentümer, die an dem Projekt mit einer Fläche von
zusammen 269,50 Aren interessiert waren, waren abwesend. Da demnach
die Verwerfenden zwar die Kepfmehrheit der beteiligten Grundeigentümer,
aber weniger als die Hälfte der Fläche des beteiligten Grundeigentums
repräsentierten, erklärte die Kommission den Ablehnungsantrag als
verworfen und die Ausführung des Projektes als beschlossen. Im Anschluss
daran wurde der vorgelegte Statutenentwurf genehmigt und die Kommission
neu gewählt. Das so bereinigte Projekt erhielt am 25. September 1913 die
Genehmigung des Regierungsrats unter Zusicherung eines Staatsbeitragesvon
25 %. Auch der Bundesrat beschloss, es zu subventionieren.

Am 13. September 1913, noch vor dem erwähnten Beschlusse des
Regierungsrates, führten Jakob Nievergelt und 16 andere Grundeigentümer
14 der Opponenten an der Versammlung und 2 der 5 Interessenten, die an
dieser nicht teilgenommen hatten beim Bezirksrat Dielsdor.' Beschwerde
über die Schlussnahme der Kommission, dass das Projekt als angenommen
zu gelten habe und auszuführen sei, indem sie verbrachten : Jakob Küng
habe lediglich als Spekulant, weil er als solcher an dem Mühlengewerbe
interessiert sei, die Drainage angeregt. Joh. Christen, sein Strohmann,
der an der Versammlung für das Mühlengewerbe gestimmt habe, sei in
Wirklichkeit nicht stimmberechtigt gewesen, da eine Zufertigung des
Gewerbes an ihn bis heute nicht stattgefunden habe und er daher nicht
dessen Eigentümer sei. Auch nach anderer Richtung sei das Vorgehen der
Kommission unkorrekt gewesen. Es werde dagegen protestiert, dass in das
Unternehmen Gebiet einbezogen worden sei, dessen Besitzer sich bei der
ersten Versammlung mehrheitlich gegen die Drainage ausgesprochen hätten,
und dass die Rekurrenten zur Beteiligung gezwungen werden soilten,
trotzdem ihr Land nicht entwässerungsbedürftig

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 4. 23

sei, also von dem Werke keinen Nutzen habe. Durch Entscheid vom 7,
November 1918 wies der Bezirksrat Dielsdorf nach Einholung einer
Vernehmlassung der Entwässerungskommission Rümlang die Beschwerde als
unbegründet ab.

Gegen diesen Entscheid rekurrierten Jakob Nievergelt Vater und
Mitbeteiligte an den Regierungsrat, wobei sie neben einer Reihe weiterer,
zum Teil schon erstinstanz[ich erhobener Einwendungen u.a. geltend
machten, dass das m §87 des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes
aufgestellte Prinzip, wonach eine Minderheit von Grundeigentümern die
Mehrheit zur Ausführung des Werkes zwingen könne, wenn sie die grössere
Grundfläche bes1tze, gegen die Art. 703 ZGB und Art. 4 BV' verstosse und
demnach bundesrechtsund verfassungswidrig sei. Auch der Regierungsrat wies
sie jedoch durch Beschluss vom 23. Juli, zugestellt 9. Dezember 1914 mit
der Begründung ab: die angefochtene Vorschrift des LandWirtschaftsgesetzes
stütze sich auf Art. 703 Abs. 3 ZGB, der es den Kantonen freistelle, die
Durchführung von Bodenverbesserungen noch weiter zu erleichtern. Eine
Beschränkung dieser Lizenz im Sinne der Ausführungen der Rekurrenten,
wonach damit nur die Herabsetzung der in Art. 703 Abs. 1 geforderten
Zweidrittelsmehrheit auf die einfache Mehrheit gemeint wäre, lasse sich
weder aus dem Wortlaute des Gesetzes ableiten, noch sei sie bei dessen
Beratung in der Bundesversammlung angetönt werden. Von einer Aufhebung
des § 87 des Landwirtschaftsgesetzes durch das ZGB könne deshalb mcht die
Rede sein. Ebensowenig werde durch ihn die Rechtsgleiehheit verletzt. Wenn
die Rekurrenten in diesem Zusammenhang darauf hinwiesen, dass bei einer
solchen Regelung unter Umständen ein einziger Grossgt'undbesitzer seinen
Willen allen anderen Beteiligten aufzwingen könne, so sei darauf zu
erwidern, dass genau das gleiche auch nach Art. 703 Abs. 1 ZGB eintreten
kenne, dann nämlich, wenn ein Grundeigentümer. der

24 Staatsreeht.

mehr als die Hälfte der beteiligten Fläche besitze, sich der Ausführung
des Projektes widersetZe. Die Berücksichtigung der Grundfläche bei
derartigen Abstimmungen liege in der Natur der Sache. Sie finde sich
denn auch nicht nur schon im früheren zürcherischen Gesetze über Beund
Entwässerungen von 1864, sondern in der einen oder anderen Form in allen
Meliorationsgesetzen. Auch die Weiteren Einwendungen der Bekurrenten,
dass es unzulässig sei, links und rechts der Glatt liegende, räumlich
nicht zusammenhängende Grundstücke zu einer Genossenschaft zu vereinigen,
dass die Voraussetzungen des Beteiligungszwangs auf ihrer Seite nicht
vorhanden seien, weil ihr Land der Entwässerung nicht bedürfe, dass das
Projekt den natürlichen und Terrainverhältnissen nicht angepasst und
dass es in ungesetzlicher Weise auf Land ausgedehnt worden sei, dessen
Eigentümer sich ihm von Anfang an widersetzt hätten, hielten nicht Stich
(was näher ausgeführt wird).

C. Mit Eingabe vom 5. Januar 1915 haben darauf Jakob Nievergelt und
Mitbeteiligte die staatsrechtlicheBeschwerde an das Bundesgericht
ergriffen mit dem Antrage, der Entscheid des Regierungsrats vom
23..Julj ,-9. D ezember1914 sei als unbegründet und verfassungswidrig
aufzuheben und der § 87 des zürcherischen Landwirtschaftsgesetzes,
weil gegen Art. 4 BV verstossend, als ungiltig zu erklären. In der
Begründung wird zunächst auf die Eingaben im kantonalen Verfahren an
den Bezirksrat Dielsdorf und den Regierungsrat verwiesen, deren Inhalt
zum integrierenden Bestandteil der staatsrechtlichen Beschwerde erklärt
wird, und ergänzend ausgeführt: die Erleichterung der Durchführung eines
Projektes, die Art. 703 Abs. 3 ZGB den Kantonen gestatte, könne nur in
der Ersetzung des Quorums von 2 /3 durch die einfache Mehrheit, nicht in
der Aufgabe des Mehrheitserfordernissesselbst bestehen, da letzteres dem
durch Art. 4 BV aufgestellten Grundsatz der Gleichheit der Bürger ver dem
Gesetze widersprechen würde. SolangeGleichheit vor dem Gesetz. N° 4. 25-

diese Vorschrift bestehe, habe jeder Bürger im privaten und öffentlichen
Leben gleiche Rechte, ob er nun mehr oder weniger Land besitze, und es
sei daher ausgeschlossen, dass eine Minderheit wegen ihres grösseren
Gmndbesitzes ihren Willen gegenüber einer Mehrheit durchsetzen könne.

D. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat auf Abweisung des Rekurses
angetragen.

Das Bundesgericht zieht i n E r W a g u n g :

1. Die Rekurrenten behaupten im bundesgerichtlichen Verfahren nicht
mehr, dass § 87 des zürcherischen Gesetzes betreffend die Förderung
der Landwirtschaft, gestützt auf den sie zur Beteiligung an dem in
Frage stehenden Entwässerungsunternehmen letztinstanzlich durch den
angefochtenen Entscheid des zürcherischen Regierungsrats verhalten worden
sind, einer Norm des eidgenössischen Zivilrechts widea'spreche und dass
so durch die Anwendung jener kantonalgesetzlichen Bestimmung der Grundsatz
der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verletzt worden sei. Angesichts
des Wortlautes des Art. 703 ZGB offenbar mit Recht. Denn wenn hier
im Anschluss an Abs. 1 in Abs. 3 erklärt wird, dass die kantonale
Gesetzgebung die Durchführung von Bodenverbesserungen noch weiter
erleichtern könne , so ist damit unzweideutig zum Ausdruck gebracht, dass
die Bestimmung des Abs. 1 nur das Minimum von Zwangsrechten statuiert,
das von Bundeswegen auf dem ganzen Gebiet der Eidgenossenschaft für die
Durchführung solcher Unternehmungen gewährt werden muss, die Befugnis
der Kantone, für ihr Gebiet einen solchen Zwang noch in weitergehendem
Masse zuzulassen, dagegen dadurch nicht berührt wird. Eine Begrenzung
des Umfangs dieser Befugnis stellt das ZGB nicht auf. Es Würde dies auch
der allgemeinen Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen nicht
entsprechen. Denn der Bei-

26 staatsrecht-

trittszwang gehört nicht dem dem Bunde übertragenen Gebiet der Ordnung
der Privatrechtsverhältnisse an, sondern ist als Mittel zur Förderung
der Bodenkultur aus dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses
eine Materie, deren Regelung in den Tätigkeitskreis der öffentlichen
Verwaltung fällt und demnach in erster Linie Sache der Kantone
ist. Die Rechtssetzungsbefugnis der letzteren auf diesem Gebiete ist
keine abgeleitete, von einer Ermächtigung (Delegation) des Bundes
abhängige, sondern eine selbständige: sie bestünde auch ohne den
Vorbehalt des Art. 703 Abs. 3 ZGB kraft des allgemeinen Grundsatzes
des Art. 6 ebenda, wonach die Kantone durch das Bundeszivilrecht in
ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen nicht beschränkt werden. Wenn
dennoch der Bund in Art. 703 Abs. 1 im Interesse der Förderung der
Landwirtschaft sich selbst mit der Materie insofern befasst hat, als
er von Bundeswegen unter gewissen Voraussetzungen den Beitrittszwang
statuierte, so geschah dies lediglich mit Rücksicht auf die Kantone,
die sich der Aufgabe, von sich aus auf diesem Gebiete gesetzgeberisch
einzugreifen, nicht unterziehen wollten, nicht in der Absicht, diejenigen
Kantone, welche in der Wahrung jenes öffentlichen Interesses noch weiter
gehen wollen, daran zu hindern. Aus der Vorschrift des Art. 703 Abs. 1
ZGB folgt eine Beschränkung der kantonalen Gesetzgebungshoheit demnach
nur insoweit, als das hier garantierte Mass von Zwangsrechten in der
ganzen Schweiz beachtet werden muss. Ein Massstab dafür, wie weit die
Kantone in der ihnen vorbehaltenen Aus-. dehnung dieser Zwangsrechte
gehen dürfen, kann aus ihr nicht entnommen werden. Es ergibt sich einzig
aus den allgemeinen Schranken, die der kantonalen Gesetzgebung durch die
'Bundesund Kantonsverfassung gezogen sind. Dies scheinen denn auch nunmehr
die Rekurrenten selbst anzunehmen. Denn sie verwenden den Art. 703 ZGB
nur noch in dem Sinne, dass sie argumentieren: daraus, dass das ZGB in
Abs. 1 desselben eine Zwei-Gleichheit vor dem Gesetz. N° 4. 27

drittelsmehrheit für die Ausübung eines Zwanges fordere, folge,
dass die Mehrheit als Voraussetzung des Beitrittsé zwangs auch von
den Kantonen verlangt werden müsse, dies aber nicht deshalb, weil das
eidgenössische Zivilrecht es vorschriebe oder eine entgegenstehende
Regelung verböte, sondern weil es sich bei dem in Art. 703 anerkannten
Mehrheitserfordernis um ein allgemeines Prinzip handle, das bei der
Ordnung der Materie beachtet werden müsse, nämlich um den in Art. 4 BV
ausgesprochenen Grundsatz der Gleichheit der Bürger vor dem Gesetz.
Dieses Prinzip fordere, dass jeder Beteiligte bei der Abstimmung den
gleichen Einfluss haben müsse. Eine Vorschrift, welche hievon abweiche,
sei notwendig verfassungswidrig, weil damit einzelnen Beteiligten vor
anderen eine bevorrechtete Stellung eingeräumt werde. Die Behauptung einer
Verletzung des eidgenössischen Zivilrechtes wird, wie bereits eingangs
bemerkt, nicht mehr aufgenommen. Es braucht daher auch nicht untersucht
zu werden, ob für eine dahingehende Rüge der staatsrechtliche Rekurs
oder, wie der Regierungsrat in seiner Rekursbeantwortung geltend macht,
die zivilrechtliche Beschwerde des Art. 87 OG das richtige Rechtsmittel
gewesen wäre.

2. Auch von dem danach allein in Betracht fallen den Standpunkte
des Art. 4 BV aus erweist sieh die An iechtung der Bestimmung als
unbegründet. Zwar mag da, wo die Mitgliedschaft bei einem Verbande auf
p e r sö n li c h e n Eigenschaften Bürgerrecht, Domizil, Geschlecht,
Alter beruht, aus dem Grundsatze der Rechtsgleichheit gefolgert werden,
dass bei Abstimmungen innerhalb des Verbandes jede Stimme die gleiche
Kraft bezw. denselben Einfluss auf die Annahme oder Ablehnung eines der
Abstimmung unterliegenden Beschlusses haben müsse. Auf Verbände, bei
denen sich die Zugehörigkeit nach un p e rs ö n li (: h e n, s achlich
e n Voraussetzungen bestimmt, kann diese Folgerung der Natur der Sache
nach nicht ausgedehnt werden.

28 Staatsrecht.

Hier steht es mit dem Postulat der Rechtsgleiehheit nicht in Widerspruch,
wenn das für die Frage der Mitgliedschaft zum Verband entscheidende
sachliche Moment auch bei der Bildung des Willens des Verbandes, soweit
sie durch eine Abstimmung erfolgt, berücksichtigt und nach Art und dem
Mass der Interessen, wegen deren die Einzelnen dem Verbande angehören,
auch ihr Einfluss auf die Willensbildung abgestuft wird. Insbesondere
wird da,' wo die Mitgliedschaft bedingt ist durch die w i r ts c h af
tl ic h en Interessen, die jemand an einem korporativ organisierten
Unternehmen hat, auch der Umfang des Mitspracherechtes von dem Mass
des Interesses abhängig gemacht werden dürfen, das der Beteiligung zu
Grunde liegt. Es dürfte dies bei Verbänden mit realer Unterlage, den
sogenannten Realgenossenschaften (Waldund Weidegenossenschafteu, Aktienund
Bergwerksgesellschaften) sogar das natürlichere und sachentsprechendere
sein als die Einräumung eines gleichwertigen Stimmrechts an alle
Beteiligten. Da man es bei den Entwässerungsgenossensehaften des
züreherischen Landwirtschaitsgesetzes ohne Frage mit einem solchen
Realverbande zu tun hat, indem sich die Zugehörigkeit zu demselben
ausschliesslich aus der Eigenschaft als Eigentümer eines an dem
Unternehmen interessierten Grundstückes ergibt, ist daher nichts dagegen
einzuwenden, dass dieses für die Mitgliedschaft bestimmende Moment auch
bei der Aeusserung des Gesamtwillens des Verbandes in Gestalt einer
Wertung der einzelnen Stimmen nach Massgabe der durch sie vertretenen
Grundfläche zur Geltung gebracht wird, wie dies denn auch in der einen
oder anderen Kombination in allen einschlägigen Gesetzen, so auch im
ZGB geschieht. Fraglieh erscheint lediglich, ob nicht ein in n e r e
r Widerspruch und damit ein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit (] arin
liege, dass das zürcherische Gesetz auf die von den Beteiligten vertretene
Grundfläche nur für die Frage der Verwerfung des Projektes, nicht

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 4. 29

auch für dessen Annahme entscheidend abstellt, dass also für die
Verwertung eine qualifizierte Mehrheit Mehrzahl der Beteiligten u n d
Uebergewicht der Grundfläche gefordert wird, während für die Annahme
das eine oder andere, Zustimmung der Kepfmehrheit der Beteiligten oder
einer Minderheit, die mindestens die Hälfte der beteiligten Grundfläche
repräsentiert, genügt. Auch dies ist zu verneinen. Freilich ist nicht
zu verkennen, dass ein solcher Abstimmungsmodus, bei dem nicht über
die Annahme, sondern über die Verwertung des Projektes abgestimmt
wird, eine ausserordentlich weitgehende Begünstigung des Unternehmens
enthält. Wäre das Zustandekommen des letzteren der Natur der Sache
nach lediglich abhängig von der Stellung, welche die Beteiligten zu ihm
einehmen, so müsste sich daher fragen, ob derselbe zulässig wäre. Allein
diesen gleichsam konstitutiven Charakter hat die Abstimmung nach §87 des
Gesetzes nun eben offenbar nicht. Wie überall so hat auch im Kanton Zürich
der bei solchen Meliorationsunternehmungen gegen die widerstrebenden
Elemente ausgeübte Zwang seinen Grund nicht in dem privaten Interesse
der zustimmenden Beteiligten, sondern in dem öffentlichen Interesse des
Staates an der Bodenverbesserung, der Förderung der Bodenkultur. Kraft
dieses öffentlichen Interesses wäre der Staat an sich auch befugt, solche
Unternehmungen ohne Rücksicht auf die Stellungnahme der beteiligten
Grundeigentümer durch sein einseitiges Machtgebot durchzusetzen.
Wenn dies nicht oder doch nur ausnahmsweise geschieht und statt dessen
regelmässig den beteiligten Einzelinteressenten ein Einfluss auf das
Zustandekommen und die Art der Ausführung des Werkes insofern eingeräumt
wird, als ein gewisses Mass von Einzelinteressen sich für oder doch nicht
gegen dasselbe ausgesprochen haben muss, um es zur Ausführung zu bringen,
so geschieht dies wesentlich aus Gründen der Billigkeit und Opportunität,
mit Rücksicht auf die Tatsache, dass die Be-

30 Staatsrecht.

teiligten es sind, welche die Kosten des Unternehmens ganz oder doch
wenigstens zu einem erheblichen Teile zu tragen haben. An der rechtlichen
Natur des gegenüber den Nichtzustimmenden ausgeübten Zwangs ändert
es nichts. Auch dann erscheint derselbe nur äusserlich ausgeübt von
denjenigen, welche dem Unternehmen ihre Zustimmung gegeben, gegenüber
denjenigen, welche ihm widersprechen haben : innerlich schöpft er
seine Rechtfertigung ausschliesslich aus dem öffentlichen Interesse,
das für das Unternehmen Spricht. Die durch die Beteiligten gebildete
Genossenschaft ist nur scheinbar der Träger des Unternehmens, das
durchaus als ein öffentliches gedacht ist, in Tat und Wahrheit bildet
sie lediglich die Form, die gewählt ist, um den Einzelnen einen Einfluss
auf dessen Zustandekommen zu ermöglichen, sowie die Organisation, der
die Verwaltung desselben übertragen ist. Dementsprechend genügt denn
auch nach der ausdrücklichen Bestimmung des § 77 des zürcherischen
Landwirtschaftsgesetzes die dem Unternehmen günstige Abstimmung
im Sinne von §87 für sich allein zur Ausübung des Zwanges gegen
die nicht Zustimmenden noch nicht, sondern ist dazu stets noch die
Genehmigung des Werkes durch den Regier u n g s rat erforderlich, die
ihrerseits nur erteilt werden darf, wenn die Voraussetzung eines namhaften
landwirtschaftlichen Nutzens vorhanden ist und nachdem das Projekt vorerst
"unter amtlicher Leitung eine Reihe von Stadien Eintretensbesehluss der
Grundeigentümer nach §83, definitive Ausarbeitung des Projektes durch
das kulturtechnische Bureau, Auflage nach 586, Abstimmung in der zweiten
Versammlung nach §87, öffentliche Bekanntmachung unter Ansetzung einer
Einsprachefrist durchgemacht hat. Die Annahme bezw. N ichtverwerfung
durch die Beteiligten nach 587 ist demnach nur ein Glied in der Kette
der Vorgänge, welche der Ausführung des Unternehmens vorangehen, ein
e der Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit esGleichheit vor
dem Gesetz. N° 4. 31

zustande kommt. Sie hat nicht sowohl den Zweck, die Einzelinteressenten
selbst über die Durchführung des Unternehmens entscheiden zu lassen,
als Vielmehr ihre Stellungnahme zu demselben zu eruieren, von dem
Gesichtspunkte ausgehend, dass" dasselbe nur dann an die Hand genommen
werden soll, wenn zu dem öffentlichen Interesse, das für es spricht,
ein bestimmtes Mass von Einzelinteressen hinzutritt bezw. sich nicht
widersetzt. Wie dieses Mass bestimmt werden will, ist angesichts der
Tatsache, dass der Staat das öffentliche Interesse an sich auch gegen den
Willen aller Beteiligten durchzusetzen befugt wäre, lediglich eine Frage
der legislatorischen Zweekmässigkeit. Es ist daher verfassungsrechtlich
vom Standpunkte des Art. 4 BV aus betrachtet unerheblich, in welcher
Form die Privatinteressen begrüsst werden, ob in derjenigen einer
Abstimmung über die Annahme oder über die Verwertung, ob den Beteiligten
ein Annahmerecht oder ein Vetorecht eingeräumt und wie dieses gestaltet
wird. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass, wenn einmal die
letztere Form, das Vetorecht, gewählt ist, nicht einfach die verwerfenden
und annehmenden Interessen einander gegenübergestellt werden, sondern
für die Verwertung ein grösseres Stimmengewicht verlangt wird als für
die Annahme. Dass dabei die zahlenmässige Minderheit, auch wo sie die
grössere Grundfläche repräsentiert, nicht genügt, um das Projekt zu
Fall zu bringen, findet seine innere Rechtfertigung darin, dass die
Grossgrundbesitzer in der Regel leichter die Kosten eines solchen
Unternehmens zu tragen imstande sind als die Kleingrundbesitzer, und
dass es daher nicht unbillig erscheint, einer Minderheit der ersteren
von den letzteren die Beteiligung aufzwingen zu lassen. Auch dagegen,
dass so die Abwesenden im Sinne der Annahme des Projekts ins Gewicht
fallen, ist nichtseinzuwenden, da mit Grund gesagt werden kann, dass
gegenüber einem von den staatlichen Organen ausgearbeiteten Projekte
die beteiligten Grundeigentümer

32 Staatsrecht.

sich nicht passiv verhalten, sondern, wenn sie dessen Ausführung nicht
wünschen, ihre Meinung positiv aussprechen sollen. _ _ '

3. Ob der angefochtene Entscheid hinsichtlich _der anderen, dadurch
erledigten Beschwerdepunkte, so insbesondere der Frage, welche Grundstücke
in das Unternehmen haben einbezogen werden dürfen, ob es als einheitliches
auszuführen oder zu zerlegen sei usw., staatsrechtiich aniechtbar
wäre, hat das Bundesgericht nicht zu untersuchen, da in allen diesen
Punkten eine Verfassungswidrigkeit desselben nicht behauptet worden
ist. Der blosse Verweis auf die kantonalen Rechtsschriften vermag die
durch Art. 178 , Ziff. 3 OG geforderte Begründung der staatsrechtlichen
Anfechtung, die auf ganz anderen Grundlagen beruhen müsste als diejenige
im kantonalen Verfahren, nicht zu ersetzen. Ebenso ist die Behauptung,
dass Joh. Christen, der in der Versammlung vom 31. August 1913 als
Vertreter des Mühlengewerbes stimmte, nicht stimmberechtigt gewesen sei,
nicht mehr als Beschwerdegrund geltend gemacht worden. Die bezüglichen
Ausführungen der Rekursschrift sollen nach der eigenen Erklärung der
Rekurrenten lediglich dartun, dass sie die Tatsachen nicht auf den Kopf
gestellt hätten , wie dies in der Vernehmlassung der Rekurs_gegner an
den Bezirksrat behauptet werden war.

Demnach hat das Bundesgericht erkannt:

Der Rekurs wird abgewiesen.Handelsund Gewerbetreiheit. N° 5. 33

II. HANDELSUND GEWERBEFREIHEIT

LIBERTÉ DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE

5. Urteil vom 15. Januar 1915 i. s. Vauchar gegen Bern.

Der H andel mit Prämi enwerten steht unter dem Schutze des Art. 3 1 BV;
das bernische Verbot der Lotterien ist darauf nicht anwendbar.

A. Der Reknrrent Vancher in Chaux de Fonds hat als Vertreter der
Bank Steiner & (3ie in Lausanne, die in Chaux-de-Fonds eine Filiale
mit Geschäftsbureau in Biel besitzt, im Bieler Annoncenblatt Express
Prämienobligationen zum Verkauf durch das dortige Bureau ausgeboten. Als
solche sind in den Akten genannt: 2%ige Prämienobligationen der Stadt
Brüssel von 1905, 3%ige Prämienobligutionen des Anleihens der Stadt Paris
von 1912. 3%ige Prämienobligationen der französischen Bodenkreditanstalt,
Panamalo'se, 3%ige Prämienobligationen der ägyptischen Bodenkreditanstalt
von 1911 und Kongoobligationen mit anfgeschobener Verzinsung.

Die Papiere werden nach den gedruckten Vertragsbedingungen der Bank
Steiner & Cie gegen monatliche Ratenzahlungen von 5 Fr. oder 10 Fr. zu
einem den Nominaloder Knrswert um 5 bis 10% übersteigenden Gesamtpreise
veräussert. Der Käufer wird schon mit der ersten Teilzahlung Eigentümer
des Papiers, dieses bleibt jedoch bis nach Leistung der letzten
Teilzahlung in den Händen der Verkäuferin. Inzwischen erhält der Käufer
einen'Interimsschein mit der Nummer des Originaltitels. Nichtleistung
einer Teilzahlung zieht die Auflösung des Vertrages nach sich,
wobei ein aus der Abrechnung sich ergebendes Guthaben zu Gunsten des
vertragsbrechenden Käufers von diesem innert Jahresfrist bei der Bank
erhoben werden kann, andernfalls gelten seine bezüglichen Ansprüche
als verwirkt.

AS n 1915 3

SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 703 - 1 Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
¹	Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
²	Die Kantone ordnen das Verfahren. Sie haben insbesondere für Güterzusammenlegungen eine einlässliche Ordnung zu treffen.
³	Die kantonale Gesetzgebung kann die Durchführung solcher Bodenverbesserungen noch weiter erleichtern und die entsprechenden Vorschriften auf Baugebiete und Gebiete mit dauernden Bodenverschiebungen anwendbar erklären.601

SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 703 - 1 Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
¹	Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
²	Die Kantone ordnen das Verfahren. Sie haben insbesondere für Güterzusammenlegungen eine einlässliche Ordnung zu treffen.
³	Die kantonale Gesetzgebung kann die Durchführung solcher Bodenverbesserungen noch weiter erleichtern und die entsprechenden Vorschriften auf Baugebiete und Gebiete mit dauernden Bodenverschiebungen anwendbar erklären.601

SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 703 - 1 Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
¹	Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
²	Die Kantone ordnen das Verfahren. Sie haben insbesondere für Güterzusammenlegungen eine einlässliche Ordnung zu treffen.
³	Die kantonale Gesetzgebung kann die Durchführung solcher Bodenverbesserungen noch weiter erleichtern und die entsprechenden Vorschriften auf Baugebiete und Gebiete mit dauernden Bodenverschiebungen anwendbar erklären.601

SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 703 - 1 Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
¹	Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
²	Die Kantone ordnen das Verfahren. Sie haben insbesondere für Güterzusammenlegungen eine einlässliche Ordnung zu treffen.
³	Die kantonale Gesetzgebung kann die Durchführung solcher Bodenverbesserungen noch weiter erleichtern und die entsprechenden Vorschriften auf Baugebiete und Gebiete mit dauernden Bodenverschiebungen anwendbar erklären.601

SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 703 - 1 Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
¹	Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken.
²	Die Kantone ordnen das Verfahren. Sie haben insbesondere für Güterzusammenlegungen eine einlässliche Ordnung zu treffen.
³	Die kantonale Gesetzgebung kann die Durchführung solcher Bodenverbesserungen noch weiter erleichtern und die entsprechenden Vorschriften auf Baugebiete und Gebiete mit dauernden Bodenverschiebungen anwendbar erklären.601